姜雪梅

棚戶區(qū)改造是我國政府為改善居民居住條件推出的一項民生工程，通過對危舊住房、道路交通、生活服務(wù)設(shè)施的改造，改善居民的居住環(huán)境和城市環(huán)境。我國城市棚戶區(qū)改造經(jīng)歷了漫長的歷程，從新中國成立到現(xiàn)在一直進行棚戶區(qū)改造。我國在1949～2004年間零星改造棚戶區(qū)且進展緩慢，“十一五”期間全面啟動棚戶區(qū)改造，“十二五”期間將其納入到住房保障的核心工作，“十三五”期間加碼、加速改造。?

我國的棚戶區(qū)改造改善了民生，促進了經(jīng)濟穩(wěn)定增長。但也存在對房地產(chǎn)市場的沖擊、資金還款壓力等問題。通過對棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗總結(jié)，研究良性的棚戶區(qū)改造機制乃至城市有機更新機制尤為重要。

我國棚戶區(qū)改造的特點

近年全國各類棚戶區(qū)改造規(guī)模非常大，2008～2018年，我國完成了4533萬套的棚戶區(qū)改造。其中，2008～2010年改造439萬套，2011～2018年改造4094萬套。如此龐大規(guī)模的棚戶區(qū)改造在短期內(nèi)如何完成的呢？其過程具有以下特點。

第一，頂層目標設(shè)計非常明確。中央政府制定文件提出明確的棚戶區(qū)改造目標，并督促地方政府完成任務(wù)。2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出“加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度”，2010年1月，住建部等五部門印發(fā)《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，并提出“從2009年開始力爭利用5年左右時間基本完成集中成片棚戶區(qū)改造”，2012年12月，住建部等七部門聯(lián)合下發(fā)通知“把棚戶區(qū)（危舊房）改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要內(nèi)容”。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》提出“2013～2017年間改造1000萬戶”的目標，2015年《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號文件）提出“2015～2017年間改造1800萬套”，2016年中央政府工作報告提出“十三五期間改造2000萬套”，2017年5月的國務(wù)院常務(wù)會議確定“2018～2020年間改造1500萬套”，不斷地加碼、加速棚戶區(qū)改造。

第二，公共財政大力支持。將棚戶區(qū)改造及配套作為中央預算投資重點，中央加大對棚戶區(qū)改造的補助，對財政困難地區(qū)予以傾斜。2010～2017年，全國棚戶區(qū)改造公共財政支出為7663.41億元，其中地方公共財政支出為7585.49億元、占98.98%。尤其是地方政府逐年加大棚戶區(qū)改造公共財政支出，2016年高達1700多億元，相當于2010年的7.6倍。

第三，融資模式創(chuàng)新給予金融支持。首先，設(shè)立專門的金融部門支持棚戶區(qū)改造。2014年國家開發(fā)銀行成立住宅金融專項事業(yè)部，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。2013～2015年，國家開發(fā)銀行發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款1.29萬億元。其次，發(fā)行債券、理財產(chǎn)品，進行市場化融資。2018年12月，住建部發(fā)文要求“地方政府主要以發(fā)行專項債的形式融資新開工的棚戶區(qū)改造項目資金”，進一步拓展市場融資渠道。以蕭山的創(chuàng)新型融資方案“理財產(chǎn)品+券商定向資產(chǎn)管理計劃+委托貸款”為例，專項用于城中村改造安置房項目，拆遷整理后的土地拍賣資金用于歸還委托貸款并兌付到期理財產(chǎn)品。再次，通過PPP項目進一步引進社會資本。國發(fā)〔2015〕37號文件鼓勵棚戶區(qū)改造的創(chuàng)新融資體制機制，推廣政府與社會資本合作模式（PPP）。2017年9月至2019年3月，采取PPP模式的棚戶區(qū)改造項目數(shù)達到3652個，投資額達到6.43萬億元。最后，通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加大信貸支持力度。2014年4月央行創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款（PSL），PSL是棚戶區(qū)改造貨幣化安置的主要資金來源。2014～2018年新增的PSL分別為3831億元、6981億元、9714億元、6350億元和6920億元，截至2019年4月PSL余額已超過3.54萬億元。

第四，形成多樣化改造模式。棚戶區(qū)改造的“遼寧模式”（“市場化運作、政府兜底”的政策，采用政府補貼、銀行貸款、土地出讓金減免等辦法）被全國復制，安徽等地認同“營口模式”（土地全部實行“招、拍、掛”方式公開出讓，房地產(chǎn)開發(fā)商為承建主體，政府對項目實施宏觀調(diào)控、政策扶持與監(jiān)督管理），而“阜新模式”（根據(jù)面積進行結(jié)算，改善大多數(shù)居民的居住環(huán)境，脫貧致富）是山西等地棚戶區(qū)改造的樣本。長沙市從2008年起對所有棚戶區(qū)的原住戶推出經(jīng)濟適用房貨幣補貼的改革，改善棚戶區(qū)居民的居住環(huán)境。

第五，由實物安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置，提高棚戶區(qū)改造效率。國發(fā)〔2015〕37號文件要求“積極推進棚改貨幣化安置”，2015年3月，國開行發(fā)布的《進一步完善棚戶區(qū)改造項目中貨幣補償安置方式有關(guān)工作的通知》取消貨幣補償比例為40%以下的限制。四川成都中心城區(qū)棚改貨幣化安置比例從2012年的53%提高到2014年的70%以上，湖南湘潭的棚改貨幣安置率則高達80%，貴陽市出臺的《新常態(tài)下促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施（試行）》明確原則上不再新批棚改安置房用地。

