張卉　銀多　楊軼雯　于菲

[提要] 《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》提出，通過折資入股等方式，將貧困農(nóng)民和集體擁有的資源盤活，使貧困農(nóng)民受益。本文以通榆縣資產(chǎn)收益扶貧為例，對吉林省資產(chǎn)收益扶貧模式進(jìn)行梳理，通過與其他省市經(jīng)驗進(jìn)行對比分析，提出目前資產(chǎn)收益扶貧中出現(xiàn)的風(fēng)險，以及可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)收益扶貧;扶貧政策;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F327 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年8月12日

一、資產(chǎn)收益扶貧內(nèi)涵及政策

（一）資產(chǎn)收益扶貧概念?！吨袊珳?zhǔn)扶貧發(fā)展報告》將資產(chǎn)收益扶貧界定為：通過一定的產(chǎn)業(yè)合作方式幫助貧困戶進(jìn)行資產(chǎn)入股、租賃或托管等方式獲得資產(chǎn)性收入進(jìn)而增收脫貧的扶貧方式。這里的資產(chǎn)包括集體性資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)以及財政資金投入到水電、光伏等項目所形成的資產(chǎn)等。

資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧是以國家扶貧攻堅規(guī)劃和重大投資項目為平臺，在與貧困戶進(jìn)行有效溝通并達(dá)成協(xié)議后，通過整合財政扶貧資金、集體資產(chǎn)、社會公益資金和金融扶貧資金等資源作為資本金，以直接投入資產(chǎn)或間接投入資本等方式將其投入到水電、礦產(chǎn)資源等國家試點項目中，并將項目取得收益按項目分給貧困戶股份的份額向貧困戶進(jìn)行分紅，從而提高貧困人口收益的一種新型精準(zhǔn)扶貧模式。

資產(chǎn)收益模式下的“貧困股”仍屬于集體，貧困戶只擁有其一定時期內(nèi)的收益權(quán)，并不擁有股份的所有權(quán)。因此，在貧困戶脫貧后，股份收歸集體或繼續(xù)分發(fā)給其他未脫貧的貧困人口，這一特性使得資產(chǎn)收益扶貧模式具有可持續(xù)性和精準(zhǔn)性的特征。

（二）資產(chǎn)收益扶貧方式應(yīng)用領(lǐng)域

1、土地資源收益扶貧：主要是將貧困村土地資源作為農(nóng)戶資源，將土地資源投入到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中，貧困戶成為新型產(chǎn)業(yè)股東，根據(jù)項目收益取得分紅，從而實現(xiàn)脫貧。

2、旅游收益扶貧：通過引進(jìn)實力較強(qiáng)的公司對基礎(chǔ)條件比較成熟的貧困村進(jìn)行旅游項目開發(fā)，項目通過門票收入、房屋租賃等方式取得收益，分發(fā)給貧困戶。

3、投資收益扶貧：將財政扶貧資金或其他涉農(nóng)資金在不改變資金性質(zhì)的條件下投入到農(nóng)業(yè)、光伏、水電、旅游等項目中取得收益進(jìn)行分配的扶貧方式。

4、金融收益扶貧：利用政府扶貧的小額信貸政策，將信用狀況良好的貧困戶在“無擔(dān)?！薄盁o抵押”條件下取得的貸款，投入到當(dāng)?shù)貙嵙^強(qiáng)企業(yè)中，提高貧困戶收益的方式。

（三）資產(chǎn)收益扶貧政策。2015年，中央層面首次提出資產(chǎn)收益扶貧，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中指出“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)等資源占用集體土地的，執(zhí)行給原住居民集體股權(quán)的方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”。同年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》把資產(chǎn)收益扶貧作為精準(zhǔn)扶貧方略和加快脫貧的重要舉措。

其后頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案的通知》等政策整合貧困地區(qū)資源，改善農(nóng)村無勞動能力或若勞動能力貧困戶的生活狀況，使資產(chǎn)收益扶貧工作得以順利進(jìn)行。

根據(jù)國家政策，吉林省發(fā)布《吉林省委吉林省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)脫貧攻堅的實施意見》推動吉林省精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)程。在財政資金方面，吉林省政府發(fā)布《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》《吉林省財政專項扶貧資金管理實施辦法》等方針切實指導(dǎo)扶貧工作中的資金管理以及項目實施方案。

二、吉林省資產(chǎn)收益扶貧現(xiàn)狀

通榆縣是吉林省的國家級深度貧困縣之一，本文將通榆縣作為典型案例，闡述吉林省資產(chǎn)收益扶貧模式的運(yùn)行現(xiàn)狀。

吉林省通榆縣陸家村土地沙堿化嚴(yán)重，自然環(huán)境惡劣，農(nóng)民收入來源較為單一，是通榆縣烏蘭花鎮(zhèn)具有代表性的重點貧困村。2016年陸家村通過以41位合作社入社成員的35公頃集中連片二輪承包土地經(jīng)營權(quán)作為先行試點資源，以“保底收益+按股分紅”方式進(jìn)行利益分配，使2016年建立檔案卡貧困戶人均收益489元，資產(chǎn)收益扶貧取得初步成效。其后，在先行試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過通榆縣財政撥付的30萬元資金，將該模式進(jìn)行整村推進(jìn)，在各級相關(guān)部門的指導(dǎo)下，探索“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，基本實現(xiàn)全村的土地流轉(zhuǎn)。

