柴國(guó)俊

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 商學(xué)院，河北 石家莊 050061)

一、問(wèn)題的提出

新中國(guó)70年來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡，同時(shí)催生征地活動(dòng)，并形成大量失地農(nóng)民和被征地家庭。相關(guān)資料估計(jì)，建國(guó)以來(lái)非農(nóng)建設(shè)用地總共占用1億畝以上，按一畝產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民算，已造就1.5億個(gè)失地農(nóng)民[1]。另?yè)?jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2016—2030年)》推算，到2030年4000萬(wàn)畝耕地將被征收，未來(lái)十多年將逐漸產(chǎn)生0.6億個(gè)失地農(nóng)民。由此，合計(jì)失地農(nóng)民人數(shù)會(huì)達(dá)到2.1億，這顯然是很大的數(shù)字。被征地民眾關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要社會(huì)各界關(guān)注。

如此大規(guī)模的受影響群體幸福感怎樣？如表1所示，統(tǒng)計(jì)中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)(1)中國(guó)家庭金融調(diào)查是西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2011年發(fā)起的全國(guó)性大型調(diào)查項(xiàng)目，每?jī)赡赀M(jìn)行一次。基于調(diào)查數(shù)據(jù)已出版專(zhuān)題報(bào)告多部并發(fā)表國(guó)內(nèi)外高質(zhì)量論文數(shù)十篇，社會(huì)反響良好。該調(diào)查采取多階段PPS抽樣，樣本特征與全國(guó)總體特征在多份公開(kāi)出版的報(bào)告中有詳細(xì)對(duì)照[2]，經(jīng)過(guò)科學(xué)抽樣和嚴(yán)格質(zhì)控得到的樣本能夠較好地反映全國(guó)家庭總體特點(diǎn)。2011年和2013年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，被征地家庭非常幸福和幸福的比重較低，在10%的統(tǒng)計(jì)性水平上低于未發(fā)生過(guò)征地行為的家庭。較低的幸福感直觀反映出征地活動(dòng)對(duì)家庭較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，凸顯出當(dāng)前征地補(bǔ)償制度改進(jìn)的空間。

表1 中國(guó)被征地家庭的幸福感對(duì)照

數(shù)據(jù)來(lái)源：CHFS 2011和2013。家庭幸福感由問(wèn)卷問(wèn)題“總的來(lái)說(shuō)，您現(xiàn)在覺(jué)得幸福嗎？”提出，選項(xiàng)包括“非常幸福、幸福、一般、不幸福、非常不幸福”。 上標(biāo)“*”表示10%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。結(jié)果已按抽樣權(quán)重做過(guò)調(diào)整。

由于城鄉(xiāng)制度銜接尚不完善，相當(dāng)數(shù)量的被征地家庭成員既不能很好享受城市居民福利待遇，也不能被農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)覆蓋。失地農(nóng)民一方面屬于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新市民，但另一方面客觀形成城鄉(xiāng)體系之外的夾心層。關(guān)切他們生計(jì)變化，通過(guò)征地補(bǔ)償模式改進(jìn)，來(lái)讓他們?nèi)缤鬟w之前一樣體面地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和幸福地生活，切實(shí)感受到改革獲得感而非剝奪感，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要方面，也是城鎮(zhèn)化研究的重大課題。事實(shí)上黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和政府在土地征收及其補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢隽艘幌盗械男吕砟?、新舉措，加大了改革力度。2014年12月，中央審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并于次年初在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))進(jìn)行“三塊地”改革。2018年底國(guó)務(wù)院總結(jié)征地試點(diǎn)尚相對(duì)不足，已從定州等地提煉出征地制度改進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并在2019年政府工作報(bào)告中明確提出要推廣農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果。本文主要以案例方式凝練新時(shí)代征地補(bǔ)償模式，利用試點(diǎn)地區(qū)和典型區(qū)域被征地家庭的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估新模式成效，并嘗試從多層面保障征地補(bǔ)償新模式運(yùn)行，最終改善這些家庭的幸福感。

學(xué)界就征地補(bǔ)償、土地增值收益分配、被征地家庭生計(jì)等主題做過(guò)一些可貴的研究，指明在土地財(cái)政背景下，地方政府通過(guò)低價(jià)補(bǔ)償被征地家庭來(lái)經(jīng)營(yíng)城市[3-5]，尚鮮有文獻(xiàn)考察在中國(guó)特色社會(huì)主義新階段，土地財(cái)政和民生及城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化對(duì)被征地家庭的新影響，未能總結(jié)新時(shí)代征地補(bǔ)償模式。本文指出在新時(shí)代發(fā)展理念下，土地財(cái)政被弱化，考慮到個(gè)體生計(jì)和城鄉(xiāng)聯(lián)系的可持續(xù)發(fā)展，務(wù)必對(duì)受征地影響的家庭實(shí)施多樣化補(bǔ)償。余下首先凝練中國(guó)征地補(bǔ)償新模式的邏輯特征，然后從家庭層面評(píng)估征地補(bǔ)償新模式的生計(jì)效應(yīng)，最后指明新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的保障機(jī)制。

