胡錦光

【摘要】為了保證憲法的全面實(shí)施，使合憲性審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)其特有的功能，需要從以下幾個方面進(jìn)一步健全合憲性審查機(jī)制：理順不同審查主體之間的職能分工關(guān)系，理順合憲性審查與合法性審查的關(guān)系，有權(quán)提出審查“要求”的主體需要積極啟動審查，將合憲性審查決定特別是理由向社會公開，明確合憲性審查決定是否具有溯及力。

【關(guān)鍵詞】合憲性審查 審查主體 合法性審查 溯及力

【中圖分類號】D921 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會要求，要健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。其中，合憲性審查機(jī)制是保證憲法全面實(shí)施最重要的制度。在我國，合憲性審查機(jī)制是指全國人大及其常委會依據(jù)憲法對法規(guī)及司法解釋等是否符合憲法而進(jìn)行審查的制度。在現(xiàn)行憲法頒行以來，特別是在黨的十九大以后，我國合憲性審查機(jī)制有了很大推進(jìn)。例如，立法法、法規(guī)備案審查工作程序規(guī)定、司法解釋備案審查工作程序規(guī)定等法律文件依據(jù)憲法對我國合憲性審查制度作出了進(jìn)一步具體化的規(guī)定；為推進(jìn)合憲性審查工作，2018年憲法修正案將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”；全國人大常委會法工委公開了典型的審查案件；等等。為了保證憲法的全面實(shí)施，使合憲性審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)其特有的功能，該機(jī)制需要在以下幾個方面進(jìn)一步健全。

理順不同審查主體之間的職能分工關(guān)系

根據(jù)憲法、立法法，以及全國人大常委會法工委制定的《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》的規(guī)定：第一，由全國人大常委會作出最終合憲性審查決定，即如果法律文件違憲而制定機(jī)關(guān)又不予以自我糾正的情況下，作出撤銷決定。第二，全國人大常委會法工委內(nèi)設(shè)的法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)法規(guī)、司法解釋備案的接收，公民、組織提出的審查建議的接收、登記，以及對法規(guī)、司法解釋的審查研究工作。第三，全國人大憲法和法律委員會在三種情況下進(jìn)行合憲性審查并有權(quán)作出是否合憲的決定：一是對報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行主動審查；二是對國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會“五大主體”提出要求的審查；三是對公民、組織提出建議而全國人大常委會法工委認(rèn)為必要時的審查。第四，全國人大常委會法工委在以下情況下進(jìn)行合憲性審查并有權(quán)作出是否合憲的決定：一是對報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行主動審查；二是對公民、組織提出建議的審查。

不同審查主體之間在合憲性審查職能之間需要理順的關(guān)系是：首先，全國人大憲法和法律委員會的性質(zhì)是全國人大的專門委員會，專門負(fù)責(zé)協(xié)助全國人大和全國人大常委會工作。因此，由其統(tǒng)一協(xié)助全國人大特別是全國人大常委會行使合憲性審查權(quán)是最為恰當(dāng)?shù)?。尤其是?018年全國人大常委會關(guān)于其職責(zé)的規(guī)定，實(shí)際上已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。其次，全國人大常委會法工委是全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，受其性質(zhì)所決定，由其獨(dú)立行使合憲性審查權(quán)，與其性質(zhì)、地位是不相稱的。立法法規(guī)定由法工委進(jìn)行合憲性審查，是在未設(shè)立全國人大憲法和法律委員會的背景下作出的。最后，全國人大常委會法工委負(fù)責(zé)接收法規(guī)、司法解釋備案、“五大主體”提出要求以及公民和組織提出的建議，并進(jìn)行初步審查，認(rèn)為可能違反憲法的，應(yīng)當(dāng)移送全國人大憲法和法律委員會進(jìn)行正式的合憲性審查。

法律文件不同備案審查體系中的合憲性審查應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。按照十八屆四中全會和十九屆四中全會關(guān)于將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍的要求，目前，我國針對不同法律文件的備案審查建立了五套獨(dú)立的體系，即全國人大常委會、國務(wù)院、地方人大常委會、中共中央辦公廳和中央軍委對不同的法律文件的審查。對法律文件的審查內(nèi)容包括合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查。合憲性審查的基本條件是對憲法具有解釋權(quán)，在五套獨(dú)立體系中，只有全國人大常委會具有憲法解釋權(quán)，其他主體并不具有憲法解釋權(quán)。因此，另外四個主體只能進(jìn)行合法性審查和適當(dāng)性審查。那么，這些主體在審查過程中如果認(rèn)為法律文件違反憲法，如何移送全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查，目前此類程序并不明確。