為了維持扶貧效果的可持續(xù)，陸家村探索出拉動脫貧的“四駕馬車”：一是發(fā)展土地股份合作社，增加貧困戶財產(chǎn)性收入。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，做大做強(qiáng)辣椒等特色產(chǎn)業(yè)，使陸家村農(nóng)民長期受益;二是規(guī)劃建設(shè)牧業(yè)小區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合發(fā)展;三是作為試點探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;四是推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。建設(shè)棚膜經(jīng)濟(jì)園、農(nóng)機(jī)服務(wù)園區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)水田;發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，鄉(xiāng)村體驗游、休閑農(nóng)業(yè)游、生態(tài)養(yǎng)生游等特色品牌;就地轉(zhuǎn)化勞動力。

與此同時，陸家村實施了易地扶貧整村搬遷項目，將易地扶貧搬遷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革組合起來，2017年，合作社將可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)承包給當(dāng)?shù)胤N田能手，實現(xiàn)人均保障分紅800元，可以保證10年內(nèi)脫貧人口不返貧。

“陸家村”扶貧模式實踐的成功催生了通榆縣扶貧“陸家模式”的誕生，在通榆縣此后的扶貧實踐以及其他吉林省貧困縣脫貧攻堅都提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。（圖1）

三、其他省市實踐經(jīng)驗

（一）廣西憑祥市邊境貿(mào)易模式。廣西省憑祥市與越南諒山接壤，2014年，憑祥市海潤邊貿(mào)專業(yè)合作社在政府各部門的協(xié)調(diào)和廣西奧潤投資管理有限公司的積極參與下成立。憑借《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)口稅則》中每人每日進(jìn)口的生活用品在8，000元以下免征稅費(fèi)的規(guī)定，合作社負(fù)責(zé)與國外企業(yè)洽談，實行組長負(fù)責(zé)制組織社員每天前往互市點進(jìn)行小額邊境貿(mào)易。合作社采取“合作社+貧困戶+企業(yè)+政府+金融”的模式，各方積極協(xié)調(diào)，保證貧困人口的年終分紅收益。

在廣西憑祥市邊境貿(mào)易模式中，貧困人口的勞動力被充分調(diào)動，參與到合作社的生產(chǎn)運(yùn)行中，獲得了可持續(xù)的收入來源;合作社包含了各種類型的參與主體，金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)等多元化主體參與可以盤活合作社的貿(mào)易活動，加大合作社經(jīng)濟(jì)與市場接軌的程度。

（二）寧夏寶豐集團(tuán)“光伏+枸杞”模式。地處黃土高原，太陽能資源極為豐富，同時特產(chǎn)中以枸杞最為著名。由于晝夜溫差大，日照充足，寧夏枸杞馳名中外。寶豐集團(tuán)是一家從事煤礦礦用產(chǎn)品租賃的大型民營企業(yè)。在寧夏自治區(qū)光伏扶貧試點工作展開后，寶豐集團(tuán)租賃農(nóng)產(chǎn)荒地投資170億元建設(shè)光伏扶貧項目。與此同時，結(jié)合寧夏枸杞種植優(yōu)勢，寶豐集團(tuán)采取“上方光伏發(fā)電、下方枸杞種植”的產(chǎn)業(yè)模式，一部分通過光伏產(chǎn)業(yè)效益對貧困戶給予穩(wěn)定的補(bǔ)貼;另一部分雇用貧困農(nóng)戶負(fù)責(zé)枸杞的田間管理和采摘，帶動約8萬貧困人口就業(yè)，每年為貧困人口創(chuàng)收約2.4萬元每人。

寶豐集團(tuán)的“光伏+枸杞”模式，采取的是“企業(yè)+貧困戶”的方式，由大型企業(yè)帶動資產(chǎn)收益扶貧項目，并加以合理利用地理優(yōu)勢，結(jié)合能源產(chǎn)業(yè)與種植業(yè)，豐富創(chuàng)收渠道，提供就業(yè)崗位，充分貧困勞動力創(chuàng)造效益，實現(xiàn)扶貧的可持續(xù)。

四、目前存在的風(fēng)險

（一）政策理論體系不完善。到目前我國對于資產(chǎn)收益扶貧政策理論相關(guān)的學(xué)術(shù)研究還相對較少，在資產(chǎn)收益扶貧政策的實施上，我國各個省市也都是實踐先行，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份改革也是通過試點的方式開展，盡管吉林省作為試點省份在改革上已經(jīng)取得了喜人的成果，對資產(chǎn)收益扶貧領(lǐng)域的理論研究還停留在表面，在實際應(yīng)用時還沒有構(gòu)建完成的理論體系，在此過程中出現(xiàn)的一些問題也還沒有成系統(tǒng)的應(yīng)對措施。

