楊雅妮

內(nèi)容提要：檢察民事公益訴訟是由檢察機關作為“公益訴訟起訴人”提起的各類民事公益訴訟，明確的“公益訴訟起訴人”是檢察民事公益訴訟程序順利啟動的必要條件。雖然“兩高”出臺的一些規(guī)范性文件對檢察民事公益訴訟的起訴主體做了規(guī)范，但遺憾的是，現(xiàn)有規(guī)定在維護公共利益、實現(xiàn)程序公正、提高訴訟效率、實現(xiàn)“兩訴”銜接等方面仍存在缺陷，應通過賦予基層人民檢察院起訴權、取消檢察機關對環(huán)境資源類案件的集中管轄、完善“指定管轄”與“管轄權轉移”制度以及實現(xiàn)起訴主體上的“兩訴”銜接等措施，對檢察民事公益訴訟的起訴主體進行科學規(guī)范。

一、問題的提出

早在試點階段，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）就對有權提起民事公益訴訟的檢察機關進行了規(guī)范，內(nèi)容涉及起訴主體的“地域”和“級別”、上級檢察機關的指定管轄以及上下級檢察機關管轄權的轉移等具體事項。在檢察民事公益訴訟制度“入法”之后，最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月2日聯(lián)合發(fā)布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），該解釋延續(xù)了《實施辦法》中的做法，仍將“一般”情形下起訴主體的“級別”限定為“市（分、州）人民檢察院”。接著，在最高人民檢察院民事行政檢察廳2018年3月12日印發(fā)的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《指南》）中，再次對檢察民事公益訴訟的起訴主體進行了規(guī)范。從這些規(guī)范性文件的內(nèi)容來看，一方面，不論是《實施辦法》《檢察公益訴訟解釋》，還是《指南》，都確立了應由“侵權行為地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院”作為起訴主體的原則。另一方面，為了應對具體案件中的特殊情況，《實施辦法》和《指南》都通過“指定管轄”和“管轄權轉移”對起訴主體的確定做了特別規(guī)定，體現(xiàn)了原則性與靈活性相結合的原則。

遺憾的是，現(xiàn)有規(guī)定在維護公共利益、實現(xiàn)程序公正、提高訴訟效率、實現(xiàn)“兩訴”銜接等方面仍存在缺陷。實踐中，由于對“一般”情形下起訴主體的“級別”“指定管轄”和“管轄權轉移”的適用情形、適用程序、被指定或轉移管轄后的檢察機關以及刑事和行政附帶民事公益訴訟的起訴主體等問題缺乏統(tǒng)一認識，給檢察民事公益訴訟制度的順利運行帶來了障礙。在這種情況下，以現(xiàn)行規(guī)范為基礎，從法律文本和司法實踐雙重視角入手，對檢察民事公益訴訟的起訴主體進行分析和研究，具有重要的理論和實踐意義。

二、規(guī)范解讀：以法律文本為基礎的分析

當前，不論是《民事訴訟法》第五十五條第二款，①《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！边€是《英雄烈士保護法》第二十五條第二款，②《英雄烈士保護法》第二十五條第二款規(guī)定：“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”都只是籠統(tǒng)賦予了檢察機關在民事公益訴訟中的原告資格，并未對具體的起訴主體做出規(guī)定。由此，對于檢察民事公益訴訟起訴主體的確定，主要依賴于“兩高”發(fā)布的一些規(guī)范性文件。

（一） “一般”情形下的起訴主體

對于“一般”情形下的起訴主體，主要是由《實施辦法》第二條、③《實施辦法》第二條規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。有管轄權的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權的，應當由上級人民檢察院指定本區(qū)域其他試點地區(qū)人民檢察院管轄。上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。有管轄權的人民檢察院認為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的，應當報請其上一級人民檢察院批準?！薄稒z察公益訴訟解釋》第五條④《檢察公益訴訟解釋》第五條規(guī)定：“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?；鶎尤嗣駲z察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄?！币约啊吨改稀愤M行規(guī)范的，具體包括起訴主體的“地域”與“級別”（見表1）。

表1： “一般”情形下的起訴主體

由上可知，對于“一般”情形下的起訴主體，現(xiàn)行規(guī)定基本是一致的。在“地域”方面，除《檢察公益訴訟解釋》未明確規(guī)定外，《實施辦法》和《指南》都將有權提起訴訟的檢察機關規(guī)定為“侵權行為地或者被告住所地”人民檢察院；在“級別”方面，不論是《實施辦法》《檢察公益訴訟解釋》，還是《指南》，都將有權提起訴訟的檢察機關規(guī)定為“市（分、州）人民檢察院”，排除了基層人民檢察院的起訴權。值得注意的是，與《指南》相比，《實施辦法》在規(guī)定起訴主體的“地域”時多了“損害結果地”人民檢察院，這是否意味著需要將“損害結果地”單獨列出呢？筆者認為，根據(jù)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二十四條的規(guī)定，⑤最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二十四條規(guī)定：“民事訴訟法第二十八條規(guī)定的侵權行為地，包括侵權行為實施地、侵權結果發(fā)生地?！薄扒謾嘈袨榈亍睉敯ā皳p害結果地”。因此，既然《實施辦法》中已經(jīng)規(guī)定了“侵權行為地”，就完全不需要再將“損害結果地”單獨列出。

