張卉　銀多　楊軼雯　于菲

[提要] 《中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，通過(guò)折資入股等方式，將貧困農(nóng)民和集體擁有的資源盤(pán)活，使貧困農(nóng)民受益。本文以通榆縣資產(chǎn)收益扶貧為例，對(duì)吉林省資產(chǎn)收益扶貧模式進(jìn)行梳理，通過(guò)與其他省市經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比分析，提出目前資產(chǎn)收益扶貧中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，以及可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)收益扶貧;扶貧政策;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類(lèi)號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年8月12日

一、資產(chǎn)收益扶貧內(nèi)涵及政策

（一）資產(chǎn)收益扶貧概念。《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展報(bào)告》將資產(chǎn)收益扶貧界定為：通過(guò)一定的產(chǎn)業(yè)合作方式幫助貧困戶進(jìn)行資產(chǎn)入股、租賃或托管等方式獲得資產(chǎn)性收入進(jìn)而增收脫貧的扶貧方式。這里的資產(chǎn)包括集體性資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)以及財(cái)政資金投入到水電、光伏等項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)等。

資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧是以國(guó)家扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大投資項(xiàng)目為平臺(tái)，在與貧困戶進(jìn)行有效溝通并達(dá)成協(xié)議后，通過(guò)整合財(cái)政扶貧資金、集體資產(chǎn)、社會(huì)公益資金和金融扶貧資金等資源作為資本金，以直接投入資產(chǎn)或間接投入資本等方式將其投入到水電、礦產(chǎn)資源等國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目中，并將項(xiàng)目取得收益按項(xiàng)目分給貧困戶股份的份額向貧困戶進(jìn)行分紅，從而提高貧困人口收益的一種新型精準(zhǔn)扶貧模式。

資產(chǎn)收益模式下的“貧困股”仍屬于集體，貧困戶只擁有其一定時(shí)期內(nèi)的收益權(quán)，并不擁有股份的所有權(quán)。因此，在貧困戶脫貧后，股份收歸集體或繼續(xù)分發(fā)給其他未脫貧的貧困人口，這一特性使得資產(chǎn)收益扶貧模式具有可持續(xù)性和精準(zhǔn)性的特征。

（二）資產(chǎn)收益扶貧方式應(yīng)用領(lǐng)域

1、土地資源收益扶貧：主要是將貧困村土地資源作為農(nóng)戶資源，將土地資源投入到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中，貧困戶成為新型產(chǎn)業(yè)股東，根據(jù)項(xiàng)目收益取得分紅，從而實(shí)現(xiàn)脫貧。

2、旅游收益扶貧：通過(guò)引進(jìn)實(shí)力較強(qiáng)的公司對(duì)基礎(chǔ)條件比較成熟的貧困村進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目通過(guò)門(mén)票收入、房屋租賃等方式取得收益，分發(fā)給貧困戶。

3、投資收益扶貧：將財(cái)政扶貧資金或其他涉農(nóng)資金在不改變資金性質(zhì)的條件下投入到農(nóng)業(yè)、光伏、水電、旅游等項(xiàng)目中取得收益進(jìn)行分配的扶貧方式。

4、金融收益扶貧：利用政府扶貧的小額信貸政策，將信用狀況良好的貧困戶在“無(wú)擔(dān)?！薄盁o(wú)抵押”條件下取得的貸款，投入到當(dāng)?shù)貙?shí)力較強(qiáng)企業(yè)中，提高貧困戶收益的方式。

（三）資產(chǎn)收益扶貧政策。2015年，中央層面首次提出資產(chǎn)收益扶貧，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出“對(duì)在貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)水電、礦產(chǎn)等資源占用集體土地的，執(zhí)行給原住居民集體股權(quán)的方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”。同年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》把資產(chǎn)收益扶貧作為精準(zhǔn)扶貧方略和加快脫貧的重要舉措。