二、新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的邏輯形成

當(dāng)前征地行為正摒棄土地財(cái)政，補(bǔ)償手段趨于多樣化，越來(lái)越重視民生和城鄉(xiāng)融合，為新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的形成奠定基礎(chǔ)。

(一)征地各環(huán)節(jié)向好

十八大以來(lái)，農(nóng)地征收的條件、目標(biāo)和手段正在好轉(zhuǎn)。值得指出的是，征地、拆遷均伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而生，但屬兩類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)：征地集中在農(nóng)村，農(nóng)村房屋拆遷被看作集體土地上的附著物處理，主要由2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》保障；拆遷集中在城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，主要由2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等政府規(guī)范性文件來(lái)保障。城市更新、舊城區(qū)改建會(huì)進(jìn)行國(guó)有土地再開(kāi)發(fā)利用，地方政府會(huì)通過(guò)招拍掛出讓國(guó)有土地使用權(quán)并收回土地出讓金，這一目的在本質(zhì)上同出讓集體土地使用權(quán)是一致的，盡管如此，為界定明確，本文重點(diǎn)討論農(nóng)村征地現(xiàn)象。廣義地講，征地活動(dòng)基本屬非自愿移民，世界銀行貸款項(xiàng)目曾指出發(fā)展中國(guó)家相關(guān)政策體系和效益分享機(jī)制尚不健全，開(kāi)發(fā)性移民理念正在實(shí)施[6]。另城鎮(zhèn)化征遷移民同水利水電移民略有不同，但強(qiáng)制性家園變換和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重影響同樣值得重視[7-8]。如下依據(jù)發(fā)展趨勢(shì)，梳理出農(nóng)村征地活動(dòng)顯現(xiàn)的三方面新特征。

1.傾向于摒棄土地財(cái)政

以低價(jià)征地、高價(jià)出讓商住用地來(lái)經(jīng)營(yíng)城市的土地財(cái)政行為備受詬病。近幾年全國(guó)土地出讓金仍居高不下，土地財(cái)政占地方政府公共預(yù)算收入比重依然未有減退之勢(shì)。但現(xiàn)實(shí)看，三條紅線(xiàn)管制下的土地存量有限，房?jī)r(jià)泡沫、地方負(fù)債等風(fēng)險(xiǎn)偏高，以及非正規(guī)的融資運(yùn)營(yíng)成本上揚(yáng)，均導(dǎo)致土地財(cái)政不可持續(xù)。黨的十九大報(bào)告明確指出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不搞大開(kāi)發(fā)、共抓大保護(hù)，實(shí)踐中正轉(zhuǎn)變以土地為核心的城市既往發(fā)展模式，逐步修正緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系。2017年設(shè)立的河北雄安新區(qū)同樣積極探索摒棄土地財(cái)政的發(fā)展模式，盡力打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。2018年，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》及《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃(2018—2035年)》正式提出要著眼建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地，努力成為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板，為雄安從當(dāng)前到2035年規(guī)劃建設(shè)提供基本依據(jù)和發(fā)展愿景。值得注意的是，雄安新區(qū)從一開(kāi)始就依據(jù)“不大規(guī)模開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)”思想，不搞土地財(cái)政，城市政府不依靠土地出讓金來(lái)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)體制機(jī)制試點(diǎn)發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，賣(mài)地財(cái)政向稅收財(cái)政轉(zhuǎn)變，被征遷家庭補(bǔ)償來(lái)源自然不是墊資的土地出讓金，征地的條件在該示范區(qū)發(fā)生質(zhì)變。河北定州的征地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是，未考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政前提下，通過(guò)專(zhuān)家德?tīng)柗品?，確定政府、集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例分別為55%、15%和30%，三方均認(rèn)可，期待征地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛲茝V(2)定州征地試點(diǎn)、雄安征遷等案例顯示城市政府摒棄土地財(cái)政的端倪，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展而進(jìn)行的征地多元補(bǔ)償正成為事實(shí)，典型案例折射出無(wú)土地財(cái)政的征遷變化，也體現(xiàn)本文所構(gòu)建核心概念“新時(shí)代征地補(bǔ)償模式”的條件逐漸成熟。隨著征地試點(diǎn)的增多和擴(kuò)圍，相關(guān)數(shù)據(jù)資料會(huì)更加詳實(shí)，摒棄土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政的傾向預(yù)期更為明顯。。

