石智雷，劉思辰

(中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

0～3歲是兒童生理發(fā)展、心理發(fā)育最迅速的時期，是人全面發(fā)展的開端。俗話說“三歲看大”，0～3歲嬰幼兒的健康成長，事關千萬家庭的切身利益和我國未來人才的培育。但是隨著城市化、市場化的發(fā)展，人們生活節(jié)奏越來越快，工作家庭難以兼顧，導致家庭和社會對3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護服務的需求不斷擴大。尤其是全面兩孩政策放開后，兩孩需求和育兒焦慮的矛盾更為突出。目前機構(gòu)照護服務的缺乏嚴重制約了生育意愿，據(jù)調(diào)查有60.5%的家庭因為缺少嬰兒照護人而不愿生育兩孩[1]。

黨的十九大報告將“幼有所育”列入了“保障和改善民生”的重要內(nèi)容，有力地引導了嬰幼兒照護服務向產(chǎn)業(yè)化、社會化和規(guī)范化方向發(fā)展。2019年6月，國務院發(fā)布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，更是明確提出要加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構(gòu)。目前國內(nèi)關于3歲以下嬰幼兒照護服務的研究文獻相對較少， 3歲以下嬰幼兒照護服務需求和供給狀況，以及照護行業(yè)發(fā)展存在的問題不夠清晰，而這正是本文擬解決的核心問題。

一、文獻篩選與研究回顧

2019年5月，我們通過中國知網(wǎng)、百度學術、谷歌學術等搜索引擎進行文獻檢索、篩選和分析。檢索關鍵詞為0～3歲托育服務、嬰幼兒照護服務、3歲以下嬰幼兒托育，語言為中文。文章發(fā)表時間的搜索范圍設為2000年到2019年。初步搜索到與“3歲以下嬰幼兒照護服務”相關主題的文獻共有3 150篇。然后通過文章題目和摘要進行簡單篩查，剔除與嬰幼兒照護服務無關的，或沒有介紹嬰幼兒照護機構(gòu)供給與需求狀況的文獻，得到73篇。再進一步剔除內(nèi)容重復，沒有具體數(shù)據(jù)支撐的文獻，最終確定符合要求文獻53篇，其中主要描述國外及我國臺灣、香港地區(qū)照護服務狀況的文獻有10篇，因此，與境內(nèi)嬰幼兒照護服務相關的文獻有43篇。知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計結(jié)果顯示，近年相關文獻數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，可見社會對“3歲以下嬰幼兒照護服務”的關注度越來越高。

與嬰幼兒照護服務有關的現(xiàn)有研究，主要包括理論基礎分析和發(fā)展現(xiàn)狀介紹兩方面。在理論基礎上，我國學者多是將嬰幼兒照護服務納入公共管理的范疇，利用公共服務的基本理論探究照護服務的供需關系。如楊菊華根據(jù)供給側(cè)改革和供需關系的理論模式，將現(xiàn)有的嬰幼兒照護服務行業(yè)分為均衡與非均衡等類型，并提出面對公共服務供給不足的問題，我們不僅要增加“量”的供給，還要創(chuàng)新服務提供方式[2]。楊雪燕等人則從公共服務的理念、項目、方式、規(guī)范、機制、政策和效果七個方面構(gòu)建了新公共服務理論框架，將中國3歲以下嬰幼兒托育服務分為政府主導、市場主導和企事業(yè)主導三種模式，并提出照護服務政策和管理的缺席是我國照護服務存在的主要問題[3]。

在發(fā)展現(xiàn)狀方面，主要包括國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)和我國各地照護服務的供需狀況以及托幼機構(gòu)的質(zhì)量評價。其中關于國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗的研究，既有對不同國家嬰幼兒照護行業(yè)體系與成效的探討[4-6]，也有具體的嬰幼兒照護模式如家庭式托育[7]、公益性早期教育[8]等在不同國家的發(fā)展差異研究。關于我國嬰幼兒照護現(xiàn)狀的研究，有利用十城市調(diào)查、四省市調(diào)查數(shù)據(jù)進行區(qū)域發(fā)展狀況的研究[2]，也有對上海、南京、廣州等相對發(fā)達城市具體的政策實施、供需現(xiàn)狀以及發(fā)展建議的介紹[9-10]。托幼機構(gòu)的質(zhì)量評價方面，由學者提出將“課堂互動評估系統(tǒng)”作為主要工具，可以對嬰幼兒機構(gòu)照護服務的質(zhì)量進行有效評估[11]。