（二）“指定管轄”時的起訴主體

指定管轄是上級人民檢察院指定其轄區(qū)內(nèi)的其他人民檢察院或者跨行政區(qū)劃人民檢察院對民事公益訴訟案件行使管轄權的制度。在《實施辦法》和《指南》當中，都對“指定管轄”制度做了規(guī)定（見表2）。

表2：《實施辦法》與《指南》對“指定管轄”的規(guī)定

由上可知，第一，在適用情形方面，《實施辦法》規(guī)定，上級人民檢察院只有在“有管轄權的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權”時，才能“指定管轄”；而在《指南》中，并未規(guī)定具體的適用情形，而是直接賦予了上級人民檢察院“根據(jù)案件情況”進行指定的權力。第二，在適用程序方面，《實施辦法》規(guī)定，指定管轄的權力完全歸于上級人民檢察院；而在《指南》中，則要求上級人民檢察院要“與人民法院溝通協(xié)商后共同指定”，這就意味著，上級人民檢察院在指定管轄時，必須考慮人民法院的意見。第三，在被指定的檢察機關方面，由于《實施辦法》是在試點階段頒布的，因此其僅將被指定檢察機關限定為“本區(qū)域其他試點地區(qū)人民檢察院”；而在《指南》中，則將被指定檢察機關擴大為“轄區(qū)內(nèi)其他人民檢察院或者跨行政區(qū)劃人民檢察院”。

除以上外，在2019年1月2日最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委印發(fā)的《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）中，還專門針對環(huán)境資源類檢察民事公益訴訟案件的指定管轄做了規(guī)定。根據(jù)《意見》要求，上級檢察機關在根據(jù)案件情況指定管轄時，需要綜合考慮“生態(tài)環(huán)境損害程度、社會影響、治理效果等”因素，初步明確了指定管轄時需要考慮的一些因素。

（三） “管轄權轉移”時的起訴主體

“管轄權轉移”是上下級人民檢察院對民事公益訴訟管轄權的一種內(nèi)部調(diào)整，會對起訴主體的“級別”產(chǎn)生直接影響。為了體現(xiàn)在起訴主體確定方面的靈活性，《實施辦法》和《指南》都對“管轄權轉移”做了規(guī)定（見下頁表3）。

表3：《實施辦法》與《指南》對“管轄權轉移”規(guī)定

以此為據(jù)，省（自治區(qū)、直轄市）人民檢察院可因“管轄權向上轉移”而成為起訴主體，基層人民檢察院也可因“管轄權向下轉移”而成為起訴主體。如在浙江省首例由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟——“開化縣人民檢察院訴衢州瑞力杰化工有限公司案”⑥《浙江檢察機關公益訴訟第一案今日宣判》，開化縣人民檢察院網(wǎng)：http://www.zjkaihua.jcy.gov.cn/jcdt/201803/t20180326_2168947.shtml，2018年11月18日訪問。中，就經(jīng)浙江省人民檢察院批準，由開化縣人民檢察院于2017年12月7日以瑞力杰公司為被告向開化縣人民法院提起了民事公益訴訟。但是，從《實施辦法》和《指南》的內(nèi)容來看，對于管轄權轉移的規(guī)定并不完全一致。一方面，對于“管轄權向上轉移”的案件范圍，兩者的規(guī)定不一致?！秾嵤┺k法》第二條對此沒有具體規(guī)定；而在《指南》中，則將“管轄權向上轉移”的案件范圍限定為“重大、疑難、復雜案件”。另一方面，對“管轄權向下轉移”的適用程序，兩者的規(guī)定不一致?！秾嵤┺k法》第二條規(guī)定“管轄權向下轉移”應“報請上一級人民檢察院批準”；而在《指南》中，則規(guī)定應“經(jīng)省級人民檢察院批準”。

