史 昱

(1.中國科學院大學，北京 100190；2.科學技術部，北京 100862)

科研誠信是科技創(chuàng)新的基石。近年來暴露漸多的科研誠信問題越發(fā)引起政府和社會的廣泛關注，加強我國科研誠信研究的意義越發(fā)顯著。尤其需要搞清楚科研誠信政策在我國科技創(chuàng)新政策體系中涉及的主體和功能邊界，在縱向時間軸上我國科研誠信政策的演變路徑及趨勢，如科研誠信政策目前處于什么樣的發(fā)展階段、曾經(jīng)使用過什么樣的政策工具、目前面臨著什么樣的瓶頸，以及下一步政策如何突破等。針對上述具有現(xiàn)實重要性、然并未曾被破解的研究問題，作者試圖構建一個我國科研誠信政策理論分析框架，同時基于建國以來我國國家層面和省域層面科研誠信政策變遷的實證數(shù)據(jù)，凝練出我國科研誠信政策特征和具體政策工具的使用情況；并在本文理論分析框架指導下,對我國科研誠信政策狀態(tài)做出總體評價,預判科研誠信政策的下一步邏輯走向,進而提出政策建議。

一、我國科研誠信政策理論框架的提出

本文建立了我國科研誠信政策的三維理論分析框架(表1)，即政策的邊界、重心和層次。我國科研誠信政策的三維理論分析框架主要出于作者對我國社會信用體系建設背景下對科研誠信政策與社會互動的考察，并適當借鑒Horbach等(2016)[1]對不同歷史時期不同類型科研誠信文獻的分析維度及Harvey Brooks(2003)[2]對科學政策的劃分。

表1 我國科研誠信政策的三維理論分析框架

來源：作者編制。

我國科研誠信政策的理論分析框架之第一個維度：政策邊界界定，即分析我國政策對科研誠信概念范圍界定的寬窄?？蒲姓\信的概念涉及主體、行為和規(guī)范等三要素，隨政策使用目的的不同，呈現(xiàn)出一個從窄至寬的定義“譜系”：即從較為狹義的調節(jié)從事科學研究的人員規(guī)范，到較為廣義的涉及科研管理與服務、科技應用與傳播的人員和機構的規(guī)范、準則、法律乃至正式或非正式的倫理道德行為規(guī)制等。較窄口徑的科研誠信政策僅局限于科學研究過程中對科研人員誠實守信的激勵和約束，僅關注科研誠信的工具價值，即通過加強科研誠信更好地推動科技進步。較寬口徑的科研誠信政策則是在科技創(chuàng)新和社會公共治理的大視野下，從事科技活動各相關主體的職業(yè)規(guī)范和倫理道德規(guī)范，包含對科技與社會互動的調節(jié)，側重科研誠信的社會道德價值，即促進科技運用的正面影響、降低其對經(jīng)濟社會道德的負面影響。不同國家或地區(qū)的政策范圍，或者同一個國家或地區(qū)在不同時期都可能會有所差異。

我國科研誠信政策的理論分析框架之第二個維度：政策重心把握，即分析政策措施是以建設倡導的正向激勵還是以規(guī)制約束為出發(fā)點。其中，建設性(value-based正向激勵，即“揚”)政策的工具措施包括準則規(guī)范、宣傳教育和誠信文化環(huán)境營造3個方面，主要是告知和促進相關行為主體什么是正確的和做正確的事；規(guī)制性(norm-based規(guī)制約束，即“抑”)政策工具可細分為對狹義的違背科研活動本身誠信要求行為的規(guī)制、對廣義的違背社會道德和責任行為的規(guī)制，以及科技信用管理3個方面措施。

