王楷楠

編者按：

夯實義務教育根基，促進優(yōu)質均衡發(fā)展，既是國家戰(zhàn)略，又是全國教育大會確定的任務。推進義務教育均衡發(fā)展，尤其是區(qū)域內的均衡，縣級政府發(fā)揮著重要作用。本期刊發(fā)的這篇文章，從縣級政府在義務教育均衡發(fā)展中的職能定位、作用分析、困難和不足及對策建議四個方面進行了全面分析，有助于我們科學審視均衡發(fā)展中的問題，促進各方形成合力，使這一國家戰(zhàn)略更多更好地惠及人民群眾。

現(xiàn)代社會中，提供教育不僅僅是教育者的責任，政府也是提供義務教育的重要主體，要保障資源的均衡配置?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務……率先在縣（區(qū)）域內實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”，“義務教育要以推進均衡發(fā)展為突破口，建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制，率先在縣域內實現(xiàn)均衡發(fā)展”。這說明，現(xiàn)階段義務教育縣域內、城鄉(xiāng)之間要實現(xiàn)均衡發(fā)展。國務院出臺的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，意味著義務教育均衡發(fā)展從行業(yè)發(fā)展上升為國家行為，成為各級政府特別是縣級政府必須解決的問題。本文基于對桐柏縣的調查，對縣級政府職能進行分析，并提出相應的政策建議。

一、縣級政府在義務教育均衡發(fā)展中的職能定位

改革開放以來，縣級政府教育職能定位隨著管理體制的變化，經(jīng)歷了三個階段：1986—2000年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，2000年實行國務院領導下地方負責、分級管理、以縣為主的體制，2006年新義務教育法頒布后實行國務院領導、省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制?？h級政府要保障適齡兒童接受義務教育，同時對本區(qū)域義務教育進行謀劃，確保不同群體在受教育權利、條件等方面相對平等，從而實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的目標。

（一）理念規(guī)劃

政府教育理念是落實義務教育均衡發(fā)展的重要因素?？h域均衡包括三個層面：縣域義務教育與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，城鄉(xiāng)之間教育以及學校發(fā)展均衡協(xié)調，教育機會和教育活動中對待學生的公平和平等。縣級政府是否高度認同義務教育資源合理配置、公平發(fā)展等教育理念，關系著是否將義務教育作為民生基礎優(yōu)先發(fā)展，是否納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，是否考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，這是義務教育均衡發(fā)展的先決條件。理念到位，政策周詳，政府就可以用強大的組織調度能力、資源整合能力，加強教育資源的調控與分配，促進義務教育的均衡發(fā)展。

（二）政策制定

縣級政府是落實義務教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的具體組織者和實施者。國家要推進義務教育均衡發(fā)展，省級則突出規(guī)劃、投入和省內平衡統(tǒng)籌，而縣級政府重點是針對縣域教育發(fā)展情況提出實施辦法。要實現(xiàn)縣域均衡，需要堅持與縣域經(jīng)濟發(fā)展相適應，城鄉(xiāng)學校建設和資源分配協(xié)調?？h級政府要進行符合本地實際的義務教育均衡工作部署，建立保障機制和工作機制，調動資源和力量推進政策落實。

（三）組織實施

縣級政府是縣域義務教育均衡發(fā)展占據(jù)主導地位的實施主體。從內容上，包括機會提供、資源配置、師資建設和教育督導評估。從實施步驟上，首先要制訂規(guī)劃和工作方案，要考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)化及人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預期、城區(qū)規(guī)劃調整等。其次要形成工作合力，明確發(fā)改、財政、自然資源、住建、公安等部門的職責。最后要加大宣傳力度，將均衡發(fā)展作為教育公平的重要載體和發(fā)展方向進行宣傳。

（四）督導評估

政府是義務教育均衡發(fā)展成效的督導者和評估者，通過對辦學質量、育人效果進行評估，均衡配置辦學資源，提高辦學水平。政府督導包括督學和督政，督政既要評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要評估職能部門，包括校建、經(jīng)費、教師、入學等教育政策的貫徹情況，從而檢查各級各部門工作落實情況。督學則關注學校規(guī)范辦學、教學質量等。評估結果要向社會公布，取得社會對義務教育均衡發(fā)展的認可和配合。

二、當前縣級政府在義務教育均衡發(fā)展中的作用分析

縣級政府推進義務教育均衡發(fā)展的職能重點在組織實施的三個方面：一是在發(fā)展理念上把教育均衡發(fā)展作為基礎和民心工程，上升到引領全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略。二是建立相對均衡的教育資源配置制度，增加教育經(jīng)費、調整學校布局、推行標準化學校建設，均衡硬件設施、師資力量、教育質量管理，使每個學生都享有基本均衡的教育資源。三是健全扶弱勸學長效機制，讓適齡學生享有均等受教育機會。下面以桐柏縣為例進行分析。