（四）刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體

對于刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體， 《檢察公益訴訟解釋》第二十條⑦《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！焙汀吨改稀范甲隽艘?guī)定。據(jù)此，檢察機關對相關犯罪行為提起刑事附帶民事公益訴訟時，應“由辦理刑事案件的人民檢察院”一并提起，也就是說，在刑事附帶民事公益訴訟中，應以《刑事訴訟法》關于管轄的相關規(guī)定來確定起訴主體。即：從“地域”來看，附帶民事公益訴訟的起訴主體可能是“犯罪地”人民檢察院，也可能是“被告人居住地”人民檢察院；從“級別”來看，以基層人民檢察院為主的四級檢察機關均可能成為附帶民事公益訴訟的起訴主體。這是因為根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，絕大多數(shù)“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益”的犯罪行為是由基層人民法院管轄的，相應地，這類案件就應當由負責辦理刑事案件的基層人民檢察院“一并提起”附帶民事公益訴訟。

事實上，早在《檢察公益訴訟解釋》實施之前，司法實踐中就已經(jīng)開始探索由提起公訴的人民檢察院一并提起附帶民事公益訴訟。如在“湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產(chǎn)銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案”⑧周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產(chǎn)銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案》，載《中國檢察官》2018年第14期。中，利川市人民檢察院就既是刑事訴訟中的“公訴人”，又是附帶民事公益訴訟的“公益訴訟人”。值得注意的是，在刑事訴訟中，如果“法律規(guī)定的機關和有關組織”已經(jīng)針對犯罪行為所造成的公共利益侵害提起了民事公益訴訟，檢察機關則不應再重復提起。

（五）行政附帶民事公益訴訟的起訴主體

根據(jù)《實施辦法》第二十九條的規(guī)定，⑨《實施辦法》第二十九條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄。有管轄權的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權的，應當由上級人民檢察院指定本區(qū)域其他試點地區(qū)人民檢察院管轄。上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理?！毙姓嬖V訟案件的起訴主體既可能是“基層人民檢察院”，也可能是“市（分、州）人民檢察院”，但對于行政附帶民事公益訴訟的起訴主體，不論是《實施辦法》《檢察公益訴訟解釋》還是《指南》，均未做出明確規(guī)定。根據(jù)最高人民檢察院在“吉林省白山市檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”⑩該案是全國首例行政附帶民事公益訴訟案，于2017年1月4日被最高人民檢察院發(fā)布為指導性案例，最高人民法院也將該案納入環(huán)境公益訴訟十大典型案例。具體案件情況參見《第八批指導性案例》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)：http://www.spp.gov.cn/jczdal/201701/t20170104_177552.shtml，2019年7月8日訪問。中的指導意見，檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟案件，“原則上由市（分、州）以上人民檢察院辦理?！泄茌牂嗟氖校ǚ?、州）檢察院根據(jù)《實施辦法》第二條的規(guī)定將案件交辦的，基層人民檢察院也可以提起行政附帶民事公益訴訟”。①參見前引⑩。

三、問題分析：基于文本與實踐的雙重視角

基于以上分析，雖然從《實施辦法》到《檢察公益訴訟解釋》再到《指南》，都曾試圖對檢察民事公益訴訟的起訴主體進行規(guī)范，但截至目前，一是已有的規(guī)范性文件絕大多數(shù)是由“兩高”出臺的，由其對公益訴訟程序進行規(guī)范，明顯違反了《立法法》第八條②《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……（十）訴訟和仲裁制度；……”關于訴訟程序立法權限的規(guī)定；二是現(xiàn)行規(guī)定的部分內(nèi)容和司法實踐中的一些探索，既不利于維護公共利益、實現(xiàn)程序正義、提高訴訟效率，也不利于“兩訴”銜接的順利實現(xiàn)。

（一）不利于維護公共利益

作為我國的法律監(jiān)督機關，檢察機關提起民事公益訴訟的根本目的在于維護公共利益，這同時也是檢察機關所承擔的公益訴訟職能的具體體現(xiàn)。但是，現(xiàn)行規(guī)定和司法實踐中的一些探索卻明顯不利于對公共利益的維護。

第一，現(xiàn)行規(guī)定不利于檢察機關及時發(fā)現(xiàn)案件線索。發(fā)現(xiàn)案件線索是提起民事公益訴訟的起點，而現(xiàn)行規(guī)定將“一般”情形下的起訴主體規(guī)定為“市（分、州）人民檢察院”，不利于檢察機關及時發(fā)現(xiàn)案件線索。這是因為，從實踐中看，檢察機關履行刑事公訴職能和偵查監(jiān)督職能是其提起民事公益訴訟的重要線索來源，而根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，絕大多數(shù)刑事案件的批準或者決定逮捕、審查起訴、提起公訴等是由基層人民檢察院承擔的，而不是“市（分、州）人民檢察院”，這就使得“市（分、州）人民檢察院”往往需要通過基層人民檢察院才能發(fā)現(xiàn)案件線索，不利于及時維護公共利益。