2.補(bǔ)償手段多樣化

21世紀(jì)以來(lái)，征地補(bǔ)償安置先后經(jīng)歷貨幣補(bǔ)償安置和多種形式保障并存兩個(gè)階段[9]：早期按原用途的貨幣補(bǔ)償占主導(dǎo)，后期出現(xiàn)貨幣、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、入股合作、就業(yè)培訓(xùn)等多種征地補(bǔ)償安置套餐，受影響民眾可選擇方案增加?？疾旌颖倍ㄖ菡鞯卦圏c(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從“靜態(tài)”變?yōu)椤皠?dòng)態(tài)”、安置方式從“單選”變?yōu)椤岸噙x”，區(qū)片價(jià)補(bǔ)償、養(yǎng)老保險(xiǎn)、糧食補(bǔ)貼三重保障得以構(gòu)建。正在進(jìn)行征遷工作的雄安新區(qū)同樣秉承原住民多元化補(bǔ)償思路，積極推廣貨幣、安置房、就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老社保、糧食補(bǔ)貼等多種安置理念。進(jìn)一步地，總結(jié)成都區(qū)縣災(zāi)后重建引發(fā)的土地制度創(chuàng)新，受影響農(nóng)戶(hù)獲得增減掛鉤財(cái)產(chǎn)性收入、集體建設(shè)用地租金、聯(lián)建資金等。概括而言，當(dāng)前多樣化的補(bǔ)償手段越來(lái)越重視長(zhǎng)期效益，而不是以往的一錘子買(mǎi)賣(mài)。

3.重視城鄉(xiāng)互動(dòng)和民生問(wèn)題

中國(guó)征地行為關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)發(fā)展，體現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)與重塑。黨的十八大以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化理念和規(guī)劃開(kāi)始實(shí)施，注重以人為本和土地集約利用。十九大進(jìn)一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。民生是為政之要，城鄉(xiāng)融合離不開(kāi)城鄉(xiāng)家庭的民生，優(yōu)先保障和改善民生正吸引決策高層越來(lái)越多的注意力?；诋?dāng)前社會(huì)主要矛盾，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)正轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨＞蜆I(yè)、穩(wěn)民生”[10]。誠(chéng)如《后鄉(xiāng)土中國(guó)》所言，當(dāng)前的農(nóng)村問(wèn)題已由解放前的農(nóng)民溫飽問(wèn)題演變?yōu)檗r(nóng)民發(fā)展問(wèn)題[11]。從舊城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從舊工業(yè)化到新型工業(yè)化，體現(xiàn)出黨和國(guó)家的關(guān)注點(diǎn)由物到人的轉(zhuǎn)變。

學(xué)術(shù)調(diào)查也反映出城鄉(xiāng)家庭民生日趨重要的傾向。例如，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)民生指數(shù)研究”課題組曾連續(xù)數(shù)年在多省調(diào)查民生問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)治安、社會(huì)保障、教育等方面滿(mǎn)意度較高，但對(duì)就業(yè)、收入的滿(mǎn)意度偏低，滿(mǎn)意度偏低的群體包括低收入、低學(xué)歷家庭及非正規(guī)就業(yè)者，建議日后多關(guān)注這些群體的利益訴求[12]。再如，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院和政府管理研究院自2011年起每年選取民生熱點(diǎn)并撰寫(xiě)《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告》，連續(xù)跟蹤研究民生主題并編制出城市層面的中國(guó)民生發(fā)展指數(shù)。影響更大的是，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)調(diào)查中心自2010年正式開(kāi)展中國(guó)家庭跟蹤調(diào)查(CFPS)，連續(xù)發(fā)布《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告》，重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)居民的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)福利等民生問(wèn)題，已誕生一大批高質(zhì)量的民生研究成果。

這些調(diào)查成果啟示我們，關(guān)注城鄉(xiāng)特殊群體的住房、就業(yè)狀況是構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)的關(guān)鍵，成為全面建成小康社會(huì)的重要著力點(diǎn)。從重物不重人到重物更重人，從城鄉(xiāng)緊張到城鄉(xiāng)融合，整個(gè)政策環(huán)境正煥發(fā)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)新面貌。中國(guó)的征地行為天然聯(lián)系城市與農(nóng)村，牽涉政府、民眾和企業(yè)，深入分析征地活動(dòng)是理解中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的重要窗口。例如，河北雄安新區(qū)在總體規(guī)劃正式批復(fù)后進(jìn)入建設(shè)階段，秉持功成不必在我的歷史耐心和功成必定在我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)征遷工作并切實(shí)保障群眾正常生產(chǎn)生活，正成為近期當(dāng)?shù)毓ぷ髦攸c(diǎn)和他地創(chuàng)新典范。

(二)新時(shí)代征地補(bǔ)償模式日漸形成

放眼全球，梳理國(guó)外征地事實(shí)，能夠發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已完成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，開(kāi)始城市再開(kāi)發(fā)，涉及發(fā)展權(quán)交易、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)和歷史保護(hù)[13-15]；發(fā)展中國(guó)家則明晰土地產(chǎn)權(quán)來(lái)協(xié)調(diào)再分配，做強(qiáng)制性發(fā)展[16-17]?；仡櫚l(fā)達(dá)國(guó)家和其它發(fā)展中國(guó)家征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，我們能夠總結(jié)出國(guó)外征地補(bǔ)償模式的兩個(gè)突出特征，即市場(chǎng)化交易和法律保障。客觀地講，國(guó)外遵循市場(chǎng)化交易和法律保障原則進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)淖龇▋?yōu)劣兼具：優(yōu)點(diǎn)是有民眾基礎(chǔ)，更容易得到被征地住戶(hù)的支持，社會(huì)沖突較少；不足之處是征遷效率太低、周期太長(zhǎng)。