其后頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案的通知》等政策整合貧困地區(qū)資源，改善農(nóng)村無(wú)勞動(dòng)能力或若勞動(dòng)能力貧困戶的生活狀況，使資產(chǎn)收益扶貧工作得以順利進(jìn)行。

根據(jù)國(guó)家政策，吉林省發(fā)布《吉林省委吉林省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》推動(dòng)吉林省精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)程。在財(cái)政資金方面，吉林省政府發(fā)布《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》《吉林省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理實(shí)施辦法》等方針切實(shí)指導(dǎo)扶貧工作中的資金管理以及項(xiàng)目實(shí)施方案。

二、吉林省資產(chǎn)收益扶貧現(xiàn)狀

通榆縣是吉林省的國(guó)家級(jí)深度貧困縣之一，本文將通榆縣作為典型案例，闡述吉林省資產(chǎn)收益扶貧模式的運(yùn)行現(xiàn)狀。

吉林省通榆縣陸家村土地沙堿化嚴(yán)重，自然環(huán)境惡劣，農(nóng)民收入來(lái)源較為單一，是通榆縣烏蘭花鎮(zhèn)具有代表性的重點(diǎn)貧困村。2016年陸家村通過(guò)以41位合作社入社成員的35公頃集中連片二輪承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為先行試點(diǎn)資源，以“保底收益+按股分紅”方式進(jìn)行利益分配，使2016年建立檔案卡貧困戶人均收益489元，資產(chǎn)收益扶貧取得初步成效。其后，在先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)通榆縣財(cái)政撥付的30萬(wàn)元資金，將該模式進(jìn)行整村推進(jìn)，在各級(jí)相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，探索“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，基本實(shí)現(xiàn)全村的土地流轉(zhuǎn)。

為了維持扶貧效果的可持續(xù)，陸家村探索出拉動(dòng)脫貧的“四駕馬車(chē)”：一是發(fā)展土地股份合作社，增加貧困戶財(cái)產(chǎn)性收入。通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，做大做強(qiáng)辣椒等特色產(chǎn)業(yè)，使陸家村農(nóng)民長(zhǎng)期受益;二是規(guī)劃建設(shè)牧業(yè)小區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合發(fā)展;三是作為試點(diǎn)探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;四是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。建設(shè)棚膜經(jīng)濟(jì)園、農(nóng)機(jī)服務(wù)園區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)水田;發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，鄉(xiāng)村體驗(yàn)游、休閑農(nóng)業(yè)游、生態(tài)養(yǎng)生游等特色品牌;就地轉(zhuǎn)化勞動(dòng)力。

與此同時(shí)，陸家村實(shí)施了易地扶貧整村搬遷項(xiàng)目，將易地扶貧搬遷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革組合起來(lái)，2017年，合作社將可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給當(dāng)?shù)胤N田能手，實(shí)現(xiàn)人均保障分紅800元，可以保證10年內(nèi)脫貧人口不返貧。

“陸家村”扶貧模式實(shí)踐的成功催生了通榆縣扶貧“陸家模式”的誕生，在通榆縣此后的扶貧實(shí)踐以及其他吉林省貧困縣脫貧攻堅(jiān)都提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。（圖1）

三、其他省市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）廣西憑祥市邊境貿(mào)易模式。廣西省憑祥市與越南諒山接壤，2014年，憑祥市海潤(rùn)邊貿(mào)專業(yè)合作社在政府各部門(mén)的協(xié)調(diào)和廣西奧潤(rùn)投資管理有限公司的積極參與下成立。憑借《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)口稅則》中每人每日進(jìn)口的生活用品在8，000元以下免征稅費(fèi)的規(guī)定，合作社負(fù)責(zé)與國(guó)外企業(yè)洽談，實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制組織社員每天前往互市點(diǎn)進(jìn)行小額邊境貿(mào)易。合作社采取“合作社+貧困戶+企業(yè)+政府+金融”的模式，各方積極協(xié)調(diào)，保證貧困人口的年終分紅收益。