理順合憲性審查與合法性審查的關(guān)系

合憲性審查與合法性審查是樹立憲法法律至上、實(shí)現(xiàn)良法善治以及實(shí)現(xiàn)法律體系統(tǒng)一性的兩個主要機(jī)制。兩者在審查基準(zhǔn)上存在差異，合憲性審查的基準(zhǔn)是憲法，合法性審查的基準(zhǔn)是法律。在實(shí)行憲法法院審查制的國家，兩者在審查主體上是分離的：憲法法院進(jìn)行合憲性審查，普通法院進(jìn)行合法性審查；在實(shí)行司法審查制的國家，法院通常只進(jìn)行合法性審查，只有在合憲性審查作為案件審理的“先決問題”時，才進(jìn)行合憲性審查。

同時，合憲性審查與合法性審查又存在著密切的銜接關(guān)系。法律是依據(jù)憲法制定的，根據(jù)公權(quán)力的公定力原理，法律在制定以后、被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷之前，被假定為符合憲法，是具有法律效力的，所有國家機(jī)關(guān)都必須服從。因此，當(dāng)某個法律文件存在爭議時，必須先進(jìn)行合法性審查，只有在窮盡合法性審查仍無法解決爭議時，即在法律范疇內(nèi)無法解決的，才必須進(jìn)行合憲性審查。所謂“在法律范疇內(nèi)無法解決”，主要指兩種情況：一是作為審查基準(zhǔn)的法律文件的合憲性存在爭議，如果依據(jù)存在爭議的法律文件作出判斷，則并未能從根本上解決爭議；二是缺乏法律上的判斷依據(jù)，只能直接從憲法上尋找判斷的依據(jù)。

按照我國目前的制度設(shè)計(jì)，合憲性審查與合法性審查的主體上是同一的。即全國人大常委會既進(jìn)行合憲性審查，也進(jìn)行合法性審查。作為協(xié)助審查的機(jī)構(gòu)也同樣如此。這樣，實(shí)際上難以區(qū)分哪個審查屬于合憲性審查，哪個審查屬于合法性審查。在全國人大常委會法工委已經(jīng)公布的典型審查案例中，絕大多數(shù)實(shí)際上屬于合法性審查。

在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，憲法規(guī)定基本上被法律具體化。因此，絕大多數(shù)法律文件的爭議可以通過合法性審查在法律范疇內(nèi)予以解決，并不需要進(jìn)行合憲性審查。根據(jù)這一實(shí)際情況，目前有必要首先完善全國人大常委會的合法性審查機(jī)制。

在設(shè)立全國人大憲法和法律委員會以后，已經(jīng)有條件將合憲性審查與合法性審查在協(xié)助審查的主體上進(jìn)行分離。即全國人大憲法和法律委員會進(jìn)行合憲性審查，全國人大常委會法工委進(jìn)行合法性審查。全國人大常委會法工委先對某個法律文件進(jìn)行合法性審查，在合法性審查無法解決爭議時，再移送全國人大憲法和法律委員會進(jìn)行合憲性審查。

有權(quán)提出審查“要求”的主體需要積極啟動審查

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第99條第1款的規(guī)定，國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會有權(quán)向全國人大常委會提出合憲性審查“要求”。上述五大主體分別是不同性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中的最高機(jī)關(guān)，立法法賦予它們啟動合憲性審查的主體資格，目的在于保證它們能夠依據(jù)憲法行使權(quán)力。因?yàn)樗鼈冊谛惺箼?quán)力過程中，可能遇到所適用的法律文件是否與憲法相抵觸的問題。

根據(jù)全國人大常委會法工委2017年和2018年關(guān)于備案審查工作報(bào)告顯示，上述五大主體自十二屆全國人大會議以來，從來沒有向全國人大常委會提出過合憲性審查要求。這些國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中，也許從未遇到過所適用的法律文件是否符合憲法的問題，也可能是這些國家機(jī)關(guān)還沒有及時向全國人大常委會提出審查要求。

其中，最有可能遇到法律文件是否符合憲法而又必須及時作出判斷的是最高人民法院和最高人民檢察院。

法院的全部職能是審理案件，將案件中雙方當(dāng)事人之間的糾紛徹底解決，以完成司法功能。法院審理案件的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)就是在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，選擇適用一個恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范作出判決。在選擇適用法律規(guī)范時，完全有可能遇到該法律規(guī)范是否與憲法相抵觸的問題。在法院無權(quán)審查該法律規(guī)范合憲性的情況下，如果適用了存在合憲性爭議的法律規(guī)范作出判決，則該判決并無價(jià)值。例如，在男女退休不同齡案中，婦女向法院起訴的對象是單位的退休決定，但實(shí)質(zhì)上是挑戰(zhàn)單位作出退休決定所依據(jù)的國務(wù)院關(guān)于男女退休不同齡的規(guī)定，認(rèn)為該規(guī)定違反憲法上的“男女平等原則”。該規(guī)定是否符合憲法已經(jīng)構(gòu)成了該案件審理的“先決問題”，如果不對該規(guī)定進(jìn)行合憲性審查，而直接承認(rèn)其效力，并依據(jù)其作出判決，則該判決毫無意義。