總體而言，現(xiàn)有對我國嬰幼兒機構(gòu)照護供需狀況的研究，由于研究范圍的差異和測度標準的不統(tǒng)一，無法準確全面地描述我國嬰幼兒照護服務的發(fā)展現(xiàn)狀。本文通過對現(xiàn)有文獻和數(shù)據(jù)資料的梳理，詳細地闡述了我國機構(gòu)照護的需求與供給狀況，并對照護服務市場需求量、產(chǎn)值大小、從業(yè)人員數(shù)及配套產(chǎn)業(yè)等進行了測度，最后根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)闡述了相應的政策建議。

二、國外及我國臺灣、香港地區(qū)3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護發(fā)展現(xiàn)狀

國外3歲以下嬰幼兒照護服務行業(yè)發(fā)展相對較早。自19世紀工業(yè)革命開始，歐洲工業(yè)化大生產(chǎn)增加了嬰幼兒看護需求，德國、法國的托育服務機構(gòu)應運而生[12]。二戰(zhàn)之后，隨著西方嬰兒潮的爆發(fā)，托育機構(gòu)得到進一步的發(fā)展。近年，隨著發(fā)達國家及地區(qū)福利水平的提高，嬰幼兒照護服務發(fā)展也日趨完善[13]。

2017年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)發(fā)布的報告《強勢開端2017：早期教育發(fā)展關鍵指標》顯示，2005—2014年10年間，在OECD國家正規(guī)托幼服務機構(gòu)中，3歲以下兒童的入托率從26%增至34%。(1)數(shù)據(jù)來源于：Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care. http:∥www.oecd.org/education/school/starting-strong-2017-9789264276116-en.htm。2016年，成員國嬰幼兒平均入托率約為33.2%，其中有近10個國家的入托率高于50%，丹麥入托率高達61.8%，瑞典達到了55%。(2)數(shù)據(jù)來源于：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織于2018年9月發(fā)布的家庭調(diào)查數(shù)據(jù)(OECD Family Database)，http:∥www.oecd.org/els/family/database.htm。韓國和日本嬰幼兒照護服務發(fā)展態(tài)勢也較好，3歲以下兒童入托率分別為53.4%和22.5%。(3)數(shù)據(jù)來源于:騰訊教育于2017年12月發(fā)布的《0～3歲兒童托育服務行業(yè)白皮書》。

我國臺灣地區(qū)也較早開始大力發(fā)展嬰幼兒照護服務業(yè)。2012年，臺灣就積極實行“托幼整合”改革，一方面廣泛采用公辦民營的形式，大力推動公辦托育中心的發(fā)展；另一方面也不斷規(guī)范民辦及個人托育中心的發(fā)展。具體的托育模式，按照環(huán)境不同有托嬰中心、托兒所、居家式保姆服務和社區(qū)公共托育家園服務；按照托育時間可分為全日、半日、日間和臨時托育；按照特殊需求可將照護服務劃分為生病孩童、身心障礙孩童和其他需求[14]?？梢?，臺灣地區(qū)托育服務體系已較為完備，能有效滿足多樣化的托育需求。

我國香港地區(qū)的幼兒中心類型多樣、服務質(zhì)量較有保障。其托育服務中心已建有600多家，營利性與非營利性機構(gòu)并舉發(fā)展。同時大力提供居家式保姆服務、社區(qū)托管中心來支持家庭照護。另外，針對弱勢家庭，香港還設置了相關的費用減免機制，傾斜照顧弱勢家庭。對社區(qū)保姆進行集中的培訓和管理，照護服務質(zhì)量較高，監(jiān)管較為統(tǒng)一。

國外及我國臺灣、香港地區(qū)的照護服務已形成了較為完備的發(fā)展體系，其發(fā)展經(jīng)驗有以下幾點值得借鑒。

第一， 有較為詳實的照護服務法規(guī)作為法律支持。如美國政府在2002年頒布的《不讓一個兒童落后法》保障了嬰幼兒托育服務的經(jīng)費投入。第二，設立專門負責嬰幼兒照護服務管理的行政機構(gòu)，進行統(tǒng)一的標準制定及管理。如瑞典在教育部門下設立了綜合早期保育和教育機構(gòu)進行管理，并出臺了國家統(tǒng)一的教育保育課程，整合共建了師資隊伍。分工明確、執(zhí)行高效的行政機構(gòu)設置是發(fā)達國家托育服務事業(yè)發(fā)展的主導和推動力量。第三，打造全方位、多層次的照護服務體系。嬰幼兒照護服務機構(gòu)包括公立和私立機構(gòu)。大部分發(fā)達國家和地區(qū)都構(gòu)建了“機構(gòu)照護和家庭照護”相結(jié)合的照護模式，如圖1所示。其中以社區(qū)為依托的照護方式尤為值得借鑒。如日本、丹麥等國家,在社區(qū)設立托育機構(gòu),讓有育兒經(jīng)驗的人擔任臨時媽媽,為有嬰幼兒的家庭就近提供便利的托育服務[15]。完善的嬰幼兒照護發(fā)展體系滿足了居民全方位、多層次的托育需求。第四，重視托育服務的專業(yè)化和規(guī)范化，利用信息技術構(gòu)建信息平臺，建立監(jiān)測評估系統(tǒng)。發(fā)達國家大多建立嬰幼兒照護服務的監(jiān)管和培訓機制，以保障從業(yè)人員和機構(gòu)的專業(yè)性。