第二，現(xiàn)行規(guī)定不利于檢察機關行使調(diào)查核實權。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，檢察機關提起民事公益訴訟時，必須提交“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”，這就要求檢察機關在起訴前必須通過調(diào)查獲取一定的證據(jù)。而從我國檢察機關的設置來看，“市（分、州）人民檢察院”在級別上與中級人民法院相對應，不僅在數(shù)量上遠少于基層人民檢察院，而且距離侵權行為地或被告住所地較遠，不利于及時發(fā)現(xiàn)公共利益受侵害的相關證據(jù)。

第三，司法實踐中的一些探索不利于維護公共利益。以“指定管轄”為例，甘肅省人民檢察院曾于2017年12月26日正式實施了《關于對全省環(huán)境資源類案件集中管轄歸口辦理的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ芬?guī)定，對于“全省范圍內(nèi)具有重大影響的涉環(huán)境保護、礦產(chǎn)、大氣、水、土壤等資源保護開發(fā)利用的”公益訴訟案件，在提起民事公益訴訟時應當由礦區(qū)分院提起。而從礦區(qū)分院的實際來看，在《通知》實施之前，其尚未辦理過任何民事公益訴訟案件。與之前全省14個市（州）人民檢察院的民行部門相比，礦區(qū)分院不僅檢察力量相對較弱、缺乏辦案經(jīng)驗，而且在發(fā)現(xiàn)案件線索、提起訴訟以及實施有效的攻擊防御等方面都存在困難，由其作為起訴主體提起環(huán)境資源類民事公益訴訟，不利于對公共利益的維護。這種擔憂已在司法實踐中得到證實，據(jù)筆者了解，自《通知》實施以來，截止2019年10月31日，礦區(qū)分院仍未提起過任何一起民事公益訴訟案件。

（二）不利于實現(xiàn)程序正義

作為民事訴訟的首要價值，“程序的正義觀念是以發(fā)生、發(fā)達于英國法并為美國法所繼承的‘正當程序’（due process）思想為背景而形成和展開的”，③[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社2002年版，第4頁。體現(xiàn)了訴訟程序?qū)θ说闹黧w性的認知與尊重。自該概念提出以來，中外法學家從不同角度對程序正義的標準進行了探索。丹寧勛爵將法律的正當程序解釋為“法律為了保持日常司法工作的純潔性而認可的各種方法：促使審判和調(diào)查公正地進行，逮捕和搜查適當?shù)夭捎?，法律救濟順利地取得，以及消除不必要的延誤等等”。④[英]丹寧勛爵：《法律的正當程序》，李克強、楊百揆、劉庸安譯，商務印書館1984年版，第1頁。約翰·羅爾斯則認為，即使在訴訟程序這樣一種“不完善的（imperfect procedural justice）程序正義”當中，也存在判斷程序正義與否的“獨立的標準”，“例如法官必須是獨立的、公正的，而且不能判決他自己的案子。各種審判必須是公平的、公開的，不能因公眾的吵鬧而帶有偏見。自然正義的準則要保障法律秩序被公正地、有規(guī)則地維持?！雹輀美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第236-237頁。盡管學者們對程序正義的標準理解不一，但仍可以總結出一些不同于實體正義的獨立標準，如中立、平等、參與、理性、及時、終結等，這些具體標準也應當成為我們研究檢察民事公益訴訟起訴主體的指導準則。

從當前的規(guī)定來看，關于“指定管轄”的規(guī)定明顯違背了程序正義的基本要求。這是因為，在檢察民事公益訴訟中，對于被告方而言，由什么“地域”和“級別”的檢察機關提起訴訟，不僅決定了受訴法院的“地域”和“級別”，而且對自己的程序利益和實體利益影響重大。而根據(jù)《指南》的要求，上級人民檢察院在指定管轄時，應“與人民法院溝通協(xié)商后共同指定”。顯然，這種由一方當事人與人民法院共同決定起訴主體的做法不僅損害了被告方的程序利益，影響了人民法院的中立地位，而且直接導致民事訴訟結構的扭曲和變形，違背了程序正義的基本要求。

不僅如此，既然是“溝通協(xié)商”，就存在協(xié)商不成的風險，當上級人民檢察院與人民法院協(xié)商不成時，就會出現(xiàn)比較尷尬的局面，甚至違背“同級起訴”的原則。這在實踐中已得到證實，如據(jù)筆者了解，在“浙江省開化縣人民檢察院訴衢州瑞力杰化工有限責任公司環(huán)境民事公益訴訟案”⑥該案為最高人民法院2018年11月28日發(fā)布的人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例之一。具體案情參見《人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例》，中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-132681.html，2019年7月8日訪問。中，在提起訴訟之前，衢州市人民檢察院就曾跟法院協(xié)商過管轄問題，但法院的意思是先由檢察機關起訴，等訴過去之后再指定開化縣人民法院管轄，最終，該案由開化縣人民檢察院向衢州市中級人民法院提起民事公益訴訟，違背了我國長期以來形成的“同級起訴”原則。