自十八屆三中全會(huì)倡導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)作用和政府引導(dǎo)作用以來(lái)，中國(guó)征地補(bǔ)償模式開(kāi)始逐步從土地財(cái)政向無(wú)土地財(cái)政、從征地單一貨幣補(bǔ)償向多樣補(bǔ)償、從忽視家庭生計(jì)和經(jīng)營(yíng)城市政策向保持家庭生計(jì)可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合理念過(guò)渡。黨的十九大報(bào)告更明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代要堅(jiān)持貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，五大理念形成征地補(bǔ)償新舊模式轉(zhuǎn)變的方向和動(dòng)力，不同層面的主體行為推動(dòng)新舊模式更迭和變遷(見(jiàn)機(jī)制保障部分)。如圖1所示，新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的條件、手段和目標(biāo)描述了征地補(bǔ)償從頭到尾的整個(gè)過(guò)程，構(gòu)成“三位一體”的核心要件。新時(shí)代背景下，三個(gè)要件均凸顯出新變化：征遷條件是摒棄土地財(cái)政；手段是貨幣、住房、入股等補(bǔ)償并存；目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭苡绊懠彝ド?jì)可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，正在形成的中國(guó)征地補(bǔ)償新模式倡導(dǎo)，基于無(wú)土地財(cái)政條件，通過(guò)多樣化補(bǔ)償達(dá)到城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、民眾生計(jì)可持續(xù)目標(biāo)(包括消費(fèi)支出平滑和就業(yè)收入優(yōu)化)，這與國(guó)外征地補(bǔ)償模式和中國(guó)征地補(bǔ)償舊模式相比日漸顯現(xiàn)出強(qiáng)烈特色(3)當(dāng)然，中國(guó)征地補(bǔ)償新舊模式劃分界限并非涇渭分明，三要件均是逐步過(guò)渡的，兩個(gè)階段邏輯特征也是逐步改善和清晰的。。

圖1 新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的要件構(gòu)成

三、新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的生計(jì)評(píng)估

新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的成效可由家庭生計(jì)是否受到影響以及受到怎樣的影響來(lái)評(píng)估或研判。一般而言，土地征收等引發(fā)的移民和流動(dòng)人口盡管存在喪失社會(huì)資本、轉(zhuǎn)換人力資本的代價(jià)[18-19]，還具有重構(gòu)生計(jì)能力、增加創(chuàng)業(yè)、回饋原地的好處[20-21]。如圖1所示，征地補(bǔ)償生計(jì)影響可分短期和長(zhǎng)期兩種，征遷新模式通過(guò)盤(pán)活要素最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

(一)短期將促進(jìn)家庭消費(fèi)

征地行為會(huì)破壞既有社會(huì)體系，削弱現(xiàn)行社會(huì)規(guī)范，還能夠給普通家庭帶來(lái)重要的消費(fèi)影響，后者理論機(jī)制主要是預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄和生命周期假說(shuō)?；?012年和2014年中國(guó)家庭跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，葛傳路等[22]曾就征地行為對(duì)家庭消費(fèi)支出的異質(zhì)性影響做實(shí)證分析。他們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)殷實(shí)、工資性收入較高的家庭征地后消費(fèi)增加，而征地補(bǔ)償金占家庭消費(fèi)比重低、工資性收入低的家庭消費(fèi)水平有所下降。該研究結(jié)論證實(shí)了征地沖擊引發(fā)的預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，指明征地單一的貨幣補(bǔ)償具有缺陷，倡導(dǎo)就業(yè)培訓(xùn)等方式多管齊下?；谛聲r(shí)代，社會(huì)調(diào)研西咸新區(qū)、定州、雄安新區(qū)征地補(bǔ)償模式的短期生計(jì)效應(yīng)發(fā)現(xiàn)，家庭消費(fèi)得以繼續(xù)平滑，支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，城鄉(xiāng)消費(fèi)差距得以縮小，初步顯示新模式的優(yōu)勢(shì)，啟示相關(guān)部門(mén)持續(xù)采用市場(chǎng)化、差別化政策應(yīng)對(duì)征遷的消費(fèi)異質(zhì)性影響，以檢驗(yàn)新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的消費(fèi)促進(jìn)效應(yīng)。

事實(shí)上，統(tǒng)計(jì)歷年CHFS數(shù)據(jù)能夠得出，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，被征地家庭的消費(fèi)水平與未受征地影響的家庭消費(fèi)差距縮小，甚至出現(xiàn)前者消費(fèi)超越后者的趨勢(shì)，如圖2所示。

(二)長(zhǎng)期會(huì)改善就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和收入

1.就業(yè)效應(yīng)