我國科研誠信政策的理論分析框架之第三個維度：政策層次分析，即分析政策措施的制定層次高低，是國家層面、省域層面還是機構層面的政策措施起主導作用?？蒲姓\信建設的主體層次有宏觀層面的政府、學術共同體等，中觀層面的科研機構、區(qū)域管理主體等，以及微觀層面的個體、科研團隊等?？蒲姓\信政策主要涉及宏觀和中觀兩個層次。本文則主要關注宏觀層面的國家政策和中觀層面的省域政策。機構的科研誠信固然非常重要，但從政策科學意義上講，單一機構的科研誠信制度規(guī)范多歸屬于科研誠信的具體舉措，公共政策意義上的普適性和約束力相對較弱，且有國內學者已對多家機構的科研誠信規(guī)定進行過研究，故本文研究對象不包括機構政策。

二、研究數(shù)據(jù)

(一)數(shù)據(jù)來源

本文使用的我國科技政策樣本數(shù)據(jù)來源有三個：一是在線科技政策數(shù)據(jù)庫的匯總利用。通過運用清華大學公共政策管理學院的科技政策數(shù)據(jù)庫、科技部官網(wǎng)政策數(shù)據(jù)及《科研誠信建設相關法律法規(guī)和文件匯編》[3]，力求對1949—2017年的科技政策、特別是科研誠信政策的全覆蓋。二是線下相關政策文獻的匯總利用。包括《人民日報光明日報科學技術政策言論選編(1950—1985)》等[6]的政策文本回溯分析和關鍵詞統(tǒng)計。三是對紙制和網(wǎng)絡主流媒體報道的典型科研誠信案例進行搜集和分析，作為研究的補充和驗證。

(二)數(shù)據(jù)編碼

通過內容分析法對“國家-省域”雙層次科技政策數(shù)據(jù)進行編碼。編碼步驟如下：(1)按照政策題目及內容的關鍵詞中是否體現(xiàn)了科研誠信關鍵詞為判斷標準逐條篩選；(2)對入選數(shù)據(jù)按照“國家-省域”兩個層次和“發(fā)布部門-地區(qū)”分類；(3)按照時間序列凝練國家和省域兩個層次1949—2017年科研誠信政策發(fā)展軌跡。

(三)數(shù)據(jù)代表性

本文所用數(shù)據(jù)為全時段、全樣本量、無抽樣偏差；特別是由于科研誠信的社會道德屬性，在建國后至20世紀90年代前的科技政策中難以找到獨立的政策制度，故選擇同階段官方媒體作為政策文本數(shù)據(jù)來源。綜上，本文數(shù)據(jù)代表性較強。

表2 科研誠信政策文本檢索的關鍵詞列表*

來源：作者編制。

*以信用為標題，結合發(fā)文單位為科學技術或科技進行檢索，或以信用和科技同時進行標題檢索。

三、研究結果

(一)我國科研誠信政策概況與演變

1.國家層面科研誠信政策的概況與階段特征

我國科研誠信政策體系較集中于國家層面。其中，既有上位的法律規(guī)定，有中位的黨中央、國務院部委的政策文件，也有下位的自組織協(xié)會社團的章程倡議。檢索搜集到的國家層面政策經(jīng)人工清洗后共121項(不包含國立研究機構)。國立研究機構對科研誠信高度重視，分別制定了多項機構規(guī)章，如中科院制定相關文件13項、工程院9項、社科院4項。國家層面科研誠信政策的第一個峰值為1986年9項，隨之是2012年14項、第三個峰值是2014年16項(見圖1)。但第二、三個峰值與第一個峰值使用之政策工具有質的不同：第一個峰值以建設性政策工具為主、政策屬性以狹義的科技政策領域為主；第二和第三個峰值以規(guī)制性政策工具為主，政策屬性逐漸延展至更廣的社會領域。這首先反映出科研誠信問題的社會影響在2011年之后日趨嚴重，也同樣反映出科研誠信政策措施的細化和國家社會誠信體系建設的加速。