（三）不利于提高訴訟效率

訴訟效率是民事訴訟又一重要價值目標。從現(xiàn)行規(guī)定來看：一方面，將“一般情形”下起訴主體的“級別”規(guī)定為“市（分、州）人民檢察院”不利于節(jié)約司法資源。這是因為，根據(jù)“司法金字塔”結構和職能分層理論的要求，除重大、疑難、復雜案件以外，民事案件原則上應由基層人民法院管轄。而從檢察民事公益訴訟的實踐來看，并不是所有案件都屬于“重大、疑難、復雜案件”，相反，有相當一部分案件案情相對簡單、涉案標的額不大、損害結果也比較有限。對于這類案件，如果一概由“市（分、州）人民檢察院”作為起訴主體，由中級人民法院進行審理，則“案件的線索排摸、調(diào)查取證一般就要由基層檢察機關和市級檢察機關共同進行，再由市級檢察機關履行其他訴訟程序”，⑦吳海潮、胡公樞：《檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的問題檢視》，載《中國檢察官》2018年第4期。不僅導致案件的流程變得復雜，而且使調(diào)查取證過程中耗費的司法資源明顯增加。尤其是當被告不服一審判決時，可能會導致案件上訴到省高級人民院甚至最高人民法院，既違背了法院職能分層理論的要求，也將極大地提高當事人的訴訟成本。

另一方面，起訴主體的確定過于繁瑣，不利于提升訴訟的效率。以環(huán)境資源類民事公益訴訟為例，為了順應環(huán)境司法專門化的趨勢，各地基本都針對案件的具體情況，規(guī)定了不同情形下的起訴主體。如在甘肅省，根據(jù)《通知》規(guī)定，應由礦區(qū)分院受理管轄“全省范圍內(nèi)具有重大影響的涉環(huán)境保護、礦產(chǎn)、大氣、水、土壤等資源保護開發(fā)利用的……公益訴訟案件”；各市（州）人民檢察院所在地的區(qū)（市）基層人民檢察院受理管轄“本市州轄區(qū)內(nèi)涉環(huán)境保護、礦產(chǎn)、大氣、水、土壤等資源管理開發(fā)利用的……公益訴訟案件”；而根據(jù)甘肅省人民檢察院2018年5月29日通過的《關于對全省林區(qū)檢察院管轄調(diào)整的通知》（甘檢發(fā)〔2018〕5號），林區(qū)檢察分院所轄的子午嶺林區(qū)人民檢察院、祁連山林區(qū)人民檢察院、白龍江林區(qū)人民檢察院、小隴山林區(qū)人民檢察院及洮河林區(qū)人民檢察院五家基層人民檢察院負責管轄“轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的各類一審刑事案件及民事行政公益訴訟案件”，有權就“轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的”民事公益訴訟案件提起訴訟。以上做法，導致部分既涉及“資源保護開發(fā)利用”，又屬于林區(qū)人民檢察院“轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的”的民事公益訴訟案件，在起訴主體的確定上比較復雜，影響了訴訟的效率。

（四）不利于實現(xiàn)“兩訴”銜接

這里的“兩訴”銜接既包括檢察民事公益訴訟與刑事訴訟之間的銜接，也包括檢察民事公益訴訟與行政公益訴訟之間的銜接。從現(xiàn)行規(guī)定來看，不論是刑事訴訟，還是行政公益訴訟，主要是由基層人民檢察院作為起訴主體提起的，而檢察民事公益訴訟則一般應由“市（分、州）人民檢察院”提起，這種“級別”上的鴻溝不消除，不僅難以實現(xiàn)法律的平等性要求，也使得“兩訴”銜接幾乎不可能實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：

第一，難以實現(xiàn)法律的平等性要求。以刑事附帶民事公益訴訟為例，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，檢察機關提起附帶民事公益訴訟是可以選擇的，如果其選擇在刑事訴訟中附帶提起，則起訴主體絕大多數(shù)情況下為“犯罪地或被告住所地基層人民檢察院”；而如果其選擇在刑事訴訟結束后按照民事訴訟法的相關規(guī)定在履行訴前程序后提起，則起訴主體一般為“侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院”。在這種情況下，對于同一侵害公共利益的行為，僅由于提起訴訟的時間不同，就影響到受訴法院的“地域”和“級別”，從而使當事人獲得完全不同的程序保障，違反了法律的平等性要求。