從“要地不要人”的傳統(tǒng)思路過(guò)渡為給予被征地家庭經(jīng)濟(jì)資助和人文關(guān)懷，是城鎮(zhèn)化理念的重要轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前倡導(dǎo)以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，有必要實(shí)證考察征地對(duì)家庭就業(yè)的沖擊。謝勇研究認(rèn)為，征地對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)戶(hù)就業(yè)影響有所差異，尤其要關(guān)注中老年人和人力資本較低的農(nóng)民[23]。

圖2 被征地家庭總消費(fèi)的對(duì)照及演進(jìn)數(shù)據(jù)來(lái)源：CHFS 2011、2013、2015、2017。

理論上存在兩種機(jī)制解釋征地的就業(yè)效應(yīng)。一方面，征地會(huì)徹底消除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不確定性。土地征收或集體收回農(nóng)地再分配這兩種土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定事實(shí)，會(huì)減少土地投資并降低利用效率[24]、抬高勞動(dòng)力流動(dòng)的機(jī)會(huì)成本[25-26]，形成農(nóng)村勞動(dòng)力暫時(shí)性外出務(wù)工現(xiàn)象。另一方面，征地等變故引起的資本化會(huì)緩解中國(guó)普通家庭信貸約束，導(dǎo)致勞動(dòng)力流動(dòng)和創(chuàng)業(yè)可能性增強(qiáng)[27]?；谛滦统擎?zhèn)化背景，柴國(guó)俊和王軍輝[28]整理出2011年和2013年中國(guó)家庭金融調(diào)查面板數(shù)據(jù)，采用普通最小二乘法及核匹配后的雙重差分方法對(duì)征地影響勞動(dòng)力流動(dòng)的相關(guān)理論假說(shuō)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，征地會(huì)通過(guò)緩解金融約束而非土地產(chǎn)權(quán)渠道促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，西部、選擇貨幣補(bǔ)償方式以及存在融資困難的家庭更明顯地得到征地補(bǔ)償好處，他們遷移可能性更大、距離更遠(yuǎn)。這些觀點(diǎn)能夠檢驗(yàn)金融約束等理論在征地領(lǐng)域的適用性，提供我國(guó)轉(zhuǎn)型期特有的更多的家庭決策證據(jù)，還可為緩解征地沖突、提升失地農(nóng)民就業(yè)保障等決策提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，為探索新型城鎮(zhèn)化道路的落實(shí)方式做比較分析。三峽移民超過(guò)百萬(wàn)，正是考慮到可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題，三峽集團(tuán)從一開(kāi)始將開(kāi)發(fā)性扶貧和效益分享理念貫徹其中，以就業(yè)為導(dǎo)向，較為成功地保障了人類(lèi)歷史上最大的水利水電工程的順利開(kāi)展[6,18]。系統(tǒng)分析雄安新區(qū)征地補(bǔ)償新模式的就業(yè)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，新區(qū)組織三縣就業(yè)局整合綠化、養(yǎng)護(hù)、高端產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)等新的崗位機(jī)會(huì)信息，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片加大原住民免費(fèi)培訓(xùn)力度，做到勞動(dòng)力市場(chǎng)供求對(duì)接頻繁，就業(yè)渠道、形式趨于穩(wěn)定化，城鄉(xiāng)就業(yè)流動(dòng)增多，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念和城鄉(xiāng)融合新潮流正得到應(yīng)用，彰顯征地補(bǔ)償新模式對(duì)相關(guān)家庭就業(yè)的積極影響。

2.創(chuàng)業(yè)效應(yīng)

征地的創(chuàng)業(yè)效應(yīng)明顯。土地及其附著物資本化能夠緩解流動(dòng)性約束，而創(chuàng)業(yè)是創(chuàng)新的重要途徑，在吸納就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的重要作用已形成共識(shí)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展適時(shí)提出，強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)業(yè)尤為必要，這里征地補(bǔ)償可能緩解創(chuàng)業(yè)初始資金約束[29]。鮑海君和韓璐曾利用浙江省調(diào)查數(shù)據(jù)分析失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意向，發(fā)現(xiàn)性別、成就動(dòng)機(jī)和征地區(qū)位是影響他們創(chuàng)業(yè)的深層因素，這為解決失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題提供了決策思路[30]。孫光林等[31]基于江蘇省和山東省近年調(diào)查數(shù)據(jù)，考察金融知識(shí)對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的影響，認(rèn)為擁有較高金融知識(shí)的農(nóng)戶(hù)通過(guò)重視信息并獲取金融資本來(lái)提升創(chuàng)業(yè)概率和創(chuàng)業(yè)績(jī)效。事實(shí)上，征地拆遷對(duì)創(chuàng)業(yè)的影響效應(yīng)和當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)息息相關(guān)，在金融市場(chǎng)發(fā)育程度不同的地區(qū)，影響結(jié)果是有差異的，可以預(yù)期在金融市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)更容易創(chuàng)業(yè)。從金融知識(shí)渠道將征地和創(chuàng)業(yè)聯(lián)系起來(lái)，能夠豐富兩大領(lǐng)域的交叉研究，并對(duì)促進(jìn)勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)、緩解征地沖突具有政策啟示。