圖1 部分發(fā)達國家和地區(qū)3歲以下嬰幼兒照護服務模式

三、我國城鎮(zhèn)3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護需求分析

當前，我國各地嬰幼兒照護服務需求量巨大。在“職業(yè)經(jīng)理人”式育兒、“喪偶式育兒”屢見不鮮的現(xiàn)代社會，職業(yè)發(fā)展和育兒責任成為女性的兩頭重擔。這不僅刺激了家庭對照護服務的需求，而且使得這種需求逐漸成為剛性的、重大的民生需求[16]。

(一)0～3歲人口數(shù)不斷攀升，照護服務行業(yè)需求量巨大

根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計及調(diào)查數(shù)據(jù)，我國3歲以下嬰幼兒數(shù)量基本保持在4 500萬到5 000萬之間。全國層面上，近80%的嬰幼兒都是由祖輩參與日間看護，(4)數(shù)據(jù)來源于2016年國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的十城市調(diào)查結(jié)果。但嬰幼兒照護服務需求率仍普遍超過了1/3[17-18]。近年來，我國城鎮(zhèn)對照護機構(gòu)的需求快速擴大，尤其是上海、南京、廣州等發(fā)達城市，需求量不斷攀升。通過上海市總工會調(diào)查，74.2%的職工希望孩子由機構(gòu)照護。

3歲以下嬰幼兒照護服務需求主要集中于城鎮(zhèn)地區(qū)，因此有必要按照城鎮(zhèn)的嬰幼兒數(shù)量來測算我國照護服務市場規(guī)模。本文以每年人口出生數(shù)(5)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局發(fā)布的2011—2018年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。、城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械恼急?，以及國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的城市新生兒死亡率(6)其中2018年新生兒死亡率以“城市嬰兒死亡率”替代，數(shù)據(jù)來源于國家衛(wèi)生健康委員會在2019年5月發(fā)布的《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。為基礎，按照公式：

每年城鎮(zhèn)新生兒人數(shù)=人口出生數(shù)*城鎮(zhèn)人口占比*(1-新生兒死亡率)

計算出每年的新生兒人數(shù)，再將每三年的新生兒數(shù)量進行累加，估算出全國城鎮(zhèn)3歲以下人口數(shù)。如圖2所示，從2013年到2018年，我國城鎮(zhèn)3歲以下嬰幼兒人口數(shù)從2 553.68萬人飆升至2 931.06萬人。雖然2018年出生人口數(shù)較前兩年有所下降，但是龐大的人口基數(shù)使得城鎮(zhèn)3歲以下人口數(shù)居高不下。取最近三年的估計數(shù)平均值，可得到我國近年城鎮(zhèn)3歲以下人口估計數(shù)為2 916.93萬人，并將此作為測算基礎。由多個調(diào)查及統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國3歲以下嬰幼兒照護服務的需求比例最低為33.3%，(7)數(shù)據(jù)來源于2016年國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的全國十城市調(diào)查數(shù)據(jù)。最高為48.2%。(8)數(shù)據(jù)來源于2017年國務院婦兒工委“0～3歲兒童托育公共服務和政策支持”課題調(diào)查?？梢怨烙嬑覈擎?zhèn)地區(qū)嬰幼兒照護市場規(guī)模達到971.34萬人～1 405.96萬人。

圖2 我國城鎮(zhèn)3歲以下人口估計數(shù)

隨著人們科學育兒意識的不斷增強，我國家庭在幼教消費上的支出不斷增加。據(jù)上海市政協(xié)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)今一般社會營利性托育機構(gòu)的收費是5 000～10 000萬元。若入托率能達到33.3%，市場規(guī)模將接近1.34萬人，則可測算出我國嬰幼兒照護服務行業(yè)的產(chǎn)值將達到4 856.7億。

