文/傅益人

七十年來，在歷屆上海市委、市政府的正確領導下，上海住房保障領域已形成了由廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、征收安置房所構(gòu)成的四位一體的住房保障體系。上海的住房保障體系“分層次、多渠道、成系統(tǒng)、全覆蓋”，在全國住房保障領域遙遙領先，取得了良好的社會反響。筆者梳理匯總了1949年以來的上海住房保障政策，總結(jié)了七十年來上海住房保障政策的變遷，分析了當前上海住房保障政策的特點，并對未來政策的發(fā)展提出了相關(guān)展望。

一、上海住房保障政策的歷史沿革

縱觀上海住房保障政策的變遷，主要可以分為兩個階段。第一個階段是1949年后至1999年，這個階段主要是福利分房階段。第二個階段則是2000年后，上海房地產(chǎn)市場進入市場化階段。

（一）1949年后至1999年的住房保障政策

1949年后，上海的住房政策長期處于福利分房政策階段。在這一政策的導向下，上海的住房分配主要面向住房困難家庭。對這個階段中，可以根據(jù)面向?qū)ο蟮牟町?、建設主體的差異、領導主體的差異而細分為五個歷史時期。

首先是1949年至1956年。在這一時期內(nèi)，上海開始興建工人新村，曹楊新村即建于這一時期。1951年興建的曹楊新村是全國解放后建設的第一個人民新村，旨在解決一些先進生產(chǎn)者與勞動模范的住房問題，并滿足當時一些生活特困家庭的住房需要。在這一時期，根據(jù)時任上海市市長陳毅的指示，上海成立了市公房建設委員會，專門負責規(guī)劃、建設這批包括曹楊新村、江寧新村、鞍山新村、大連新村等在內(nèi)的工人新村。1957年至1965年是上海福利分房階段的第二個歷史時期。在這一時期內(nèi)，為配合上海建設冶金、化工等工業(yè)新區(qū)，上海開始為新區(qū)建設工人解決住房問題，應運而生的便是以張廟一條街為代表的街坊公房。張廟一條街作為當時著名的地區(qū)商業(yè)中心與文娛中心，每年都會吸引數(shù)千名游客慕名前來參觀。此外，為配合彭浦工業(yè)區(qū)的建設，滿足28家大型機電工廠工人的入住，上海建設了彭浦新村，從而解決了入住企業(yè)職工的住房問題。在這一時期，這類保障性住房還向人均住房面積低于1.2平方米的特困家庭提供。1966年至1978年是第三個歷史時期。在這一時期，上海成立了住宅建設領導小組，初步建立了市、區(qū)兩級住房供應體制，并為解決人均住房面積少于1.5平方米的住房困難家庭的住房問題而在靜安寺、康樂路等區(qū)域建設了23幢住宅樓。第四個歷史時期是1979年至1986年。在這一時期內(nèi)，上海成立了市住宅建設指揮部，住房保障建設不再由政府單獨承擔，而是將住房建設與城市建設相結(jié)合，由國家與企業(yè)共同完成。這種模式大大加快了全市住房建設的速度。這一時期，在市委、市政府政策的支持與引導下，各企事業(yè)單位積極建設，相繼建立了包括上南、長風等在內(nèi)的大批居民住宅區(qū)。1987年至1999年是福利分房階段的最后一個時期。在這個時期，上海市委、市政府高度重視住房問題，建立了“上海市解決居住特困戶聯(lián)席會議制度”，全市住房困難家庭的住房問題解決取得了突破性進展，共解決了110891戶住房困難家庭的住房問題。與此同時，上海還制定頒布了《上海市住房公積金條例》，開啟了面向住房市場化的大門。