在廣西憑祥市邊境貿(mào)易模式中，貧困人口的勞動(dòng)力被充分調(diào)動(dòng)，參與到合作社的生產(chǎn)運(yùn)行中，獲得了可持續(xù)的收入來(lái)源;合作社包含了各種類(lèi)型的參與主體，金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)等多元化主體參與可以盤(pán)活合作社的貿(mào)易活動(dòng)，加大合作社經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)接軌的程度。

（二）寧夏寶豐集團(tuán)“光伏+枸杞”模式。地處黃土高原，太陽(yáng)能資源極為豐富，同時(shí)特產(chǎn)中以枸杞最為著名。由于晝夜溫差大，日照充足，寧夏枸杞馳名中外。寶豐集團(tuán)是一家從事煤礦礦用產(chǎn)品租賃的大型民營(yíng)企業(yè)。在寧夏自治區(qū)光伏扶貧試點(diǎn)工作展開(kāi)后，寶豐集團(tuán)租賃農(nóng)產(chǎn)荒地投資170億元建設(shè)光伏扶貧項(xiàng)目。與此同時(shí)，結(jié)合寧夏枸杞種植優(yōu)勢(shì)，寶豐集團(tuán)采取“上方光伏發(fā)電、下方枸杞種植”的產(chǎn)業(yè)模式，一部分通過(guò)光伏產(chǎn)業(yè)效益對(duì)貧困戶給予穩(wěn)定的補(bǔ)貼;另一部分雇用貧困農(nóng)戶負(fù)責(zé)枸杞的田間管理和采摘，帶動(dòng)約8萬(wàn)貧困人口就業(yè)，每年為貧困人口創(chuàng)收約2.4萬(wàn)元每人。

寶豐集團(tuán)的“光伏+枸杞”模式，采取的是“企業(yè)+貧困戶”的方式，由大型企業(yè)帶動(dòng)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目，并加以合理利用地理優(yōu)勢(shì)，結(jié)合能源產(chǎn)業(yè)與種植業(yè)，豐富創(chuàng)收渠道，提供就業(yè)崗位，充分貧困勞動(dòng)力創(chuàng)造效益，實(shí)現(xiàn)扶貧的可持續(xù)。

四、目前存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）政策理論體系不完善。到目前我國(guó)對(duì)于資產(chǎn)收益扶貧政策理論相關(guān)的學(xué)術(shù)研究還相對(duì)較少，在資產(chǎn)收益扶貧政策的實(shí)施上，我國(guó)各個(gè)省市也都是實(shí)踐先行，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份改革也是通過(guò)試點(diǎn)的方式開(kāi)展，盡管吉林省作為試點(diǎn)省份在改革上已經(jīng)取得了喜人的成果，對(duì)資產(chǎn)收益扶貧領(lǐng)域的理論研究還停留在表面，在實(shí)際應(yīng)用時(shí)還沒(méi)有構(gòu)建完成的理論體系，在此過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題也還沒(méi)有成系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施。

（二）過(guò)度依賴財(cái)政扶貧資金。一方面在土地資源收益扶貧和投資收益扶貧落實(shí)的過(guò)程中，政府資金仍是項(xiàng)目資金支撐的主要來(lái)源，與其他省市的成功案例相比，吉林省多元化市場(chǎng)參與程度還相對(duì)較弱;另一方面對(duì)貧困農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，相比于金融資產(chǎn)扶貧，投資資產(chǎn)扶貧使貧困戶承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更少，是更為穩(wěn)健的資產(chǎn)收益方式。但這種方式并不利于刺激仍存在勞動(dòng)力的貧困人口進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)投資，而容易使其滋生依賴集體資產(chǎn)股權(quán)分紅的心理。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對(duì)于土地資產(chǎn)扶貧和投資資產(chǎn)扶貧，吉林省目前還沒(méi)有與之相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)措施，養(yǎng)殖合作社抵御自然災(zāi)害，光伏、風(fēng)能等集體資產(chǎn)項(xiàng)目抵御市場(chǎng)波動(dòng)的能力還較弱，其收益的保障往往還是政府的扶貧專項(xiàng)資金。若企業(yè)、合作社經(jīng)營(yíng)不善，就可能無(wú)法兌現(xiàn)貧困戶的分紅約定，即便企業(yè)、合作社盈利，也存在違約，不按約定分紅的可能。