(二)嬰幼兒照護方式需求呈現(xiàn)層次化、多樣化

因為職業(yè)、受教育水平以及家庭背景的不同，父母有著不同的彈性時間、育兒理念以及消費能力，因此不同的家庭對照護服務機構(gòu)有著差異性的需求。表1即為我國各地照護服務需求狀況。首先，在機構(gòu)的位置選擇上，為方便接送，約有80%的照護服務需求者希望機構(gòu)能夠設立在居住社區(qū)或鄰近社區(qū)。關于不同性質(zhì)的照護機構(gòu)，全國對公辦托育機構(gòu)的需求量巨大。無論是四省市調(diào)查數(shù)據(jù)，還是《中國婦女報》的調(diào)查數(shù)據(jù)，都顯示有超過70%的受訪者更愿意選擇公辦的照護機構(gòu)。從入托年齡上來說，對2～3歲幼兒的機構(gòu)照護服務需求最為集中?？梢?，為滿足照護服務多樣性的需求，解決其與不平衡、不充分的托育服務供給之間的矛盾，應不斷增強功能性社區(qū)的建設，擴大公辦嬰幼兒照護機構(gòu)的建設規(guī)模。

表1 我國各地照護服務需求狀況

①原國家衛(wèi)計委2016年在全國十城市(“十城市調(diào)查”)0～3歲托育服務需求和供給抽樣調(diào)查。調(diào)查對象為有一個3歲以下孩子的母親,樣本量為1004人。

續(xù)表1

地區(qū)年份照護服務需求其他需求調(diào)查來源全國2017年43.1%(無祖輩參與照看);33.8%(有祖輩參與照看)76.8%的家長需要“公辦”機構(gòu)《中國婦女報》2017年48.2%70.4%受訪者希望孩子2歲半以內(nèi)入托;53.4%受訪者需要全日托;79.4%受訪者需要社區(qū)附近照護;54.4%受訪者希望按照上下班時間安排托育服務時間國務院婦兒工委“0～3歲兒童托育公共服務和政策支持”課題調(diào)查天津、黑龍江、山東、四川2017年48%居住社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)照護機構(gòu)需求率為79.44%四省市調(diào)查①北京2017年30%(全職媽媽);50%(在業(yè)媽媽)2017年北京市婦聯(lián)大樣本調(diào)查結(jié)果上海2016年74.2%(職工)約80%的職工支持設立單位照護機構(gòu)上海市總工會調(diào)查②2018年39.2%希望2～3歲入托的占54%以上上海市教科文衛(wèi)委員會委托專業(yè)機構(gòu)網(wǎng)絡問卷調(diào)查③江蘇省2016年62.3%居住地附近的照護機構(gòu)需求率超過50%江蘇省婦聯(lián)武漢市2019年27.79%有機構(gòu)需求的受訪者中,77.51%的人對公辦照護機構(gòu)有需求;89.25%的人對半日制、全日制、寄宿制機構(gòu)照護有需求;79.07%的家長認為2～3歲孩子入托合適武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務調(diào)研數(shù)據(jù)④

①2017年中國人民大學與國務院婦兒工委聯(lián)合進行的四省市(天津、黑龍江、山東、四川)城市0～3歲托育服務需求和供給抽樣調(diào)查。調(diào)查對象為有一個3歲以下孩子的母親和父親。樣本量為4770人。
②詳見上海市總工會2018年“關于全面二孩政策背景下,亟待解決0～3歲幼兒托育問題的建議”,http:∥www.shszx.gov.cn/node2/node5368/node5376/node5388/u1ai98832.html。
③抽樣5個托育服務試點區(qū)1069名0～3歲嬰幼兒家長做調(diào)查。
④2019年中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心開展的武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務狀況調(diào)查。樣本量有2030人。

(三)土地、人員及配套產(chǎn)業(yè)需求量龐大

隨著市場對照護服務機構(gòu)需求量的激增和建設規(guī)范條例的不斷出臺，相關資源及配套產(chǎn)業(yè)能否就位，影響著照護服務行業(yè)發(fā)展的速度和質(zhì)量，其中土地是機構(gòu)建設的基礎性需求。我國對托兒所的建筑面積、消防、建設標準等都出臺了相應的規(guī)范標準?？傮w上，托育機構(gòu)面積不少于360平方米，幼兒人均面積不低于8平方米。(9)詳見上海市人民政府辦公廳《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)管理暫行辦法》，http:∥www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55673.html。住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的行業(yè)標準中更為詳細地指出，托兒所、幼兒園的服務半徑應在300米～500米；各班專用室外活動場地的面積不宜小于60平方米；場地內(nèi)綠地率不少于30%等。(10)詳見2016年住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的行業(yè)標準《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》(建標[2009]88號)，http:∥www.jianbiaoku.com/webarbs/book/413/2448003.shtml。