（二）21世紀以來住房市場化背景下的住房保障制度

進入21世紀，上海加快了住房制度改革的步伐。對這一階段，根據(jù)中央政策的不斷調(diào)整可以分為三個歷史時期。

2000年至2005年，上海率先建立了廉租住房制度，解決了住房困難家庭的住房問題。在這一時期，上海相較其他省市而言，積極探索新型住房保障模式，建立了市、區(qū)兩級財政專項資金，初步形成了以租金補貼為主、實物配租為輔的保障方式。2005年至2007年是這一階段的第二個歷史時期。其間由于受到中央宏觀政策的影響，上海進行了多種渠道的探索，初步形成了以保障性住房、政策性住房與市場化住房三種渠道解決群眾住房問題的局面。2005年4月，上海停止一年內(nèi)房屋買賣轉(zhuǎn)按揭，并對房產(chǎn)中介、房產(chǎn)廣告等領域進行了專項重點整治，嚴查房產(chǎn)中介機構(gòu)虛報注冊資金、虛假出資以及抽逃注冊資金等違法行為。“以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主”的住房市場開始形成，分層次、多渠道的住房保障體系開始運作。市場化住房階段的第三個時期是2007年至今。2007年起，中央政府開始高度重視完善住房保障制度，明確將其列為政府公共服務的一項重要職責。上海住房保障制度也由此逐步實現(xiàn)其保障性的回歸。2007年8月，在國務院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的情況下，上海市人民政府陸續(xù)出臺了《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008-2012 年）》等政策文件。自此，上海住房保障政策體系已基本形成。黨的十八大以來，隨著中央提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的精神，上海的保障性住房事業(yè)發(fā)展蒸蒸日上，穩(wěn)定的制度保障、穩(wěn)定的土地供應、穩(wěn)定的新建房上市數(shù)量都對切實滿足中低收入群體住房需要發(fā)揮了重要的作用。

二、當前上海住房保障政策的特點

（一）住房保障范圍全面

近年來，隨著上海不斷加大住房保障力度，廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房的全流程住房保障體系已初步建立。在申請條件方面，廉租房的申請條件規(guī)定，3人及以上家庭人均年可支配收入不高于39600元、人均財產(chǎn)不高于120000元，3人以下或經(jīng)認定的因病支出型貧困家庭人均年可支配收入不高于43560元、人均財產(chǎn)不高于132000元。公共租賃住房的申請條件規(guī)定申請者在本市人均住房建筑面積低于15平方米，且未享受本市廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策。共有產(chǎn)權(quán)住房則規(guī)定，家庭人均住房建筑面積不高于15平方米，3人及以上家庭人均年可支配收入不高于7.2萬元、人均財產(chǎn)不高于18萬元，2人及以下家庭人均年可支配收入不高于8.64萬元、人均財產(chǎn)不高于21.6萬元。如此，無縫銜接的住房保障體系形成了。

（二）土地供應充足

盡管上海供地情況較為緊張，但市委、市政府仍然不斷拓展土地供應渠道，確保土地供應。目前，上海保障性住房用地基本以定向供地以及住宅用地配套為主，少量為單位自有土地與園區(qū)配套土地。同時，上海積極利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等形成的城市部分閑置土地建造或改造保障性住房，并及時根據(jù)供需動態(tài)調(diào)整，專門供應保障性住房建設用地，從而有效緩解保障性住房的土地供應壓力，增加保障性住房的供應。

（三）稅收與金融政策的支持力度強勁

目前，上海保障性住房建設在稅收、資金以及公用事業(yè)性收費等方面受到的政策支持力度較大。在國家支持與鼓勵“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的情況下，上海大力支持開發(fā)企業(yè)與其他社會機構(gòu)參與保障性住房的開發(fā)建設，給予了較為有力的金融支持力度，有效帶動了相關(guān)主體積極投身到保障性住房的開發(fā)建設中。

三、上海保障性住房政策發(fā)展方向

盡管經(jīng)過了七十年的發(fā)展，上海保障性住房政策已然較為完善，但仍存在一些問題。本文基于當前上海保障性住房政策的實施現(xiàn)狀，擬提出未來上海保障性住房政策的發(fā)展方向，供有關(guān)部門決策參考。

（一）明確政府主導地位，引入多方合作運行機制

保障性住房作為社會公益事業(yè)的一項重要舉措，對保障公民的居住權(quán)、實現(xiàn)居者有其屋有著重大而深遠的意義。政府理應在其開發(fā)建設過程中承擔主導責任，通過直接投資、稅收優(yōu)惠、政策補貼、土地優(yōu)惠等措施，在資金籌備、土地規(guī)劃、住房籌建、住房運營、監(jiān)督反饋等方面提供大力支持。同時，還應在保障性住房事業(yè)中引入市場機制，吸引社會力量參與其中，以擴大融資渠道，增加土地的供給力度，促進保障性住房事業(yè)的順利開展。此外，為使保障性住房措施有效實施與可持續(xù)發(fā)展，不僅應在籌建方面加以支持，還需要在運營管理上加以有效保障。因此，在保障性住房的運營管理上，一方面，應以構(gòu)建和諧有序、生態(tài)環(huán)保的住房環(huán)境為目標，美化居住者的居住環(huán)境，并在此基礎上努力實現(xiàn)管理費用下降、住房租金下調(diào)的目標，另一方面，應興建與完善相關(guān)配套措施，如商業(yè)中心、物業(yè)管理中心和交通樞紐站等，方便住戶的出行，提高生活質(zhì)量。通過借助商業(yè)中心等市場化運營工具，努力實現(xiàn)保本微利，從而確保保障性住房政策的可持續(xù)性。