桐柏縣位于河南省南部，桐柏山腹地，是淮河之源、盤古之鄉(xiāng)、革命老區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點縣，面積1915平方公里，轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)），人口48萬。全縣有義務教育階段學校249所，其中小學47所（民辦8所）、初中17所、九年一貫制學校6所（民辦1所）、教學點178個、特殊教育學校1所，在校生72777人，教職工3702人。

（一）硬件設施：學校建設的標準化

硬件設施的均衡發(fā)展關鍵在于標準化，要避免城鄉(xiāng)二元配置標準，無論學校辦學規(guī)模和位置，建設標準和教學設施都要基本一致。桐柏縣加強學?；A建設，努力縮小城鄉(xiāng)和校際硬件設施差距。一是加強學校規(guī)劃建設。我們編制了教育布局調整方案和義務教育擴容五年規(guī)劃等，實施了農村薄弱學校改造、危房改造、教師周轉房等項目建設。二是完善設施配備。以標準化學校建設為抓手，近5年縣政府投資9000多萬元，新增教學儀器3.1萬件，圖書121.3萬冊，體音美器材2.3萬件。三是積極吸引民間資本。我們通過研究制定辦法，積極鼓勵和引導民間資金支持教育發(fā)展。近5年吸引民間投資1.5億元，新建了盤古學校;吸引社會資金1000萬元、地方政府配套9000萬元新建了思源學校;利用民間資本新增學位6700個，擴大了教育資源總量。

（二）師資力量：教師配備的均衡化

師資是義務教育均衡發(fā)展的重中之重，不均衡的關鍵在師資，破解不均衡最后也要落腳在師資。一是優(yōu)化師資隊伍配置。我們建立了教師補充長效機制，新招錄教師一律定向充實到缺編農村學校，優(yōu)化了全縣教師隊伍的知識和年齡結構。提高鄉(xiāng)村教師待遇，發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼1.1億元;加強城鄉(xiāng)教師交流，開展教師城鄉(xiāng)交流459人次，縣政府對自愿到偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)支教的教師每人每年發(fā)放生活補助2萬元，鄉(xiāng)村教師工作積極性高漲。二是提高教師隊伍素質。統(tǒng)籌“國培”“省培”計劃，完善市、縣和校本培訓，建立全覆蓋、立體化的教師培訓體系。加大培訓投入，創(chuàng)新培訓形式，近5年共撥付資金325萬元，利用暑假開展縣級教師集中專題培訓75期，培訓教師16814人次，促進全縣教師快速成長。三是加強師德師風建設。建立教師師德承諾制度，對在職教師違規(guī)有償補課嚴肅查處。開展“最美鄉(xiāng)村教師”評選活動，對扎根農村的鄉(xiāng)村教師大力宣傳，引導全體教師堅守職業(yè)信念和職業(yè)道德，打造愛崗敬業(yè)、爭創(chuàng)一流的教師隊伍。

（三）規(guī)范管理：教育質量的優(yōu)質化

教學質量管理的均衡是義務教育均衡發(fā)展的必要條件。中小學校的管理水平集中反映辦學理念和管理模式，也決定著教學質量的高低。一是牢固樹立質量意識。堅持以課堂教學為主陣地，以提高質量為核心，縣教育局班子成員、科室負責人、教研員每兩周深入學校對課改和教學集中觀摩指導，幫助學校推進課改和提高管理水平。二是大力推行課堂教學改革。鼓勵特色課堂教學模式，方樹泉中學的“兩案三課型四環(huán)節(jié)”、城關二小的“經(jīng)典誦讀”等都收到了顯著成效。研究制定課堂教學評價辦法，在全縣開展“過關課”驗收活動，人人必上“過關課”，引導教師更新教育理念，優(yōu)化課堂教學模式。三是不斷規(guī)范學校管理。我們出臺了《桐柏縣人民政府加強和完善教育管理工作的意見》，在教師隊伍、招生、經(jīng)費、學校安全等方面，既從政府層面進行制度頂層設計，又從學校角度給出量化標準，為規(guī)范教育管理提供依據(jù)。