在我國《3歲以下嬰幼兒照護服務機構(gòu)設置標準(試行)》中針對不同年齡段嬰幼兒設定了不同的人均面積標準。其中0～2歲的嬰幼兒，人均室內(nèi)面積不低于2.5m2；2～3歲的嬰幼兒，人均室內(nèi)面積不低于3m2，人均室外活動場地不低于2m2。由此本文以0～3歲人均室內(nèi)面積2.8m2,人均室外面積2m2為估算標準，971.34萬人到1 405.96萬人的市場規(guī)模為基礎，測算出用于照護服務機構(gòu)建設的土地面積約需5 705.52萬平方米。

另一方面，安全是對照護服務機構(gòu)建設的底線要求。2017年四省市調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有八成的受訪者將安全視為對機構(gòu)選擇的主要考慮因素。目前，針對安全問題，上?！蛾P于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作指導意見》及其配套文件(11)相關配套文件為《托育機構(gòu)設置標準》和《托育機構(gòu)管理辦法》。中對安保信息系統(tǒng)提出了明確的要求[20]。一是規(guī)定了托育服務機構(gòu)監(jiān)控全覆蓋；二是安裝緊急報警裝置，且同區(qū)域報警中心聯(lián)網(wǎng)；三是食品安全方面，送餐時間要在15分鐘以內(nèi)，且需將食品留樣2天以上；四是由教育部門組織專業(yè)巡查隊伍，定期、不定期地開展巡查。

在照護服務行業(yè)人員資質(zhì)及配置方面，隨著各地對幼兒托育服務行業(yè)的重視程度不斷增強，一系列規(guī)范文件逐漸出臺，明確了人員配置要求。

上海市和江蘇省分別按照嬰幼兒年齡以及照護方式對嬰幼兒與保育人員的比例做出了明確的要求。(12)上海《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》；江蘇省《江蘇省學前教育機構(gòu)登記注冊辦法》。我國《3歲以下嬰幼兒照護服務機構(gòu)設置標準(試行)》對照護機構(gòu)的師幼比、班額大小都有明確規(guī)范要求,如表2所示。全國范圍內(nèi)的照護機構(gòu)要求配備機構(gòu)負責人、專業(yè)照護人員、衛(wèi)生保健人員和其他人員。其中，機構(gòu)負責人、專業(yè)照護人員、衛(wèi)生保健人員均需要一定的資質(zhì)。若照護機構(gòu)提供餐食，則每150名嬰幼兒還至少配置1名專職衛(wèi)生保健人員。

表2 照護機構(gòu)班額與師幼比

由此可依據(jù)前文測算的971.34萬人～1 405.96萬人的市場規(guī)模為基礎，以1∶6為專業(yè)照護人員配備比，可測算出在我國城鎮(zhèn)托育機構(gòu)中，專業(yè)照護人員至少需要198.11萬人。而據(jù)2018年教育部發(fā)展司數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國幼兒園中現(xiàn)有保育員91.03萬人，可見我國城鎮(zhèn)地區(qū)嬰幼兒照護人員缺口巨大。

四、我國城鎮(zhèn)3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護供給分析

相較于發(fā)達國家和地區(qū)，我國各地的嬰幼兒照護服務行業(yè)發(fā)展較為緩慢。當前，我國嬰幼兒照護服務行業(yè)總體的特點是：機構(gòu)數(shù)量嚴重短缺，服務類型單一，專業(yè)從業(yè)人員不足，行業(yè)標準未統(tǒng)一，相關法規(guī)缺少。

(一)供需缺口巨大，公辦機構(gòu)嚴重短缺

相較于照護服務需求量，我國嬰幼兒照護服務供給嚴重不足。不平衡、不充分的供給是我國嬰幼兒照護服務行業(yè)存在的主要問題。表3展示了依據(jù)現(xiàn)有資料統(tǒng)計的我國3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護服務的供給狀況。全國范圍內(nèi)，嬰幼兒在各類托育機構(gòu)的入托率不足5%，僅能滿足1/6的需求量。

表3 我國各地照護服務行業(yè)供給情況

續(xù)表3

地區(qū)年份供給狀況資料來源上海2017年20家“公建民營”的公辦托管點;約700個早教中心、托管點、親子園點等都開始參與到托育服務上海市婦聯(lián)2018年2～3歲幼兒托育服務規(guī)模數(shù)共約16200名,占全市2～3歲幼兒數(shù)的8%左右上海市人大教科文衛(wèi)委員會調(diào)研報告南京2013年早教機構(gòu)318家,其中半/全日制托育機構(gòu)268家,入托率不足5%《0～3歲兒童托育服務行業(yè)白皮書》