更進(jìn)一步地，征地會(huì)影響到勞動(dòng)力配置，故有必要關(guān)注土地市場(chǎng)、住房市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)互動(dòng)。Bazzi等人曾考察印度尼西亞20世紀(jì)80年代的遷移項(xiàng)目長(zhǎng)期效應(yīng)，認(rèn)為具有類(lèi)似農(nóng)業(yè)氣候和語(yǔ)言環(huán)境的地區(qū)水稻生產(chǎn)率和夜間燈光強(qiáng)度更高，建議此類(lèi)移民計(jì)劃要充分考慮技術(shù)轉(zhuǎn)移[32]。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化是土地密集型技術(shù)向資本密集型技術(shù)轉(zhuǎn)化的行為，也是勞動(dòng)力人力資本提升的過(guò)程，以人為本的城鎮(zhèn)化是必然要求[33]。

調(diào)研河北定州土地制度試點(diǎn)我們發(fā)現(xiàn)，通過(guò)多種形式的征地補(bǔ)償和民主協(xié)商的征地程序的確激活了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民干事情積極性，土地增值收益分配的科學(xué)改進(jìn)大大保護(hù)農(nóng)民合理利益并激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力。基于雄安新區(qū)征遷工作的實(shí)地調(diào)研，初步評(píng)估分析征地補(bǔ)償新模式的長(zhǎng)期生計(jì)效應(yīng)發(fā)現(xiàn)：新區(qū)就業(yè)趨于穩(wěn)定化，本地和外地創(chuàng)業(yè)交融，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快。河北兩個(gè)案例績(jī)效再次凸顯中國(guó)征地補(bǔ)償新模式的成功范例。

3.收入效應(yīng)

本節(jié)最后探討征地補(bǔ)償模式對(duì)收入結(jié)構(gòu)乃至財(cái)富結(jié)構(gòu)的影響。土地征收制度改革的重要內(nèi)容之一就是“完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，其中包括提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民土地增值收益分配比例，評(píng)估農(nóng)民征地后非農(nóng)收入是否增加構(gòu)成征地改革的直接表現(xiàn)?；贑HFS2011分析發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償活動(dòng)總體降低了土地等非金融資產(chǎn)價(jià)值，短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)和投資性收入，即資源資產(chǎn)形成了收入流。相比拆遷，征地造成家庭戶(hù)的轉(zhuǎn)移性收入下降，經(jīng)營(yíng)性收入和非金融資產(chǎn)負(fù)債上升，這意味著征地影響到家庭收入來(lái)源和工作種類(lèi)，最終導(dǎo)致失地農(nóng)民的整體福利有所下降(4)拆遷家庭的經(jīng)營(yíng)性收入和非金融資產(chǎn)負(fù)債均下降，轉(zhuǎn)移性收入上升，表明大多發(fā)生在城市的拆遷活動(dòng)會(huì)增進(jìn)這類(lèi)家庭的福利水平。。依據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策和趨勢(shì)，農(nóng)村征地勢(shì)必要向城市拆遷趨同，失地農(nóng)民福利終究要橫向同被拆遷居民福利看齊，縱向同未征地時(shí)的自身福利看齊，征地補(bǔ)償舊模式下的收入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。案例分析西咸新區(qū)和雄安新區(qū)征地家庭的收入結(jié)構(gòu)變化后發(fā)現(xiàn)，被征地家庭的收入水平上漲，且政府轉(zhuǎn)移性收入增加，收入結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化?？傮w上講，征地將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)為流量收入，會(huì)促進(jìn)資金、勞動(dòng)力、技術(shù)再配置，會(huì)盤(pán)活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，最終優(yōu)化家庭收入財(cái)富結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)等福利差距，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，顯現(xiàn)新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的優(yōu)勢(shì)所在。

當(dāng)然國(guó)際上還利用“遷往機(jī)會(huì)”(Moving To Opportunity)的公房征遷準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)從家庭層面考察更長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)力和學(xué)習(xí)成績(jī)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)公房本身居住環(huán)境帶來(lái)的民生影響對(duì)成人和子女并不一致[13,15]。這些研究也提醒我們，利用三峽庫(kù)區(qū)移民監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和雄安新區(qū)人口基礎(chǔ)信息來(lái)跟蹤被征地移民的行為變化，特別關(guān)注第二代家庭教育、健康、社會(huì)關(guān)系的福利水平，將是關(guān)聯(lián)代際流動(dòng)熱點(diǎn)的有趣議題[18]。

四、新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的機(jī)制保障

針對(duì)征地活動(dòng)中市場(chǎng)個(gè)體、社會(huì)組織、政府三個(gè)主體的作用和邊界，優(yōu)化新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的保障機(jī)制可從三方面入手：微觀上充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，中觀上留足社會(huì)組織空間，宏觀上改善考核機(jī)制并推進(jìn)城市治理，多層面協(xié)同促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資金、勞動(dòng)力、技術(shù)再配置，如圖3所示。