第二，難以實現(xiàn)起訴主體的“銜接”。這主要體現(xiàn)在行政附帶民事公益訴訟中。根據(jù)《實施辦法》第二十九條的規(guī)定，在行政公益訴訟中，如果被告不屬于“縣級以上人民政府”，則原則上應由基層人民檢察院作為起訴主體；而根據(jù)最高人民檢察院的案例指導意見，則要求行政附帶民事公益訴訟的起訴主體原則上應為“市（分、州）以上檢察院”。在這種情形下，行政附帶民事公益訴訟的起訴主體就可能會與《實施辦法》第二十九條的規(guī)定相沖突，難以實現(xiàn)“兩訴”“銜接”。

第三，難以實現(xiàn)審判組織的“銜接”。這主要體現(xiàn)在刑事附帶民事公益訴訟中。實踐中，絕大多數(shù)刑事附帶民事訴訟案件是由“基層人民檢察院”向基層人民法院提起，由審理刑事部分的“同一審判組織”對附帶民事公益訴訟部分進行審理的，相應地，其審判組織也是按照《刑事訴訟法》的規(guī)定組成的三人合議庭；而根據(jù)《人民陪審員法》第十六條的規(guī)定，⑧《人民陪審員法》第十六條規(guī)定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：……（二）根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案件；……”民事公益訴訟案件則應當由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行審理。可見，現(xiàn)行規(guī)定也造成了“兩訴”在審判組織方面的差異，給“兩訴”銜接的實現(xiàn)帶來了障礙。

四、修正與完善：對起訴主體的科學規(guī)范

綜上所述，要有效解決起訴主體確定方面存在的問題，必須遵循理論聯(lián)系實際的方法，以《人民檢察院組織法》為基礎，在充分認識和尊重檢察權行使規(guī)律和民事公益訴訟特點的基礎上，盡快制定《公益訴訟特別程序法》，對檢察民事公益訴訟的起訴主體進行規(guī)范。

（一）明確賦予基層人民檢察院起訴權

目前，不論是從訴訟目的、訴訟效率等理論層面考慮，還是從司法實踐層面考慮，都應將基層人民檢察院規(guī)定為主要的起訴主體。理由在于：

第一，由基層人民檢察院作為起訴主體有利于維護公共利益。基層人民檢察院不僅承擔著絕大多數(shù)刑事案件的批準或者決定逮捕、審查起訴、提起公訴等職責，而且距離侵權行為地或被告住所地比較近，由其作為檢察民事公益訴訟的起訴主體，具有案件來源多、取證及時方便、便于提起附帶民事公益訴訟等諸多優(yōu)勢，有利于及時制止違法行為，最大限度地維護公共利益。

第二，由基層人民檢察院作為起訴主體有利于提高訴訟效率。對此，有學者早就指出，對于“涉及國家利益的‘國旗案’，涉及公序良俗的‘婚姻無效案’，涉及國有資產(chǎn)流失的案件”⑨劉華英：《檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計》，載《當代法學》2016年第5期。等，往往更適宜于由基層人民檢察院作為起訴主體提起民事公益訴訟。不僅如此，從近年來的實踐來看，有相當一部分案件影響范圍相對較小、案情不十分復雜、損害結果也比較有限，對于這類案件，應借鑒國外做法，通過案件分流，由基層人民檢察院作為起訴主體提起訴訟，以提高訴訟效率。

第三，由基層人民檢察院作為起訴主體是我國司法經(jīng)驗的總結。早在公益訴訟試點之前，基層人民檢察院就是提起民事公益訴訟的主導性力量。為了了解具體情況，筆者收集了自2002年至2015年⑩之所以將統(tǒng)計時間截止到2015年，是因為2015年出臺的《實施辦法》將有權提起民事公益訴訟的檢察機關“級別”明確規(guī)定為“市（分、州）人民檢察院”，在《實施辦法》實施之后，各地基本都是遵循該規(guī)定，由“市（分、州）人民檢察院”作為起訴主體來提起訴訟的。媒體公布的21件檢察民事公益訴訟案件（包括附帶民事公益訴訟），發(fā)現(xiàn)只有1例是由市級人民檢察院提起的（參見上頁表4）。

表4：部分檢察民事公益訴訟案起訴主體的“級別”