嬰幼兒照護服務形式單一。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有的照護服務機構(gòu)多為民辦機構(gòu)，公辦公營的服務機構(gòu)不足5%,處于嚴重短缺狀態(tài)。如在十城市調(diào)查中，接受過托育機構(gòu)服務的受訪者中，有78%的孩子是在民辦或家庭服務點接受服務。教育部發(fā)展規(guī)劃司2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，3歲以下嬰幼兒在教育部門、部隊、機關、集體、事業(yè)單位的機構(gòu)入托比例僅有37.54%。2017年，上海市教科文衛(wèi)委員會委托專業(yè)機構(gòu)開展的網(wǎng)絡問卷調(diào)查結(jié)果顯示，上海只有356所幼兒園開設了托班，且多數(shù)都為民辦幼兒園。

(二)從業(yè)人員無證上崗普遍，師資質(zhì)量無保障

我國托育機構(gòu)專業(yè)從業(yè)人員數(shù)量短缺，職業(yè)標準缺失，無證上崗現(xiàn)象普遍存在。保育員與嬰幼兒數(shù)量比遠低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OCED)國家正規(guī)照料機構(gòu)的平均保幼比1∶6。以南京為例，2013 年南京市 318家托育機構(gòu)保育員與嬰幼兒比例為1∶14，無證從業(yè)人員占 47.4%[8]。通過武漢市3歲以下嬰幼兒照護機構(gòu)所配備的保教教師專業(yè)程度的數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果來看，武漢市有近10%的保教人員未取得幼兒教師資格證書。更有甚者，近一半的幼托機構(gòu)保教人員缺乏保育、育嬰等相關證書。(13)數(shù)據(jù)來源于2019年中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心開展的武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務狀況調(diào)查。樣本量有2 030人。

另外，對于3歲以下嬰幼兒照護服務行業(yè)從業(yè)人員，我國缺乏專業(yè)職稱評價體系和培訓機制，師資質(zhì)量難以保障。以育嬰師為例，育嬰師是為嬰幼兒和母親提供專業(yè)化服務和指導的職業(yè),但育嬰師參加職業(yè)資格認證考試的基本學歷條件均為初中及以上,且以筆試為主，實際操作培訓簡單，總體質(zhì)量無法保證[20]。

(三)行業(yè)標準不統(tǒng)一，市場混亂

目前，我國照護服務行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準，使得部分有照護機構(gòu)建設意愿的主體“建托無門”，現(xiàn)有機構(gòu)資質(zhì)良莠不齊，無照經(jīng)營情況普遍。面對巨大的市場需求，機構(gòu)照護存在供給量難以提升，照護質(zhì)量無法保障，問題機構(gòu)難以清查的混亂現(xiàn)象。

準入標準和主管部門歸屬混亂。武漢市0～3歲嬰幼兒照護服務調(diào)研結(jié)果中，有29.63%的托幼機構(gòu)并未在所在地的縣區(qū)級衛(wèi)生健康部門登記。66.67%的托幼機構(gòu)經(jīng)工商局審核；18.52%的托幼機構(gòu)經(jīng)教育局審核；3.7%經(jīng)民政局審核，另有11.11%的機構(gòu)未經(jīng)審核。(14)數(shù)據(jù)來源于中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心于2019年開展的武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務狀況調(diào)查。甚至有些機構(gòu)表示找不到審核單位。南京雖明確將人口計生部門作為3歲以下嬰幼兒照護服務的主管部門，民政部門和工商部門分別負責民辦非企業(yè)單位和經(jīng)營性托育機構(gòu)的登記管理工作，但嬰幼兒照護服務獲取營業(yè)許可證明涉及公安、衛(wèi)生、物價等多部門，由于缺乏統(tǒng)一的標準，多部門之間缺乏相互協(xié)調(diào)機制，照護服務行業(yè)缺乏監(jiān)管，市場混亂[8]。

(四)嬰幼兒機構(gòu)照護“?！薄敖獭笔Ш?，服務操作不規(guī)范

嬰幼兒照護服務內(nèi)容和服務方式無統(tǒng)一標準。首先我國3歲以下嬰幼兒照護服務沒有統(tǒng)一的教材和課程設置。如上海針對3歲以下嬰幼兒的心理發(fā)展和親子活動，提出過多種方案，上海市教委也出版《上海市2～3歲嬰幼兒教養(yǎng)方案(試行)》的教師參考用書，但是這類教材仍主要關注的是親子活動，并未將3歲以下嬰幼兒“?！焙汀敖獭比跒橐惑w。其次，我國照護機構(gòu)保教人員資質(zhì)單一。據(jù)武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務調(diào)查數(shù)據(jù)，約50%的保教教師只有幼兒教師資格證，而無保育資質(zhì)證書?？梢?，在照護服務實際實行過程中，對“?！钡闹匾暥惹啡?。最后，武漢市調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有68%的機構(gòu)稱辦園時的審核單位是工商局。根據(jù)我國目前現(xiàn)行的法律法規(guī)，工商部門只能對機構(gòu)的經(jīng)營行為進行監(jiān)管，對教學內(nèi)容、師資和環(huán)境等問題無法監(jiān)管，“教”的質(zhì)量難以保障和規(guī)范。