本文根據(jù)政策出臺數(shù)量的變化，將國家層面科研誠信問題和政策的演變大致劃分為三個階段：

(1)1949—1986年的問題未顯期?？蒲姓\信在這段時期科技政策體系內的主要特征是科研誠信問題不顯、以建設性規(guī)則為主從正面完善科研活動的社會環(huán)境?？萍颊咧谐霈F(xiàn)了科研誠信要素(integrity-in-policy)，如1986峰值年主要是源于國家出臺了一系列從事科研活動人員的相關管理政策，強調了科學道德、職業(yè)道德、要求實事求是、不得弄虛作假騙取職稱等；但并未出現(xiàn)針對科研誠信的專項政策(policy-for-integrity)，因此可以認為是我國科研誠信政策的孕育期。

(2)1987—2011年的問題漸顯期?？蒲姓\信在這段時期科技政策體系內的主要特征是首次出現(xiàn)針對科研誠信的專項政策(policy-for-integrity)，相關政策數(shù)量總體不多、力度不小，既修訂上位法律增納入科研誠信、政府數(shù)個部門聯(lián)合出臺政策，也有引入科技信用管理和科研誠信承諾制度等新制度新方法從正反面遏制負面問題。

(3)2012—2017年的問題凸顯期。科研誠信在這段時期科技政策體系內的主要特征是問題尖銳、治理力度大為提升，相關政策數(shù)量顯著提升、峰值年頻出、政策所涉對象顯著深化、聯(lián)手政策部門顯著增多、對負面行為的懲戒性政策工具深化細化并強調可操作性。

圖1 我國國家層面科研誠信政策的年度數(shù)量分布(1949-2017)

注：其中11項政策文件在制定出臺后有修訂的情況，在統(tǒng)計時間分布時皆以首次發(fā)布時間為準。

2. 省域層面科研誠信政策發(fā)展的概況與階段特征

利用清華大學科技政策數(shù)據(jù)庫，篩選出科研誠信82項相關政策(見圖2)：

這些政策覆蓋了我國23個省(自治區(qū)、直轄市)，但絕大多數(shù)都只制定出臺了5項(含)以內政策，10個地區(qū)僅有1～2項相關政策，具體分布情況見圖3。地方出臺相關政策最多的是北京12項，其中7項是中關村科技園區(qū)的政策，包含一個頂層文件《關于進一步加強中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)信用體系建設的意見》及其5項具體政策，體現(xiàn)了中關村科技園區(qū)的政策先行先試。江蘇和天津的政策數(shù)量僅次于北京，主要涉及科學道德和學風建設，以及高校教師職稱評審和科技計劃管理中的失信行為規(guī)制，以教育、科技行政管理部門政策為主。

此外，根據(jù)科研誠信直接和間接關鍵詞進行“全文檢索”，關鍵詞共在32個地區(qū)相關政策中出現(xiàn)頻次達1718次。其中，涉及科研誠信關鍵詞頻次超過(含)100的地區(qū)有5個，分別為北京、山東，甘肅，內蒙古和山西；50(含)～100項的有安徽、新疆、海南、四川、江西、天津和吉林7個地區(qū)；50項以下的有19個地區(qū)。

根據(jù)政策發(fā)布的數(shù)量變化，本文將省域科研誠信政策的演變分為2個階段：

一是，2001—2009年的問題未顯期。省域科研誠信在這段時期科技政策體系內的主要特征是政策數(shù)量較少，主要涉及科技信用特別是科技信貸等金融領域、科技計劃信用管理和技術市場建設等，政策制定機構以科技主管部門為主，輔以少量的科技園區(qū)和地方政府。

二是，2010—2017年的問題漸顯期。省域科研誠信在這段時期科技政策體系內的主要特征是政策數(shù)量呈現(xiàn)波動性特征，懲戒性政策工具顯著增多，政策制定機構以部門聯(lián)合形式為主等。