（四）缺乏股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制。從根源來(lái)看，資產(chǎn)收益扶貧并的方式并沒(méi)有從內(nèi)源因素上解決貧困人口參加勞動(dòng)的方式，更適合針對(duì)已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力或自主創(chuàng)新能力貧困人口應(yīng)用。對(duì)未喪失勞動(dòng)力的貧困人口來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)收益扶貧也并非長(zhǎng)久之計(jì)，從而資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制需要足夠完善的轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和分配貧困戶需要手中持有的股權(quán)，以及在貧困戶脫貧后將股權(quán)重新收回集體所有。

五、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)收益扶貧理論研究。劉揚(yáng)、王東賓（2017）提出，資產(chǎn)收益扶持處于全球反貧困社會(huì)政策的前沿領(lǐng)域，在中國(guó)制度可創(chuàng)新的空間更大。應(yīng)就現(xiàn)有實(shí)踐總結(jié)歸納，明確相關(guān)的概念和術(shù)語(yǔ)和各主體之間的法律關(guān)系，吸納國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的理論成果，系統(tǒng)地總結(jié)資產(chǎn)收益扶貧的類(lèi)型和特點(diǎn)，對(duì)資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制進(jìn)行深入探究，為全國(guó)乃至世界反貧困實(shí)踐提供理論支撐。

（二）以財(cái)政資金為引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)多元資金整合投入。在投入財(cái)政專項(xiàng)整合資金時(shí)，吉林省應(yīng)積極拓寬融資渠道，豐富投資主體。鼓勵(lì)公益性及商業(yè)性社會(huì)組織的加入，以提高扶貧項(xiàng)目的資本實(shí)力和市場(chǎng)的參與性，豐富其綜合服務(wù)功能。與此同時(shí)，在多元參與的情況下，拉動(dòng)貧困勞動(dòng)力素質(zhì)的提升，降低貧困戶對(duì)資產(chǎn)收益分紅的依賴性，提高扶貧可持續(xù)效果。

（三）探索因地制宜的扶貧模式。資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮各貧困區(qū)的地緣因素，探索適合的資產(chǎn)扶貧模式，以求獲得扶貧收益的最大化以及扶貧效果的可持續(xù)化，而不是一味照搬照抄。在因地制宜的施策中，還要借鑒其他省市情況相似的成功案例，吸取經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)各地特有資源。如毗鄰其他國(guó)家的貧困縣如龍井，和龍等市可借地緣優(yōu)勢(shì)開(kāi)展邊境小額貿(mào)易;通榆，汪清等縣可結(jié)合企業(yè)，政府及金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建獨(dú)特的資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目，打造品牌效應(yīng)。

（四）推動(dòng)扶貧項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)。一是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，吉林省應(yīng)合理利用保險(xiǎn)公司，農(nóng)村信用社，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)融資保障，分散項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全完整，提升扶貧項(xiàng)目應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力。二是要加強(qiáng)扶貧工作中的審計(jì)監(jiān)管，包括政府內(nèi)部的績(jī)效考核和第三方扶貧績(jī)效審核，避免損公肥私的資金流失的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓及退出機(jī)制。一是完善集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，給予脫貧戶足夠的激勵(lì)和適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，使集體資產(chǎn)股份在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中有效，準(zhǔn)確地流動(dòng)。二是把握好轉(zhuǎn)出，退出資產(chǎn)收益扶貧后貧困人口可持續(xù)收入來(lái)源和自我發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，合理設(shè)計(jì)貧困戶持股期限，否則脫貧戶將面臨較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。三是明確項(xiàng)目到期后產(chǎn)權(quán)的所屬關(guān)系以及處置方式，避免在扶貧工作結(jié)束后參與各方發(fā)生法律糾紛。

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