五、結(jié)論與建議

(一)打造靈活多樣的嬰幼兒照護服務網(wǎng)絡

3歲以下嬰幼兒照護服務應當由政府、企業(yè)、社區(qū)和家庭共同建設，以提供多樣化、多層次的照護服務，逐步形成以公辦機構(gòu)為示范，以社會力量興辦為主體，以私人提供的家庭化照護服務為補充的發(fā)展格局。

首先，發(fā)展多種形式的照護服務。依照護服務屬性，可分為機構(gòu)照護和家庭照護。其中機構(gòu)式照護包括幼兒園托班、公立及私營的托育服務中心、早教機構(gòu)、企事業(yè)單位開設的親子園，以及個人或機構(gòu)以社區(qū)為依托建立的家庭托兒所、社區(qū)“共享媽媽”等。家庭照護方式主要有保姆照護、親戚家庭式托育、隔代照護、家庭互助式托育、母職助理等。主要照護地點為家庭、親戚或鄰居家。按照照護服務時間，可分為全日制照護、半日制照護、臨時照護。其中，全日制照護方式又可分為月托、半月托、周托等寄宿模式，也可選擇日托非寄宿模式。半日制照護強調(diào)機構(gòu)與家庭相結(jié)合的照護方式。臨時照護主要是以社區(qū)為基礎依托單位提供的相關服務，如計時托管、假期托管、喘息服務、課后托管等，具有靈活性和針對性，可以很好地與家庭式照護服務協(xié)同發(fā)揮作用，滿足人們多樣化的照護需求。

另外，合理設定針對不同年齡段的服務內(nèi)容清單。0～3歲是孩子生長發(fā)育最快的年齡段。對于0～1歲的嬰幼兒，應當以“養(yǎng)”為主，此時家庭應承擔起主要照護者的責任。社區(qū)衛(wèi)生服務中心和臨近的嬰幼兒照護服務機構(gòu)可以提供入戶式的照護輔導和支持。1～2歲的嬰幼兒進入親子依存階段，此時在家庭照護之外，可以讓孩子進入親子園、社區(qū)照護活動中心等進行初步的社交體驗。2～3歲嬰幼兒有了一定的社交和學習需求，可以增大托育服務的范疇，覆蓋全體嬰幼兒家庭。在托管之余，重視嬰幼兒智力開發(fā)、社交鍛煉、能力培育等方面的教育，實現(xiàn)照料與教育的一體化發(fā)展。

(二)全方位提升家庭育兒能力，推進社會化的嬰幼兒家庭照護服務

嬰兒成長和發(fā)育過程中，家庭和父母的作用是無可替代的。家庭應對嬰幼兒照護負主體責任，發(fā)展嬰幼兒照護服務的重點是為家庭提供科學養(yǎng)育指導。為提升家庭育兒能力，需要配置一系列的福利支持政策和靈活多樣的照護方式來為家庭照護提供支持。

首先，健全相關的生育支持政策。產(chǎn)假是實現(xiàn)嬰幼兒父母照護的基礎性條件。自全面兩孩政策實施以來，我國多省份開始推行產(chǎn)假獎勵假、陪護假，給予父母更多照護嬰幼兒的時間。但相較于部分發(fā)達國家，我國產(chǎn)假制度存在形式單一、彈性不足的問題。因此一方面可推行母親自由支配產(chǎn)假時間的政策；另一方面，增設父親帶薪產(chǎn)假制度，強化父親參與照護嬰幼兒的責任。

其次，發(fā)揮社區(qū)多樣化的育兒支持功能。社區(qū)是最基礎的公共服務單位，也是家庭直接的依托單位。因此，以社區(qū)為基礎，依據(jù)居民需要設立多樣化的嬰幼兒照護服務。例如：委派專業(yè)人員上門進行專業(yè)化的照護幫扶或指導；推廣休息日照護、臨時計時托管、課后托管、喘息服務、夜間保育等服務。這不僅可以減少家庭照護的負擔，也便于提供更科學合理的方法來提高嬰幼兒照護的質(zhì)量。