(二)我國科研誠信政策核心特征與關鍵問題

1．我國科研誠信政策的范圍特征：廣內涵和大邊界

與美國等一些國家科研誠信政策[7]的窄邊界不同，我國科研誠信政策的范圍特征均為廣內涵和大邊界，這與我國“大政府”的傳統(tǒng)與管理體制顯著正相關。我國科研誠信的國家層面政策，其調節(jié)對象既包括直接從事科學研究活動的個人，也包括科研管理相關人員和機構，覆蓋了科學研究、科研管理、科技服務以及科技成果擴散應用等行為環(huán)節(jié)，規(guī)范的表現(xiàn)形式既包括科研規(guī)范，也涉及職業(yè)道德準則、學風作風、學術環(huán)境等多個方面，并從一開始就涵蓋了比較寬領域的政策措施，后期不僅沒有收縮，更增加了對學術論文發(fā)表和期刊管理方面的舉措。從省域層面政策來看，比國家層面的政策邊界略窄，缺乏針對違背科研倫理等社會道德行為的規(guī)制。

圖2 省域層面年度發(fā)布科研誠信政策的數(shù)量(2001-2017)

圖3 省域層面科研誠信政策數(shù)量分布標題檢索結果(1949-2017)

科技的社會體現(xiàn)與科技領域本身的政策兩者的關鍵詞數(shù)量比例相當，顯示出我國科研誠信政策寬窄平衡的特點。在1950—1985年時段主流媒體涉及科技管理服務領域的誠信相關政策點主要包括學位管理、成果和標準管理、資金管理、安全保密、科技獎勵、職稱評審、知識產(chǎn)權、創(chuàng)新競賽以及科技合作協(xié)作和科技后勤服務等，涉及科技的社會體現(xiàn)，主要集中于精神文明建設領域，如堅持追求真理、實事求是、求實精神，嚴謹治學、勤儉節(jié)約、注重群眾實踐經(jīng)驗作風等。1999年，科技部、教育部、中科院、工程院和中國科協(xié)聯(lián)合發(fā)布《關于科技工作者行為準則的若干意見》，可以視為我國科研誠信的首個國家層面的專項政策，此后陸續(xù)出現(xiàn)了多項科研誠信專項政策，由于其“?！保囿w現(xiàn)出“窄”的特征。但同時，國家和地方層面科研信用管理政策，特別是近年來的社會信用體系建設相關政策的不斷涌現(xiàn)，平衡了科研誠信專項政策的“窄”，使之呈現(xiàn)出“寬窄平衡”的特征。

2.我國科研誠信政策的重心：國家層面先建設后規(guī)制，省域層面重建設

2012年之前，我國科研誠信無論是國家層面還是省域層面都偏重于建設性的政策。涉及科研誠信的黨中央、國務院文件、部門聯(lián)合發(fā)布文件三類最重要政策文件基本屬于建設性的正向倡導。2012年之后，在我國國家層面，科研誠信政策重心越來越趨向規(guī)制為主，且從“輕規(guī)制”到“重規(guī)制”趨勢明顯。

在省域層面，科研誠信的政策重心主要集中于建設性舉措，特別是誠信文化環(huán)境營造方面，規(guī)制性措施主要集中于信用管理方面，其中對科技計劃管理和金融信貸等方面的措施比例較高。我國省域層面對違背科研道德的規(guī)制措施相對國家較少，特別是違背社會道德的規(guī)制性政策文本呈現(xiàn)缺失，一方面,可能歸因于相對國家相關部門，地方政府和相關機構遇到的科研不端或違背社會道德的問題較少，并且對科研道德的規(guī)制，特別是對違背社會道德的規(guī)制太寬泛，操作性強的有效措施不多；另一方面，可能出于國家層面已經(jīng)有了相應的規(guī)定而默認從其規(guī)定。

表3 國家和省域層面科研誠信政策中建設性與規(guī)制性措施的分類統(tǒng)計(1949-2017)

來源：作者根據(jù)政策文本分析。

*為以上分析是基于細分政策措施出現(xiàn)的頻次，存在同一政策文本出現(xiàn)同時出現(xiàn)多項措施的情況，故政策合計數(shù)量大于政策樣本總量。