棚戶區(qū)改造存在的問題

我國棚戶區(qū)改造在民生改善、促進經(jīng)濟增長等方面取得較大成效，但是也存在一些問題。

在房地產(chǎn)市場方面，短期內(nèi)沖擊市場供求關(guān)系，導致房租和房價的上漲。棚戶區(qū)改造的貨幣化安置在短期內(nèi)發(fā)放大量貨幣流向市場，陡增購房需求和租房需求的同時直接減少存量住房的供給量，直接導致房租和房價的上漲。尤其是三四線城市及周邊城市房價明顯上漲，市場規(guī)模越小影響越大。但是，過高的房價和偏低的人均收入極不匹配，增加剛需者購房壓力，不利于內(nèi)需的擴大和長期的經(jīng)濟增長。

在棚戶區(qū)改造項目管理方面，存在違規(guī)、不規(guī)范的現(xiàn)象，影響住房保障的社會效應。棚戶區(qū)改造項目的界定不規(guī)范，存在借著棚戶區(qū)改造的名義進行土地儲備的問題。根據(jù)《審計署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結(jié)果》，全國159個市縣的493個項目擴大范圍將園區(qū)開發(fā)、城市建設(shè)帶來的拆遷安置和土地征收等納入棚改。

在資金還款方面，有可能出現(xiàn)信用風險。棚戶區(qū)改造前期投入的貸款、債務(wù)等融資資金陸續(xù)進入還款期，地方政府將面臨巨大的還款壓力。在“政府購買棚改服務(wù)”（國發(fā)〔2015〕37號文件）和“積極推進棚改貨幣化安置”等多重利好條件下，國有企業(yè)、平臺公司等利用資本優(yōu)勢積極參與棚改項目，促使短期內(nèi)超額完成棚改任務(wù)，同時大量增加了地方政府的隱形債務(wù)，加之地方政府直接融資的部分資金也到償還期，從2017年開始進入債務(wù)兌付高峰期。如果不妥善處理這些問題，可能出現(xiàn)信用風險。

政策建議

由于住宅的老化和城市更新發(fā)展需求，棚戶區(qū)改造始終貫穿城市發(fā)展過程，將成為住房保障制度的長期制度。從今年開始大規(guī)模實施的舊城改造、社區(qū)改造也是棚戶區(qū)改造的延伸和升級。因此，根據(jù)棚戶區(qū)改造經(jīng)驗與問題，提出以下建議，以促進良性的棚戶區(qū)改造機制乃至城市有機更新機制的形成。

第一，科學制定棚戶區(qū)改造范圍，建立時空多梯度改造目標，實現(xiàn)社會效益最大化。根據(jù)新時代的發(fā)展要求，棚戶區(qū)改造應更加注重人文環(huán)境的有機更新和產(chǎn)城融合。根據(jù)時代發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級要求，政府應科學制定棚戶區(qū)改造范圍。同時，建立時空多梯度改造目標，充分利用有限的資源，促進租賃市場的梯度消費，穩(wěn)步推進“購租并舉”的多渠道住房供給。

第二，合理布局棚戶區(qū)改造工作，減輕對房地產(chǎn)市場的沖擊。隨著棚戶區(qū)改造的加碼，市場中的廉價房源逐步減少，比如，在2014～2017年間全國拆除的住房面積達到13.53億平方米。根據(jù)已被納入到棚戶區(qū)改造對象的住房條件，合理有序安排棚戶區(qū)拆遷速度，合理安排貨幣化安置款的發(fā)放量，循序漸進地釋放棚改戶的購房需求和租賃需求，給市場充分的緩沖時間。

第三，根據(jù)居民的實際需求和城市存量住房情況，合理制定實物安置和貨幣安置比例。在存量住房房源充足的城市適當提高貨幣安置比例，發(fā)展梯度消費體系，否則相反。2018年，山東省、長春市等部分省市提出棚戶區(qū)改造鼓勵實物安置，取消貨幣化安置。

第四，建立追溯監(jiān)管制度，提高資金利用效用。首先，通過項目追溯監(jiān)管制度和消費者信用體系的建立，追蹤主體責任和義務(wù)，動態(tài)監(jiān)管資金使用效率。根據(jù)《審計署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結(jié)果》，被套取或挪用的財政資金和市場化融資分別達到22.96億元和61.58億元，閑置一年的社會融資資金達到547.86億元。其次，根據(jù)棚戶區(qū)改造的進度有序安排項目資金支出和還款周期，利用閑置資金提前還款，減輕還款壓力。

第五，培育棚戶區(qū)改造項目的商業(yè)經(jīng)濟生態(tài)，利用資本市場發(fā)展項目融資，形成資金良性循環(huán)的長效機制。首先，政府應放寬棚改項目的商業(yè)配套設(shè)施比例，比如1～2層住宅可用于商業(yè)用途。同時，必須保留一定比例用于商業(yè)配套設(shè)施。其次，利用資本市場，發(fā)展棚改項目融資，形成資金良性循環(huán)的長效機制。比如，以棚改小區(qū)的商業(yè)配套設(shè)施和棚改儲備土地上的商業(yè)配套設(shè)施為基礎(chǔ)進行資產(chǎn)證券化，融資資金用于本息還款和項目的優(yōu)化。

（作者單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略 研究院）