現(xiàn)階段，我國檢察民事公益訴訟制度仍處于初創(chuàng)階段，讓基層人民檢察院作為起訴主體提起訴訟，既是司法實踐的客觀需要，也有利于盡快完善檢察民事公益訴訟制度。至于基層人民檢察院作為起訴主體可能面臨的一些障礙，可以“參照原自偵案件上提一級的辦案模式，通過上級檢察機關決定立案的方式進行督促解決?！雹賲⒁娗耙?，吳海潮、胡公樞文。值得注意的是，在賦予基層人民檢察院起訴權之后，應對其有權提起訴訟的案件范圍做出規(guī)定。在這方面，可借鑒學界的研究成果，將公共利益劃分為“私化的公共利益”和“純粹的公共利益”，②“私化的公共利益”的理念源于公共利益乃私人利益的總和的觀念，主要包括兩種形態(tài)：一種是“擴散性利益”，是指違法行為侵害了多數(shù)人的私人利益，損害呈現(xiàn)擴散性特征，因受害人和受害利益廣泛而具有了公共利益的特征。另一種是“集合性公共利益”，是指違法行為的受害者集中在某一范圍或某一特殊群體中，如因身高、性別、殘疾、地域等受歧視而引發(fā)的案件，特定學校向一屆學生不正當收費引發(fā)的案件等?！凹兇獾墓怖妗敝饕侵敢话阋饬x上的憲法秩序、公共秩序或社會普遍的利益，不包括給具體的公民、法人或其他組織造成的直接損害。具體參見劉華英：《檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計》，載《當代法學》2016年第5期。前者主要由“市（分、州）人民檢察院”提起訴訟，由中級人民法院管轄；后者由于沒有牽涉到具體公民的權益，原則上應由基層人民檢察院向基層人民法院提起。

（二）取消檢察機關對環(huán)境資源類案件集中管轄的規(guī)定

從近年來的探索來看，檢察機關在確定環(huán)境資源類案件的起訴主體時，明顯受到了人民法院跨區(qū)域集中管轄的影響。以甘肅省為例，在前述《通知》中，指定礦區(qū)分院集中管轄“全省范圍內(nèi)具有重大影響的環(huán)境資源類公益訴訟案件”的做法，就明顯受到甘肅省高級人民法院《關于環(huán)境資源類案件的跨區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》的影響。在這種情況下，我們需要思考的是，在環(huán)境資源類民事公益訴訟中，起訴主體的確定是否需要與人民法院的跨區(qū)域集中管轄相對應？

對此，筆者是持反對意見的。這是因為，在我國，人民法院和人民檢察院在職能定位、權力性質(zhì)及運作規(guī)律方面均不相同，“法院履行司法裁判職能，而檢察機關則行使‘檢察監(jiān)督’職能?！雹坳惾鹑A：《司法體制改革導論》，法律出版社2018年版，第83頁。在檢察民事公益訴訟中，人民法院作為中立的司法裁判者，應以維護司法正義為目的，具有被動性和中立性，而檢察機關作為公共利益的代表，應以維護公共利益為目的，具有主動性和積極性。因此，在確定環(huán)境資源類民事公益訴訟案件的起訴主體時，應充分考慮到檢察機關履行公益訴訟職能的客觀需要，以是否有利于維護環(huán)境公共利益為基本標準，將起訴權配置給公益訴訟能力最強的主體，而不能簡單地與人民法院的集中管轄相對應。不僅如此，“制度實施總是有條件的，不顧及條件，不對條件尤其是不利性條件進行評估就難以收到制度實施成效，最終會導致制度運行失敗?！雹軓埿l(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實施策略研究》，載《政法論壇》2015年第1期。將全省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)具有重大影響的環(huán)境資源類民事公益訴訟案件交給礦區(qū)分院進行集中管轄的規(guī)定，就沒有充分考慮到制度實施的條件，應當予以取消。

值得注意的是，在最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)的《意見》中，雖然指出要在環(huán)境資源類案件中“探索立案管轄和訴訟管轄適當分離”的制度，但從其內(nèi)容來看，要求“一般移送集中管轄法院對應的檢察院提起訴訟”的做法，依然沒有充分考慮到與集中管轄法院對應的檢察院在檢察力量、辦案能力與經(jīng)驗等方面是否適合作為起訴主體，從而可能給環(huán)境公共利益的維護造成不利影響。

（三）完善“指定管轄”與“管轄權轉移”制度

針對當前“制定管轄”與“管轄權轉移”運作中存在的問題，應從以下方面進行完善。

第一，明確規(guī)定上級人民檢察院指定管轄的法定情形。前已述及，在不同的規(guī)范性文件中，對“指定管轄”適用情形的規(guī)定并不一致，這不僅給上級人民檢察院行使指定管轄權帶來了困惑，而且造成了司法實踐中的混亂，應在未來立法中對“指定管轄”的適用情形做出明確規(guī)定。

第二，取消“與人民法院溝通協(xié)商后共同指定”的規(guī)定。為了避免“溝通協(xié)商后共同指定”的做法給程序正義帶來的損害，應將指定管轄權完全交予上級人民檢察院，由其依照法定程序和標準指定起訴主體，再由被指定的檢察機關按照“同級起訴”的原則將案件訴至同級人民法院。