注：部分政策的主題包含不止一方面措施，分別計入相應措施的統(tǒng)計中。

3.我國研誠信政策層次：顯著凝聚于國家級，下沉嚴重不足

整體來看，省域層面的科研誠信相關政策基本起步于21世紀伊始，比國家層面政策晚很多；除轉發(fā)國家層面的科研誠信政策外，省層面基本沒有狹義的僅針對科研活動和人員的科研誠信政策。從涉及的內容看，省域政策較為集中在學術環(huán)境和學風建設等氛圍營造方面，政策制定和發(fā)布機構以教育主管部門為主；其次為科研信用管理及經(jīng)濟類信用方面，政策制定和發(fā)布機構以科技主管部門、財政部門為主，也涉及科技園區(qū)等。僅在在科技信用領域，省域政策先于國家層面政策出現(xiàn)，其原因應與相關地區(qū)扶持科技型企業(yè)發(fā)展，以及完善科技計劃項目管理的需求存在關聯(lián)。

隨著科研誠信問題逐漸進入爆發(fā)期、科研誠信政策逐漸轉向科技與社會互動的政策，中央層面越來越不可能是處理主體，而必須是當事人所在機構或地區(qū)承擔起主要責任。但截至2017年年底，省級政府自行制定發(fā)布的專項科研誠信政策寥寥無幾，大部分是轉發(fā)國家相關文件。省屬高校和科研院所、科技型企業(yè)的科研誠信建設力度嚴重不足。由此可見，機構和地方政府在科研誠信方面面臨的挑戰(zhàn)嚴峻，其主體作用亟待加強。

(三)我國科研誠信政策的未來走向預判及目標設定

1.我國科研誠信政策未來特征預判

(1)我國科研誠信政策廣內涵和大邊界的范圍特征將會持續(xù)

基于我國大政府的基本國情，本文預判我國科研誠信政策整體上廣內涵和大邊界的范圍特征將會持續(xù)。但同時，政策語境下對科研誠信和科研失信的界定將會逐漸清晰化和具體化，與之相應的科研誠信政策工具也將更為具象，故每一個單項科研誠信政策的范圍將呈現(xiàn)不斷縮小和聚焦的傾向。

(2)我國科研誠信政策的建設性和規(guī)制性都將會進一步加強

隨著政府和社會對科研失信案件的重視和認識程度日益提高，特別是跨機構、跨地區(qū)、跨學科的科研誠信事件的頻發(fā)將對國內外科研誠信治理體系都形成新的沖擊波，治理內容可能會空前棘手化和復雜化，案件形態(tài)可能會鉆現(xiàn)有法律體系空白、民事和刑事處罰等都將成為新的亟待解決的問題，科研誠信案件的跨部門聯(lián)合治理機制、國際合作治理等當前的治理空白問題將突顯。本文預判未來我國科研誠信政策的規(guī)制性將持續(xù)加強，懲罰力度將越來越大。在規(guī)制性措施強化的同時或以后，建設性措施逐漸會被重視，預防為主、教育先行的治理理念必然深入人心，從而促進科研誠信建設性措施的出臺和加強。

(3)我國科研誠信政策的層次將呈現(xiàn)逐漸下沉至中觀治理的特征

從國際經(jīng)驗看，中觀層面的機構是誠信建設的最重要主體，絕大多數(shù)國家的科研誠信政策最主要的是依靠大學、實驗室等科研機構制定和執(zhí)行，省域層面的科研誠信政策較為罕見。目前，我國相關研究單位還沒有國外機構面臨那么高標準的榮譽需求和來自于資助機構的強制性要求，導致科研誠信教育培訓和處理科研失信問題的經(jīng)驗和人才匱乏。從我國行政管理建制來看，地方政府目前的考核評價注重的是經(jīng)濟發(fā)展、社會民生和環(huán)境安全等指標，科研誠信在省域公共政策中的位置難覓，但省域層面的科研誠信政策作為國家到機構層面的中間層，可以發(fā)揮輔助性過渡治理功能。隨著國家層面科研誠信政策的執(zhí)行力和社會對科技界誠信監(jiān)督的力度增強，機構開展科研誠信建設的外生和內生動力都會增加，從而推進機構科研誠信政策的制定。隨著宏觀和中觀層面科研誠信政策的完善，社會個體層面的意識和能力逐步增強，負責任的創(chuàng)新將更廣泛地深入人心，我們盼望能夠看到，未來我國科研誠信建設將最終步入以個人良行為主要特征的社會共治階段。