（二）進一步豐富完善法定住房保障方式

市委、市政府及有關(guān)主管部門應積極借鑒西方發(fā)達國家公共住房的成功模式，不僅可采取實物配租等方式，還可通過租金補貼的方式對部分符合保障性住房準入資格的中低收入住房困難人群提供適當?shù)呢泿叛a貼。由于中低收入住房困難人群的范圍較廣，且其收入水平與資金積累程度各不相同，這種補貼方式不能采取“一刀切”的方法，需要將符合保障性住房準入標準的中低收入人群進行分層，對不同層次的人群提供不同的補貼金額。這種分層，不僅僅指工資收入的分層，還應充分考慮資金積累，這需要對家庭或個人的經(jīng)濟情況進行嚴格的核實。符合保障性住房準入標準的中低收入人群大致包括兩部分：一部分是不具有廉租房申請資格，也不具有共有產(chǎn)權(quán)住房購買力的人群；另一部分是不符合共有產(chǎn)權(quán)住房的申請條件，同時也不具備商品房購買力的人群。要在租金補貼方面，根據(jù)不同人群的層次設定相應的補貼額度，如100元/月、200元/月等。作為一種政策選擇，住房租金補貼有三個顯著的特點：第一，收入再分配的方式可以使國民的平等住房權(quán)利得到公正的實現(xiàn)；第二，避免了對住房市場的直接干預，不會形成降低市場效率的副作用，不會給市場運行帶來阻礙；第三，對不同收入者區(qū)別對待，能適當減少財政支出并更能體現(xiàn)政策傾斜。

（三）健全完善租金定價機制

上海在調(diào)整保障性住房租金的各項要素時，應充分考慮政府調(diào)控與市場機制的雙重作用。租金水平不能“一刀切”，應體現(xiàn)差別化。通過了解與評價不同需求主體的購買力，設定差別化的租金水平。在租金水平的設定上，應充分考慮消費群體的收入水平和實際承租能力，實施差別化的租金管理。不僅如此，政府還應建立公開、透明的保障性住房監(jiān)督機制。當前，上海保障性住房的租金標準受土地價格、商品房交易價格、市民收入水平和消費水平等指標的影響，不同指標的影響程度涉及差異，在設定過程中不可避免地存在一定的自由裁量權(quán)，因此，需進一步運用立法程序規(guī)范租金的設定程序，租金水平的設定標準與依據(jù)必須做到公開公正，以進一步保障承租人的住房權(quán)益。同時，為了確保保障性住房措施的順利實施，還應加大對承租人的監(jiān)督，對謊報或瞞報財產(chǎn)收入、惡意拖欠租金、逾期拒不退租等行為進行嚴厲處罰，建立相關(guān)的經(jīng)濟收入調(diào)查制度、申請與退出機制和監(jiān)督機制等，以保證保障性住房申請人的合法權(quán)益。

結(jié)束語

“上海是中國共產(chǎn)黨夢想啟航的地方，是一座有著特殊使命的城市，所以我們必須登高望遠，以清醒堅定擔當時代重任?！笔形瘯浝顝娙缡钦f。人才是上海建設具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市、提升國際競爭力和影響力的強力支撐。要想切實留住各類來滬工作人員、青年才俊、引進人才，就要切實解決好這類人群的住房問題，保障性住房是一條良好的解決路徑?！八奈灰惑w”的住房保障體系能夠有效緩解此類人群的住房壓力，使其在購入商品房前的住房困難能得到有效緩解，從而全身心地投入到上?！拔鍌€中心”的建設中。因此，保障性住房政策的制定與完善至關(guān)重要。要積極通過政策引導，發(fā)揮全社會的力量進行保障房的建設與管理，使保障房體系的運營能夠更加順利、順暢。同時，也要充分遵循社會保障、市場失靈、政府失靈、公共物品等理論，嚴格根據(jù)科學數(shù)據(jù)，合理控制發(fā)展規(guī)模和與商品房的入市比例，避免對房地產(chǎn)市場的正常發(fā)展造成損害，進而形成良性循環(huán)，使上海的房地產(chǎn)市場能夠更加平穩(wěn)健康發(fā)展，使在滬生活工作的人才能夠安居樂業(yè)。