（二）過度依賴財政扶貧資金。一方面在土地資源收益扶貧和投資收益扶貧落實的過程中，政府資金仍是項目資金支撐的主要來源，與其他省市的成功案例相比，吉林省多元化市場參與程度還相對較弱;另一方面對貧困農(nóng)戶來說，相比于金融資產(chǎn)扶貧，投資資產(chǎn)扶貧使貧困戶承擔(dān)的風(fēng)險更少，是更為穩(wěn)健的資產(chǎn)收益方式。但這種方式并不利于刺激仍存在勞動力的貧困人口進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)投資，而容易使其滋生依賴集體資產(chǎn)股權(quán)分紅的心理。

（三）缺乏風(fēng)險防范機(jī)制。對于土地資產(chǎn)扶貧和投資資產(chǎn)扶貧，吉林省目前還沒有與之相應(yīng)的風(fēng)險防護(hù)措施，養(yǎng)殖合作社抵御自然災(zāi)害，光伏、風(fēng)能等集體資產(chǎn)項目抵御市場波動的能力還較弱，其收益的保障往往還是政府的扶貧專項資金。若企業(yè)、合作社經(jīng)營不善，就可能無法兌現(xiàn)貧困戶的分紅約定，即便企業(yè)、合作社盈利，也存在違約，不按約定分紅的可能。

（四）缺乏股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制。從根源來看，資產(chǎn)收益扶貧并的方式并沒有從內(nèi)源因素上解決貧困人口參加勞動的方式，更適合針對已經(jīng)喪失勞動能力或自主創(chuàng)新能力貧困人口應(yīng)用。對未喪失勞動力的貧困人口來說，資產(chǎn)收益扶貧也并非長久之計，從而資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制需要足夠完善的轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和分配貧困戶需要手中持有的股權(quán)，以及在貧困戶脫貧后將股權(quán)重新收回集體所有。

五、對策建議

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)收益扶貧理論研究。劉揚(yáng)、王東賓（2017）提出，資產(chǎn)收益扶持處于全球反貧困社會政策的前沿領(lǐng)域，在中國制度可創(chuàng)新的空間更大。應(yīng)就現(xiàn)有實踐總結(jié)歸納，明確相關(guān)的概念和術(shù)語和各主體之間的法律關(guān)系，吸納國內(nèi)外現(xiàn)有的理論成果，系統(tǒng)地總結(jié)資產(chǎn)收益扶貧的類型和特點，對資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制進(jìn)行深入探究，為全國乃至世界反貧困實踐提供理論支撐。

（二）以財政資金為引導(dǎo)，調(diào)動多元資金整合投入。在投入財政專項整合資金時，吉林省應(yīng)積極拓寬融資渠道，豐富投資主體。鼓勵公益性及商業(yè)性社會組織的加入，以提高扶貧項目的資本實力和市場的參與性，豐富其綜合服務(wù)功能。與此同時，在多元參與的情況下，拉動貧困勞動力素質(zhì)的提升，降低貧困戶對資產(chǎn)收益分紅的依賴性，提高扶貧可持續(xù)效果。

（三）探索因地制宜的扶貧模式。資產(chǎn)收益扶貧項目的設(shè)計應(yīng)充分考慮各貧困區(qū)的地緣因素，探索適合的資產(chǎn)扶貧模式，以求獲得扶貧收益的最大化以及扶貧效果的可持續(xù)化，而不是一味照搬照抄。在因地制宜的施策中，還要借鑒其他省市情況相似的成功案例，吸取經(jīng)驗，開發(fā)各地特有資源。如毗鄰其他國家的貧困縣如龍井，和龍等市可借地緣優(yōu)勢開展邊境小額貿(mào)易;通榆，汪清等縣可結(jié)合企業(yè)，政府及金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建獨特的資產(chǎn)收益扶貧項目，打造品牌效應(yīng)。

（四）推動扶貧項目風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)。一是在項目實施過程中，吉林省應(yīng)合理利用保險公司，農(nóng)村信用社，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)融資保障，分散項目運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險，確保資金安全完整，提升扶貧項目應(yīng)對突發(fā)情況的能力。二是要加強(qiáng)扶貧工作中的審計監(jiān)管，包括政府內(nèi)部的績效考核和第三方扶貧績效審核，避免損公肥私的資金流失的風(fēng)險。

（五）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓及退出機(jī)制。一是完善集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，給予脫貧戶足夠的激勵和適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，使集體資產(chǎn)股份在精準(zhǔn)扶貧過程中有效，準(zhǔn)確地流動。二是把握好轉(zhuǎn)出，退出資產(chǎn)收益扶貧后貧困人口可持續(xù)收入來源和自我發(fā)展的長效機(jī)制，合理設(shè)計貧困戶持股期限，否則脫貧戶將面臨較高的返貧風(fēng)險。三是明確項目到期后產(chǎn)權(quán)的所屬關(guān)系以及處置方式，避免在扶貧工作結(jié)束后參與各方發(fā)生法律糾紛。

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