本刊記者 李動(dòng)

住房問(wèn)題，一頭連著民生，一頭連著發(fā)展。解決住房問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)“人民對(duì)美好生活的向往”奮斗目標(biāo)的基石，是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的支柱，是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的保障，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾和不懈追求。

自新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)住房保障體系在摸索中不斷演進(jìn)，土地供應(yīng)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、稅費(fèi)減免等相關(guān)優(yōu)惠政策不斷推出，住房制度改革不斷深化，包括公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)的多元化、多層次的住房保障網(wǎng)越織越密，人民群眾的住房條件得到不斷改善，“住有所居”的安居夢(mèng)正在成為現(xiàn)實(shí)。

在摸索中前行的住房體制改革

住房與國(guó)計(jì)民生緊密相連，在不同歷史時(shí)期，住房保障制度及其供應(yīng)體系受到當(dāng)時(shí)國(guó)家政策走向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)所左右，呈現(xiàn)不同的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)。

改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房的建設(shè)和管理全部由政府進(jìn)行統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)住房采取的是實(shí)物分房、低租金使用的福利性住房制度。在這一時(shí)期，住房是純粹的國(guó)家福利，低廉的租金收入完全無(wú)法覆蓋房屋建設(shè)、管理、維護(hù)的費(fèi)用。一方面，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度優(yōu)越性，在特定時(shí)期發(fā)揮了積極作用；另一方面，進(jìn)一步加大了政府財(cái)政壓力，住房建設(shè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，缺乏效率。隨著城鎮(zhèn)人口的快速增長(zhǎng)，城市住房短缺問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由1949年的8．3平方米下降至6．7平方米，將近一半的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無(wú)房，大量居民生活在很不舒適、不方便的筒子樓、大雜院、棚戶區(qū)里。

改革開(kāi)放春潮涌動(dòng)，住房制度也開(kāi)啟了市場(chǎng)化的探索進(jìn)程。1979年，鄧小平同志提出解決住宅問(wèn)題的路子能不能寬一些，之后明確提出了住房商品化的構(gòu)想。1980年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式提出住房商品化制度。

1988年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》發(fā)布，提出要用三至五年時(shí)間，在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批把住房制度改革推開(kāi)。這是中國(guó)第一個(gè)關(guān)于房改的法規(guī)性文件，由此也拉開(kāi)了住房體制改革的序幕。此后十年間，住房市場(chǎng)化、商品化的探索步伐不斷加快，上海、廣州、深圳等城市開(kāi)展了商品房的試點(diǎn)，同時(shí)以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房保障體系也開(kāi)始逐漸建立。

1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”，明確要全面建立住房公積金制度、加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

該文件構(gòu)建起我國(guó)住房改革史上第一個(gè)綜合性框架，極大地完善和規(guī)范了房改政策，推動(dòng)了全國(guó)房改的全面深入推進(jìn)，大大加快了住宅建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，住房自有率迅速提高，并初步形成了住房供應(yīng)體系和住房金融體系。根據(jù)該文件要求，同年12月，建設(shè)部等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的概念、申請(qǐng)對(duì)象、定價(jià)、資金籌集等方面進(jìn)行了初步確定。

市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型 保障體系不斷完善

改革開(kāi)放后的二十年間，住房制度改革在摸索中前行，然而由于福利分房制度始終存在，整體而言改革的速度不快、步子不大。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，為了刺激消費(fèi)，房地產(chǎn)被視為重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，住房的市場(chǎng)化步伐開(kāi)始加快。

1998年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》），由此中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度迎來(lái)了一次根本性的轉(zhuǎn)變，實(shí)物分房被全面叫停，住房進(jìn)入完全市場(chǎng)化階段。

《通知》）提出，要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策——最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買(mǎi)、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。

《通知》的發(fā)布，徹底結(jié)束了實(shí)物福利分房的歷史，自此中國(guó)住房制度進(jìn)入了全面市場(chǎng)化時(shí)代。與此同時(shí)，以《通知》為起點(diǎn)，之后的十年間，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等各項(xiàng)制度也開(kāi)始逐步建立和完善。

1998年5月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好1998年國(guó)家安居工程（經(jīng)濟(jì)適用房）實(shí)施工作的通知》，對(duì)前三年的經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)施情況進(jìn)行了分析和總結(jié)；1999年4月，建設(shè)部頒發(fā)《已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理暫行辦法》，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)、分配、使用管理和上市交易等相關(guān)環(huán)節(jié)的政策框架初步形成。