（四）扶弱助學：入學機會的均等化

特殊就學群體是義務教育中的短板，應當特殊傾斜。桐柏縣建立健全教育救助、社會捐助等機制，讓每個學生都享有均等的教育機會。一是健全行業(yè)扶貧工作體系。把保障受教育權利和脫貧攻堅結合，在全省率先實現(xiàn)縣域內義務教育階段建檔立卡貧困家庭學生教育資助全覆蓋，決不讓任何一名兒童因貧失學、因貧輟學。二是建立社會教育救助體系。鼓勵、引導企業(yè)和成功人士通過成立基金會、行業(yè)協(xié)會助力教育發(fā)展。三是建立進城務工人員子女入學長效機制。監(jiān)測縣域流動人口，在校點布局和辦學規(guī)模上考慮學位需求變化，堅持以流入地為主、以公辦學校為主，將常住人口納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃。四是加強對留守兒童的教育和引導。一方面邊遠教學點堅持按標準配置辦學設施，超出生師比配備教師;另一方面新建、改造寄宿制學校47所，解決學生接送難、食宿不便等問題。五是關愛特殊兒童。一部分殘障兒童可以隨班就學，但大部分必須實施特殊教育，桐柏縣投入資金876萬元建成了特殊教育學校，及時補充教師，完善基礎設施，基本滿足特殊教育就學需求。

（五）經(jīng)費保障：財政投入的增長性

實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展必須保障經(jīng)費的優(yōu)先性，桐柏縣注重薄弱學校的經(jīng)費投入，保證生均公用經(jīng)費標準一致和逐年提高，財政對教育撥款的增長比例高于同期財政經(jīng)常性收入的增長比例，生均預算內教育事業(yè)費逐年增長，生均預算內公用經(jīng)費逐年增長。

三、縣級政府在義務教育均衡發(fā)展中的困難和不足

（一）縣域內學校的布局規(guī)劃調整與群眾訴求出現(xiàn)偏差

教育規(guī)劃布局調整目的是教育資源的有序投放，但規(guī)劃與群眾訴求往往存在偏差。比如政府試圖將學校布點相對均衡，但城鄉(xiāng)生活環(huán)境、教師水平、生源質量等存在差異，很多孩子轉入城區(qū)，客觀上導致了農村學校萎縮，剛建好的農村學校又出現(xiàn)空心化。從另一個角度看，政府為穩(wěn)定農村生源，控制有序進城，要求勞務合同等五證齊全，進城打工的群眾反映入學難;同時，城區(qū)學校不堪重負，雖經(jīng)擴容建設，仍出現(xiàn)“大班額”現(xiàn)象。在全面小康社會建設完成、城鎮(zhèn)化快速期結束前，這種情況仍將持續(xù)，這也是桐柏縣入學壓力最大的階段。

（二）教師編制管理與邊遠山區(qū)的教師需求存在矛盾

中小學教職工編制核定由省核定，但是農村學校教師配備往往理論超編、實際缺編。桐柏縣目前有教師編制3799人，實有4538人，超編739人。根據(jù)省編辦文件，以2018年秋季學生數(shù)為參照，應配備教師5220人。桐柏縣教學點分散，397個教學班4355人，一些教學點學生總數(shù)還不夠一個教師編制，按每班配2名教師計算，實際凈增564人。因此2018—2019學年全縣應配備教師數(shù)為5784人，缺口1371人;再加上45周歲以上教師1700人，有些老弱多病不能上崗，實際缺人更嚴重。近年來隨著人口流動，城市學生激增，城區(qū)教師缺口加大，通過考試選調教師向城區(qū)流動，越是優(yōu)秀的教師越可能離開農村，長此以往，城鄉(xiāng)之間師資力量差距加大，形成惡性循環(huán)。這將導致城鄉(xiāng)學生接受義務教育的不公平，因此，按照統(tǒng)一標準核定編制并不完全符合山區(qū)縣實際。

（三）縣域義務教育均衡推進過程存在價值沖突

雖然各級政府強調重視均衡，但是學校在實際操作上仍有選拔優(yōu)秀學生的偏好。桐柏縣共有人口48萬，義務教育階段學生約7萬人，直系家長約14萬，二者合計約占人口的44%，有將近一半的人口直接和義務教育相關，想方設法上“好學校”始終是熱門話題。高中也希望選拔優(yōu)秀初中生源，以取得更好的高考成績，均衡發(fā)展與擇優(yōu)發(fā)展的矛盾就此顯現(xiàn)出來，不可避免地影響義務教育的均衡發(fā)展。

（四）以縣為主的體制造成縣級政府職責和能力不相匹配

新義務教育法沒有明確政府具體責任及分工，尤其是在教育財政投入上，省、市政府沒有制定一般性教育轉移支付政策或確定剛性投入比例，導致縣級政府“小馬拉大車”。省、市、縣級政府財權上移、事權下移的財政關系，削弱了縣級政府自有財力對農村教育的保障能力。桐柏縣作為山區(qū)貧困縣，既沒有東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，又不像西部享受更多轉移支付，省級雖然也有項目補貼，但因為沒有剛性要求，很多財政負擔、管理責任都由縣級政府承擔。例如，在消除“大班額”工作中，省里只提出基本消除“超大班額”要求，對因此產(chǎn)生的教師編制增加等具體問題并未作出安排，縣級政府只能盡力周轉，雖然均衡了，卻在一定程度上陷入了低水平均衡。