圖3 新時(shí)代征地補(bǔ)償模式的機(jī)制保障

(一)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

從微觀層面而言，急需村鎮(zhèn)干部為農(nóng)地確權(quán)、頒證，規(guī)范土地征收程序，協(xié)調(diào)好被征遷家庭的補(bǔ)償安置問(wèn)題。征地補(bǔ)償工作的前提是做好土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作。界定清楚產(chǎn)權(quán)歸屬，處理好使用權(quán)、所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)關(guān)系對(duì)征地工作非常重要。實(shí)踐中，“集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置在規(guī)范征地活動(dòng)方面起到很好作用。這里，土地集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又派生出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵，三者統(tǒng)一構(gòu)成農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。鼓勵(lì)落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些規(guī)則和辦法有效地調(diào)解了各級(jí)政府、村集體、農(nóng)戶(hù)的土地增值分配份額，緩解了征地糾紛。耕地三權(quán)分置落地確權(quán)，才能在征地測(cè)繪評(píng)估階段順利推進(jìn)，在占補(bǔ)平衡、增減掛鉤中有章可依，切實(shí)發(fā)揮要素市場(chǎng)化配置的決定性功能。

通過(guò)考察成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐工作發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦诜贤恋毓芾矸ê统青l(xiāng)規(guī)劃法約束下，2008年即開(kāi)始利用村莊評(píng)議會(huì)進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)和頒證，一方面努力縮小公益用地征收范圍，減少非市場(chǎng)手段配置土地情形，另一方面積極利用占補(bǔ)平衡和增減掛鉤等方式進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索非征地模式下通過(guò)市場(chǎng)手段配置土地資源，將轉(zhuǎn)讓權(quán)兌現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)收入，進(jìn)而縮小了城鄉(xiāng)收入差距[34]。當(dāng)然，部分學(xué)者并不認(rèn)同市場(chǎng)交易做法。例如，賀雪峰[35]認(rèn)為成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)不應(yīng)土地確權(quán)，而是要在土地財(cái)政中不斷完成城市資本積累，將城郊的土地級(jí)差地租收為國(guó)有，然后進(jìn)行再分配。依據(jù)國(guó)外征地補(bǔ)償模式市場(chǎng)化交易的重要特征，結(jié)合各地征地補(bǔ)償公平和效率方面的考慮，柴國(guó)俊、陳艷[36]主張綜合周其仁和賀雪峰兩位教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為二者基于不同的實(shí)踐背景對(duì)同一事物產(chǎn)生兩種截然不同的結(jié)論，正好驗(yàn)證了征地補(bǔ)償?shù)目臻g異質(zhì)性，啟示各地征地工作差別化和靈活性。至少東部地區(qū)征地可引入市場(chǎng)機(jī)制，按市場(chǎng)交易原則試點(diǎn)推進(jìn)，同時(shí)嚴(yán)格界定公益性用地，行政配置土地時(shí)亦遵循等價(jià)公正原則，建立公益用地靠征收和非公益用地靠市場(chǎng)的新體制[34]。

(二)留足社會(huì)組織空間

從中觀層面而言，征地補(bǔ)償模式的機(jī)制優(yōu)化需留足非正式制度空間和社會(huì)組織空間，做好培訓(xùn)幫扶工作。對(duì)于基層政府，讓渡出社會(huì)組織生存空間，以行政發(fā)包的形式允許基層經(jīng)濟(jì)組織、宗族力量、新鄉(xiāng)賢、新農(nóng)人等參與公共服務(wù)和社會(huì)治理。雄安新區(qū)建設(shè)而言，國(guó)有企業(yè)可提供或承擔(dān)被征地家庭的部分就業(yè)崗位，技?；蚋咝？沙薪釉倬蜆I(yè)培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、繼續(xù)教育等活動(dòng)，管委會(huì)下設(shè)的區(qū)縣機(jī)構(gòu)則可在搭建就業(yè)供需信息平臺(tái)上提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

征地活動(dòng)一方面能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，另一方面引發(fā)社會(huì)不和諧。其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的雙重表現(xiàn)實(shí)際上和央地治理有關(guān)，解決思路亦應(yīng)從政府治理入手，單一正式治理方式需要轉(zhuǎn)變?yōu)檎脚c非正式治理相結(jié)合。嵌入性政治現(xiàn)象表明中央推動(dòng)的正式治理有利有弊，彰顯自下而上的非正式治理的重要性，啟迪新時(shí)期政商關(guān)系和干群關(guān)系的構(gòu)建路徑[37]。地方政府通過(guò)收取國(guó)有土地出讓金以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)來(lái)獲得政治晉升，這屬于自上而下的正式治理，房地產(chǎn)企業(yè)和受影響民眾的策略性反應(yīng)乃至參與屬自下而上的非正式治理，以政治動(dòng)員、行政賦權(quán)、利益激勵(lì)和結(jié)果控制為特征的征地拆遷行政包干制基層實(shí)踐亦屬于非正式治理，有必要探尋現(xiàn)有自上而下的正式治理和自下而上的非正式治理相融合的整體性治理征遷的路徑[38]。讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，讓社會(huì)的歸社會(huì)，讓政府的歸政府，協(xié)力盤(pán)活城鄉(xiāng)要素配置，構(gòu)造共建共治共享的社會(huì)治理新格局。當(dāng)然逐步實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政向財(cái)產(chǎn)稅等稅收財(cái)政過(guò)渡，是規(guī)范征遷社會(huì)治理的長(zhǎng)效手段。這些討論有助探索密切干群關(guān)系和新型政商關(guān)系的落實(shí)途徑，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、引導(dǎo)房地產(chǎn)健康發(fā)展等決策有參考價(jià)值。