第三，取消對“管轄權向上轉移”適用范圍的限制?！肮茌牂嘞蛏限D移”是檢察機關對起訴主體的“級別”進行的一種內(nèi)部調(diào)整，原則上不會損害到當事人的程序利益和實體利益，因而沒有必要對其適用范圍進行限制。因此，應取消《指南》其限定為“重大、疑難、復雜案件”的規(guī)定，只要上級人民檢察院認為有向上轉移的必要，就可以做出決定，由其作為起訴主體提起訴訟。

第四，對“管轄權向下轉移”的適用程序做出明確規(guī)定?！肮茌牂嘞蛳罗D移”在實質(zhì)上是將本應由高級別檢察機關提起訴訟的案件交給了低級別檢察機關去行使起訴權，會直接影響到受訴法院的“級別”，因而對當事人的程序利益和實體利益都具有實質(zhì)性影響。因此，在未來立法中，應對“管轄權向下轉移”的適用進行嚴格限制，具體在適用程序方面，可借鑒《民事訴訟法》第三十八條第一款的規(guī)定，⑤《民事訴訟法》第三十八條第一款規(guī)定：“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件；確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應當報請其上級人民法院批準。”對于確需“管轄權向下轉移”的案件，由有管轄權的人民檢察院報請其上級人民檢察院批準。

除以上外，還需要注意的是，在檢察機關提起訴訟后，如果同級法院因指定管轄、移送管轄、提審等改變管轄法院的，檢察機關應及時變更起訴主體。具體的操作方法可以“參考刑事訴訟程序的做法，將案卷材料退回提起訴訟的檢察機關，由改變管轄后的法院對應的同級檢察院作為公益訴訟人重新起訴，或者由改變管轄后的法院對應的同級檢察院提出申請，法院裁定變更起訴主體”。⑥許志鵬、陳惠濱：《檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計》，載《海峽法學》2017年第4期。

（四）在起訴主體上實現(xiàn)“兩訴”銜接

要有效實現(xiàn)“兩訴”之間的銜接，關鍵是要通過對起訴主體的特殊規(guī)范，消除“兩訴”銜接過程中的障礙。主要體現(xiàn)在：

第一，民事公益訴訟與刑事訴訟的銜接。要實現(xiàn)民事公益訴訟與刑事訴訟在起訴主體上的銜接，一方面，應明確賦予基層人民檢察院民事公益訴訟起訴權。這樣，無論是基層人民檢察院在刑事訴訟中作為“公訴人”提起附帶民事公益訴訟，還是在行政公益訴訟中作為“公益訴訟起訴人”提起附帶民事公益訴訟，都不會出現(xiàn)起訴主體“級別”上的壁壘，既有利于實現(xiàn)“兩訴”在起訴主體上的銜接，又可以避免針對同一侵害公共利益行為因起訴主體不同而導致的尷尬局面。另一方面，應對檢察機關在刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟的權力進行合理限制。即在立法中明確規(guī)定，出現(xiàn)下列兩種情形時，不允許檢察機關再提起附帶民事公益訴訟：一是“法律規(guī)定的機關或有關組織”已經(jīng)提起了民事公益訴訟。此時，公共利益完全可以依靠其他適格主體的民事公益訴權得以維護，檢察機關不再具有提起附帶民事公益訴訟的必要。二是附帶民事公益訴訟部分疑難、復雜、專業(yè)性強，對于這類案件，如果由審理刑事案件的同一審判組織進行審理，可能會出現(xiàn)審判人員專業(yè)性不足、業(yè)務能力不強的弊端，不利于維護公共利益。

第二，民事公益訴訟與行政公益訴訟的銜接。對此，雖然最高人民檢察院的案例指導意見對行政附帶民事公益訴訟中起訴主體的確定提供了指導，但其僅為“意見”性質(zhì)，不僅強制性及約束力有限，而且對“管轄權下行轉移”的條件和程序均未做出規(guī)定。筆者認為，要真正實現(xiàn)民事公益訴訟與行政公益訴訟在起訴主體上的銜接，可本著“以先訴為主”的原則，在立法中明確規(guī)定：（1）如果檢察民事公益訴訟先于行政公益訴訟，則由提起民事公益訴訟的檢察機關提起行政公益訴訟，由審理民事公益訴訟的同一審判組織進行審理。（2）如果行政公益訴訟先于檢察民事公益訴訟，則由提起行政公益訴訟的檢察機關提起附帶民事公益訴訟，由審理行政公益訴訟的同一審判組織進行審理。

除以上外，還應當注意的是，在確定了起訴主體的“地域”和“級別”之后，為了保證起訴主體的專業(yè)性，還應在檢察機關內(nèi)部設置專門的公益訴訟機構。目前，最高人民檢察院已經(jīng)設立了第八檢察廳專門負責辦理公益訴訟案件，地方各級人民檢察院應當自上而下設立了專門履行公益訴訟職能的內(nèi)設機構，相信通過其專業(yè)化的運作，公共利益能夠得到及時有效的維護。