2. 我國科研誠信治理的未來階段性目標

基于前文的分析，結合科研誠信政策演變的規(guī)律，本文提出我國未來科研誠信治理的階段性目標及其政策走向預判見表4。

表4 我國科研誠信治理的階段目標與政策走向預判

(1)近期目標：重點針對“科研嚴重失信”行為治理，包括明確國家層面科研違法違規(guī)、科研不端行為的調查、懲戒相關規(guī)范、程序和責任劃分，建立科研信用管理機制等，將形成從刑事性嚴刑峻法、民事性法律懲戒、政府部門規(guī)章制止、社會信用扣分等一系列措施，同時強化教育培訓等建設性政策工具。政策邊界持續(xù)體現(xiàn)寬的特征。政策重心以規(guī)制為主，兼顧建設保障。治理層次體現(xiàn)在宏觀層面的政府主導，由國家級政策逐漸下沉至省域科研誠信政策的制定完善。

(2)中期目標：在解決嚴重失信行為治理的基礎上，針對“科研失范”等相對輕微失信行為進行治理，對科研機構的誠信管理能力，進一步強化機構層面的責任落實，營造良好的科研環(huán)境。政策邊界更側重科技發(fā)展自律的相對窄而深的方向，政策重心規(guī)制和建設并重，治理層次體現(xiàn)在中觀層面，科研誠信政策由政府為主逐漸過渡到區(qū)域和機構主導。這一階段，國家層面需強化對科研誠信宣講教育和科研領域違背社會道德行為的規(guī)制，完善科研信用管理政策，并強化政策措施的落實落地，促進部門聯(lián)動；地方層面應擴展科研誠信政策覆蓋面，推廣普及和細化落實科研誠信制度規(guī)范，強化與國家科研誠信政策的協(xié)同。

(3)遠期目標：在解決科研失信行為治理的基礎上，加強對“負責任的研究和創(chuàng)新”的引導，政策網(wǎng)絡治理機制有效運行。政策邊界再次體現(xiàn)出側重科技與社會互動的相對寬泛的方向。政策重心以建設為主，兼顧規(guī)制。治理層次體現(xiàn)在微觀層面的個體和團隊誠信自律，以及社會共治。最終實現(xiàn)《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》中，“廣大科研人員的誠信意識顯著增強，弘揚科學精神、恪守誠信規(guī)范成為科技界的共同理念和自覺行動”的目標。

四、結語

新中國成立以后，科研誠信作為精神文明建設和科技管理服務的重要內容即被納入國家治理的視野，此后科研誠信政策的數(shù)量呈現(xiàn)波動性增長，相關政策內容措施和參與部門逐漸拓展，政策逐步細化，操作性日益增強。本文首次嘗試構建了科學分析科研誠信政策的三維理論框架，按照概念-工具-影響、個體-特定群體-社會公共治理的邏輯遞進關系，分別對我國國家和省域科研誠信政策從政策邊界、政策重心和政策層次三個視角進行了梳理分析，摸清了我國科研誠信政策體系的“家底”?？傮w上看，我國科研誠信政策的演變符合我國科技事業(yè)的發(fā)展趨勢，及其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用表現(xiàn)科研誠信，政策內容特征與政策制定部門的職責、以及國家和區(qū)域發(fā)展的實際需求高度相關。隨著科技與經(jīng)濟社會發(fā)展的融合度越來越高，科研誠信政策的調節(jié)范圍和力度都將逐漸增強，在國家科技創(chuàng)新政策體系中的角色更為明晰和顯著，并在未來內化為科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的重要營養(yǎng)元素和創(chuàng)新文化的堅實基石。