四、縣級政府促進義務教育由基本均衡到優(yōu)質均衡的對策建議

2019年3月，全國90%以上的縣實現(xiàn)了義務教育基本均衡發(fā)展，下一步，將向優(yōu)質均衡邁進。為此，縣級政府要目標長遠、轉變觀念、強化服務、完善機制、加強統(tǒng)籌，樹立義務教育適度超前、均衡發(fā)展的理念，以辦好每一所學校、教好每一個學生為目標。

（一）應匹配財權事權，建議加大省級政府財力投入和責任保障

合理測算各級政府財政負擔，明確省、市、縣級政府在義務教育均衡上的財政和行政責任，建議國家加強對中部地區(qū)義務教育的支持力度，省級以上政府加大財政轉移支付，增強省級政府整體統(tǒng)籌、轉移支付的制度責任。在教育經(jīng)費上，重點關注農村地區(qū)，關注寄宿制學校建設和管理運行經(jīng)費配套，關注學校布局調整經(jīng)費支持;在編制管理上，按教學點情況增加山區(qū)縣教師編制、設立專項或機動編制，加大特崗計劃;在招生行為管理上，制定政策減輕無序就學壓力;對貧困縣免除項目配套資金要求，以確?？h級政府職責和財力相匹配。

（二）應重視縣域義務教育適度超前謀劃，建議加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，科學布局學校，避免農村教育萎縮

縣級政府應將義務教育均衡作為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，從經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化趨勢出發(fā)，針對就學群體變化，適度超前進行學校布局調整建設，在基礎設施、師資隊伍、學校管理等方面，加強對農村學校的支持，提供基本均等化的教育資源，引導農村孩子就近入學，不應簡單以城區(qū)教育的擴張應對農村教育的萎縮。保障留守兒童、山區(qū)兒童的就學，撤并規(guī)模過小的教學點，注重保留教學點的辦學條件和教師配備，以保障城鄉(xiāng)、校際之間得到公平對待。

（三）應站在民生角度處理好效率和公平的關系，建議回應群眾訴求，營造均衡輿論環(huán)境

縣級政府應協(xié)調好效率與公平之間的關系，合理引導、完善群眾教育訴求表達機制，在布局調整、招生政策等方面傾聽群眾呼聲;對學校管理、辦學行為進行監(jiān)管和督導，提供公平、優(yōu)質的義務教育。要通過電視、廣播、政府信息平臺等多種渠道，大力宣傳均衡發(fā)展理念，以實際成效提高社會對均衡發(fā)展的認可度，減弱家長對學校的評判和選擇，主動接受劃片招生、就近入學，確保生源均衡，進一步促進教育均衡發(fā)展。

（四）應激發(fā)教育行業(yè)內生動力，建議鼓勵教育行業(yè)創(chuàng)新機制和方法

縣級政府應該激發(fā)教育行業(yè)內生動力，通過創(chuàng)新推動均衡發(fā)展。比如，創(chuàng)新辦學模式，通過集團化辦學、委托管理、對口幫扶等措施，讓優(yōu)質學校帶動新建和薄弱學校發(fā)展;創(chuàng)新培訓方式，利用網(wǎng)絡培訓、遠程教育、在職進修促進教師專業(yè)化發(fā)展;創(chuàng)新人才機制，設立縣域師資中心統(tǒng)一調配教師編制，解決農村教師難招難留問題;創(chuàng)新交流機制，明確校長任職期限，城鄉(xiāng)學校干部互派掛職，縮小校際間管理水平差距;創(chuàng)新學校特色，鼓勵內涵式發(fā)展，通過特色校建設提升農村學校的自我發(fā)展能力。要充分鼓勵和保障創(chuàng)新，像精準扶貧一樣精準推進義務教育均衡發(fā)展。

（五）應把握時代特點，建議大力進行教育信息化建設

信息技術正在推動教育模式迅速變革，構建智能學習的新型教育體系已上升為國家戰(zhàn)略。教育信息化為教育資源共享提供了可能，農村孩子要獲得公平的教育，教育信息化的重要性不言而喻?？h級政府必須重視農村中小學信息化建設，要確?！叭▋善脚_”，利用教育扶貧項目等機會，推進智慧校園建設，將農村教師信息技術應用能力納入培訓，改革教學方式，增強教學效果，提高管理能力，保證教育信息化對教育優(yōu)質均衡發(fā)展的提升作用，實現(xiàn)習近平總書記指出的：“通過教育信息化，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)數(shù)字差距，大力促進教育公平，讓億萬孩子同在藍天下共享優(yōu)質教育、通過知識改變命運。”

（作者系桐柏縣人民政府副縣長）

（責 編 再 瀾）