最后，規(guī)范與支持隔代照護。為提高家庭對3歲以下嬰幼兒的照護能力，也為推動我國健康老齡化[21]，應積極將隔代照護納入嬰幼兒照護服務體系[22]。在祖輩自由選擇參與嬰幼兒照護的前提下，針對隔代照護進行制度化的規(guī)范與管理，并給予一定的補貼。隔代照護模式的規(guī)范有利于實現(xiàn)安全安心、低成本的家庭化照護。

(三)推廣“家—園”互動模式，照護質(zhì)量與數(shù)量互促互進

關注3歲以下嬰幼兒照護服務的發(fā)展，不僅要不斷完善照護服務體系，更為重要的是，嬰幼兒護、育質(zhì)量要得到切實的提高。將機構(gòu)照護服務與家庭育兒有效結(jié)合，一方面通過機構(gòu)托育的專業(yè)化提供科學有效的育兒方法，另一方面通過家長的監(jiān)督與守護，保障嬰幼兒在機構(gòu)托育的安全性。

制定家長定時訪問制度或家長監(jiān)管制度，使得家長進入照護機構(gòu)。所有照護機構(gòu)均需要設立360度無死角攝像頭，家長可以通過線上線下時時觀察孩子在托育機構(gòu)的情況，并由此來評估照護機構(gòu)的托育成效。

另外，采用適宜有效的“家—園”互動模式，使嬰幼兒照護服務落實到家庭內(nèi)部。在嬰幼兒照護機構(gòu)提供親子互動場所，并在節(jié)假日、雙休日對外開放。舉辦育兒沙龍、寶寶運動會等親子活動，提高家長參與到幼兒保育過程中的意識。定時在社區(qū)面向照護人員開展3歲以下嬰幼兒潛能開發(fā)、衛(wèi)生保健、健康教育等主題講座及特色服務指導，加強科學育兒知識的科普和技能的訓練，提高家庭育兒水平。另外照護機構(gòu)可定時進行家訪，送教上門，為有需求的嬰幼兒量身定做適宜的教育方案，將科學育兒理念充分推及到家庭內(nèi)部。

(四)規(guī)范托幼機構(gòu)監(jiān)管方式，加強行政審批事中事后監(jiān)管

明確各級政府、衛(wèi)生健康部門的主管責任，充分發(fā)揮教育、安全、稅務、規(guī)劃、民政等相關部門的協(xié)同作用。嬰幼兒照護機構(gòu)經(jīng)核實登記后，應到轄區(qū)衛(wèi)生健康部門備案。登記機關應及時將有關機構(gòu)登記信息推送到衛(wèi)生健康部門。各審批部門之間應密切配合，按照“誰審批、誰負責，誰主管、誰監(jiān)管”的原則切實履行市場監(jiān)管職責。

制定3歲以下嬰幼兒照護機構(gòu)管理辦法。嬰幼兒照護機構(gòu)的建設，課程的設置及配套的食品供給等相關服務和安保設施都要建立統(tǒng)一的標準，并通過法律法規(guī)的形式嚴格執(zhí)行。同時加強事中事后監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處問題，按照規(guī)章制度清除管理不善、資質(zhì)差的托兒所, 消除隱患。

(五)健全嬰幼兒機構(gòu)照護服務的第三方評估機制

各地嬰幼兒照護機構(gòu)應根據(jù)統(tǒng)一的考核要求制定適合本地區(qū)實際情況的嬰幼兒機構(gòu)照護的考核標準。建立起第三方考核、家長反饋相結(jié)合的評估體系，保障客觀公正的評價體系的實施效果。首先，應明確嬰幼兒照護機構(gòu)環(huán)境和服務評估考核的各項內(nèi)容，重點考察嬰幼兒托育環(huán)境、機構(gòu)照護服務質(zhì)量及機構(gòu)人員資質(zhì)水平三大方面。其次，將監(jiān)督評估常態(tài)化。建議以市為單位，委托第三方每年進行一次為期兩個月的考評。對公辦的托育機構(gòu)要將考核結(jié)果與年度工作完成情況掛鉤，并與市級相關獎補資金掛鉤，與主要領導年度業(yè)績考核掛鉤。對私營的托育機構(gòu)建立排名機制并對外公開，每年實時更新，并用資金獎勵和擴大宣傳等激勵方式提升其服務水平。第三，在考評期外，將入托滿意度作為考核監(jiān)督的重要指標。無論公辦還是私營的嬰幼兒照護機構(gòu)，都要建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫，暢通居民、嬰幼兒照護機構(gòu)和第三方的三維互動通道，以保證第三方對嬰幼兒照護機構(gòu)評估的公正性和客觀性。運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，確保第三方對嬰幼兒照護服務機構(gòu)全服務過程的監(jiān)管。