同時(shí)，根據(jù)《通知》要求，建設(shè)部于1999年4月制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，對(duì)廉租房的來(lái)源、租金定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及申請(qǐng)、審批規(guī)則等進(jìn)行了規(guī)定。2003年12月，建設(shè)部等部委聯(lián)合出臺(tái)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進(jìn)一步明確了廉租房保障方式、部門(mén)職責(zé)、資金來(lái)源和管理、廉租住房來(lái)源、稅費(fèi)優(yōu)惠、工作程序等內(nèi)容。

2007年8月，為了推動(dòng)城市住房保障制度建設(shè)完善，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》。文件明確提出，要加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系；改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，明確供應(yīng)對(duì)象為城市低收入家庭；通過(guò)城市棚戶區(qū)改造，改善住房困難居民的住房狀況。

2007年12月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)惠和支持政策、建設(shè)管理、價(jià)格管理、準(zhǔn)入和退出管理等作了更為詳細(xì)的規(guī)定。

構(gòu)建多元化、多層次保障體系

2008年底，中央開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模的保障性安居工程，啟動(dòng)了國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)和煤礦棚戶區(qū)改造。同時(shí)，租賃型保障房占比明顯提升，保障對(duì)象范圍逐步擴(kuò)大，配套政策相繼完善。

2009年12月，住建部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出用5年左右時(shí)間基本完成集中成片城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)群眾的居住條件得到明顯改善。由此，城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作在全國(guó)鋪開(kāi)。

2009年12月，住建部工作會(huì)議上首次提出，要以公租房建設(shè)來(lái)豐富住房保障體系。2010年6月，住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》。文件指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。各地區(qū)、各部門(mén)要加大投入，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)。在文件的指導(dǎo)下，公租房建設(shè)開(kāi)始提速。

2013年12月，住建部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合頒布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，提出自2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，租賃型保障性住房在整個(gè)住房保障體系中的主導(dǎo)地位得以確立。

從2016年開(kāi)始，中央大力培育住房租賃市場(chǎng)，推動(dòng)建立租購(gòu)并舉的住房供給體系。2016年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，全面部署加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作。2017年十九大報(bào)告中提出，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”。2017年7月，住建部等九部委聯(lián)合發(fā)文，在廣州、深圳等12個(gè)城市開(kāi)展住房租賃試點(diǎn)。

2017年9月，住建部發(fā)文，支持北京、上海開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)，著力改善城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭居住條件。

完善法制建設(shè) 厘清央地權(quán)責(zé)

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)住房保障工作取得巨大成就，住房保障網(wǎng)越織越密，人民群眾的住房條件得到不斷改善。

截至2018年底，3700多萬(wàn)困難群眾住進(jìn)公租房，累計(jì)近2200萬(wàn)困難群眾領(lǐng)取了公租房租賃補(bǔ)貼；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房等配售型保障房，5000多萬(wàn)城鎮(zhèn)中低收入群眾有了合適住房；棚戶區(qū)改造讓上億居民“出棚進(jìn)樓”；城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1949年的8．3平方米提高到2018年的39平方米，農(nóng)村人均住房建筑面積提高到47．3平方米。

然而在發(fā)展過(guò)程中，同樣存在不少問(wèn)題。如經(jīng)濟(jì)適用房，由于權(quán)屬模糊，且存在大量尋租空間，不僅導(dǎo)致質(zhì)量低下，且屢生腐敗，從而引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議不斷。因此，自2012年開(kāi)始，各地逐漸停止經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。

在推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程中，住房商品屬性的一面被過(guò)度放大，同時(shí)地方對(duì)土地財(cái)政高度依賴，從而抬高了房?jī)r(jià)，人民群眾住房支出壓力倍增，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。另外，雖然出臺(tái)了系列政策文件，但還未有系統(tǒng)的《住房保障法》來(lái)提供法律支撐。

住房保障工作任重道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)“住有所居”，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的不可或缺的一部分。建成“低端有保障，中端有支持，高端有市場(chǎng)”的住房保障體系，必須完善法律建設(shè)，同時(shí)厘清中央和地方的權(quán)力、責(zé)任、利益，實(shí)現(xiàn)住房保障工作的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。