同理，檢察院在行使檢察權(quán)過程中，也會遇到此類問題。包括檢察院認(rèn)為最高人民法院的司法解釋可能與憲法相抵觸，需要由全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查。

上述主體如果在遇到法律文件可能與憲法相抵觸，仍徑行依據(jù)存在合憲性爭議的法律文件行使權(quán)力，實(shí)際上是對憲法的不尊重，是對憲法所賦予的權(quán)力的不尊重。

將合憲性審查決定特別是理由向社會公開

合憲性審查機(jī)制的一項(xiàng)重要基本功能就是捍衛(wèi)核心價(jià)值觀。合憲性審查就是通過糾正實(shí)施憲法過程中偏離憲法的行為，向社會傳達(dá)憲法價(jià)值。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須將合憲性審查決定特別是理由向社會公開。合憲性審查的過程就是將憲法理念、基本原則和憲法原理公開向社會展示的過程。公開不僅可以警示制定法律文件的國家機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)，更可以起到向社會成員傳達(dá)憲法理念、基本原則和憲法原理的效果。

從2017年和2018年全國人大常委會法工委的備案審查工作報(bào)告公布的數(shù)起典型案件可以看出，目前的做法只是說到“有公民建議”“有組織建議”“有全國人大代表議案”“有全國政協(xié)委員提案”，但沒有公開提出建議的公民或者組織、提出建議的理由、制定機(jī)關(guān)反饋理由以及要求糾正的理由等。例如，2018年備案審查工作情況的報(bào)告透露，全國政協(xié)十三屆一次會議期間，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。報(bào)告認(rèn)為，通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識，啟動廢止工作的時機(jī)已經(jīng)成熟。但報(bào)告沒有回應(yīng)收容教育制度是否違反憲法，如果違反憲法，違反了憲法的什么精神、規(guī)定。

全國人大憲法和法律委員會可通過制作書面的《關(guān)于某項(xiàng)法律文件的合憲性審查決定》，決定中應(yīng)當(dāng)包括四大部分：提出建議人的基本情況，被建議的國家機(jī)關(guān)，被建議的法律文件名稱，被建議的條款，建議的理由及根據(jù)，被建議國家機(jī)關(guān)的答辯；責(zé)令修改或者撤銷的事實(shí)；責(zé)令修改或者撤銷的理由；審查機(jī)關(guān)，日期。同時，該書面決定不僅要向制定機(jī)關(guān)、提出建議人公開，還需要向社會公開。

明確合憲性審查決定是否具有溯及力

全國人大憲法和法律委員會的合憲性審查決定是代表全國人大常委會作出的，特別是全國人大常委會自己作出的合憲性審查決定，具有一般的法律效力，對所有國家機(jī)關(guān)都具有效力。某個法律文件被認(rèn)為違反憲法，則該法律文件整體失去效力；法律文件的某個條款被認(rèn)為違反憲法，則該條款失去效力，其他部分仍然有效。責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期修改的，必須在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行修改。

從各國的制度看，合憲性審查決定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤銷違反憲法的法律文件，使其失去法律效力。合憲性審查決定不具有溯及力的基本理由：一是為了維持社會秩序的安定性。秩序因規(guī)則而形成并維持，規(guī)則的確定性保障了秩序的穩(wěn)定性、安定性。秩序本質(zhì)上是一種利益關(guān)系的制度安排。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)。如果合憲性審查決定具有溯及力，依據(jù)法律文件獲得了某項(xiàng)利益，當(dāng)該法律文件因違反憲法而被撤銷，該利益即不受到保護(hù)，則利益總是處于不確定的狀態(tài)。三是利益衡量原則。如果不具有溯及力，某個“不法利益”可能受到保護(hù)，或者某個合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社會秩序的穩(wěn)定性、安定性可能受到影響。兩者比較，后者的利益大于前者的利益。四是國家賠償范圍的限制。世界各國的國家賠償法中關(guān)于國家賠償?shù)姆秶话⒎ㄐ袨椋覈踩绱恕?/p>

合憲性審查決定是否具有溯及力，我國目前的法律并未作出規(guī)定。這一問題不解決，合憲性審查機(jī)關(guān)在具體工作中就會謹(jǐn)小慎微?？傮w而言，一般不應(yīng)當(dāng)具有溯及力。是否存在例外情況，值得進(jìn)一步研究。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《（受權(quán)發(fā)布）中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日。