具體地，雄安建設(shè)積極穩(wěn)妥推進(jìn)征遷補(bǔ)償當(dāng)然是當(dāng)務(wù)之急，管委會(huì)還要關(guān)注征遷次生影響，通過(guò)出臺(tái)發(fā)展性政策并調(diào)動(dòng)社會(huì)組織積極性來(lái)多方面培育失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)能力，盡可能彌補(bǔ)保障性政策治標(biāo)作用。如管委會(huì)加大人力資本和健康投資，重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升理財(cái)和投資能力，增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)素質(zhì)，讓征遷補(bǔ)償?shù)亩喾N資金自主使用得持續(xù)高效，讓原住居民同外來(lái)高端人才共享新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展紅利。

(三)改善考核機(jī)制，推進(jìn)城市治理

從宏觀層面而言，保障新時(shí)代征地補(bǔ)償模式需要政府優(yōu)化相關(guān)制度設(shè)計(jì)。一方面，改善地方官員考核是中國(guó)征地補(bǔ)償新模式在宏觀方面的重要保障機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，大拆大建是地方政府創(chuàng)造GDP和政治晉升的重要手段[39]。不可否認(rèn)，這類(lèi)房地產(chǎn)、招商引資活動(dòng)極大地解決了城市政府融資和財(cái)政收入問(wèn)題，改善了市容市貌和居民生活環(huán)境，但由此也易形成強(qiáng)征強(qiáng)拆的社會(huì)問(wèn)題。改進(jìn)官員績(jī)效考核體系，及時(shí)將失業(yè)率、幸福感、環(huán)保等關(guān)系民生的指標(biāo)納入考核，是遏制地方政府征拆沖動(dòng)的重要制度安排。根本上講，將房地產(chǎn)等投資驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)需求驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新引導(dǎo)的發(fā)展方式，將政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，積極落實(shí)新時(shí)代五大發(fā)展理念，是緩解社會(huì)矛盾、全面建成小康社會(huì)的長(zhǎng)久之計(jì)，也是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要方面。值得欣慰的是，新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革已組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，正逐步推進(jìn)多規(guī)合一和環(huán)境保護(hù)工作，財(cái)稅制度也有所調(diào)整，這些新變化為地方政府官員考核體制的改進(jìn)奠定重要的制度基礎(chǔ)。

另一方面，推進(jìn)地級(jí)城市治理是征地補(bǔ)償新模式的又一宏觀保障。城市治理是引導(dǎo)和考慮利益相關(guān)者、地方政府和市民協(xié)同管理城市的過(guò)程。治理征地需要重視制度創(chuàng)新和激勵(lì)相容，調(diào)動(dòng)各方力量參與式治理，需要理順央地關(guān)系，需要重塑官民、干群、政商關(guān)系。雄安新區(qū)當(dāng)前首要工作是征遷，官方提出“研究建立土地收儲(chǔ)制度，不搞土地批租，不搞土地財(cái)政，嚴(yán)禁大規(guī)模搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”，這表明中央在雄安試點(diǎn)摒棄土地財(cái)政的城市發(fā)展模式，正強(qiáng)力修正舊城鎮(zhèn)化道路。如何為新型城鎮(zhèn)化籌資，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共生共融，這里除了需要向高端高新產(chǎn)業(yè)征稅外，還要利用好土地制度變革紅利，如考慮修訂土地增值稅、房產(chǎn)稅[40]，另多借鑒成都、重慶等地區(qū)的土地制度改革實(shí)踐。成都市政府通過(guò)“占補(bǔ)平衡”、“增減掛鉤”、“還權(quán)賦能”來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，讓基層官民分享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化紅利[34]。

總之，中國(guó)征地活動(dòng)牽涉政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和家庭的博弈，深刻反映出當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的艱辛融合跡象。新時(shí)代倡導(dǎo)新發(fā)展理念，征地補(bǔ)償新模式正盤(pán)活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)良性互動(dòng)探索一條可持續(xù)道路。多層次保障新模式運(yùn)轉(zhuǎn)以提升被征遷民眾的幸福感，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要落腳點(diǎn)，在實(shí)踐中豐富“新時(shí)代征地補(bǔ)償模式”案例材料將成為學(xué)界和政界共同關(guān)注的有趣議題。