林 策

“陽光是最好的防腐劑”。“陽光”不僅是司法的“最好的防腐劑”，更是行政的“最好的防腐劑”。中國共產黨堅持“以人為本、執(zhí)政為民”的基本方針，致力于打造一個公平、公正、公開的“陽光政府”體系，自改革開放初期提出的作為開創(chuàng)性標志的“兩公開一監(jiān)督”制度以來，至今已走過了40 多個年頭。在這40 多個年頭里，“陽光政府”的構建過程可歸納為三個主要的階段①王善，崔玉亮.改革開放以來中國共產黨推進＂陽光行政＂的發(fā)展歷程［J］.學術論壇，2012（4）.：20 世紀70 年代末，可視為“陽光政府”的初始階段；20 世紀90 年代初，可視為“陽光政府”的發(fā)展階段；21 世紀至今，可視為“陽光政府”的全面深化改革階段。在今天看來，“陽光政府”取得了一定的成果，美國的一家國際公關公司2018 年的調查顯示，中國民眾選擇“相信政府”的比例達到了84%，且連續(xù)多年位居世界第一，便是對該成果的最好佐證。

雖然，“陽光政府”已經取得了值得稱贊的成績，但是客觀地說，各級政府機關在實際施行“陽光政府”時仍有許多不可忽視的缺陷，而且，“陽光政府”的改革進程只有起點，沒有終點，尤其21 世紀以后，行政體系改革進入了“深水區(qū)”，“如何彌補‘陽光政府’現(xiàn)有的缺陷”以及“如何走好‘陽光政府’的‘最后一公里”儼然已經成為了新時期“陽光政府”法治建設的戰(zhàn)略重心。

一、“陽光政府”的概念及發(fā)展歷程

陽光代表著公正、公開、透明，“陽光政府”就意味著各級行政機關所進行的各項活動都應符合公正、公開、透明的原則。“陽光政府”從法治的層面上理解，它是一種現(xiàn)代民主政治的基本原則，也是人民對政府行使民主監(jiān)督權的基本前提。對于現(xiàn)代民主國家而言，政府的產生源于社會公意的達成，政府的權力源于社會公意的授權。因此，政府必須對社會、人民負責，也必須受社會、人民的監(jiān)督，“陽光政府”正是為了保障行政機關對人民負責、受人民監(jiān)督而創(chuàng)設的具體制度的體現(xiàn)。

“陽光政府”概念的提出最早可以追溯到我國改革開放初期。1978 年，以鄧小平同志為首的中央領導集團提出了一系列關于保障民主權利的改革思想，被視之為“陽光政府”的理論基礎。1987 年黨的十三大提出“大力提高黨政機關的透明度、公開度，保障人民群眾的知情權”的改革要求。1988 年，由河北藁城縣政府率先提出的“兩公開一監(jiān)督”重大行政改革措施，受到了黨中央與國務院的高度肯定，并向全國各地區(qū)推廣，這可視之為“陽光政府”的現(xiàn)實雛形。1993年，中共中央作出了開展“反腐斗爭工作”的決定，“陽光政府”的建構呼聲日益明顯。1996 年，中央紀委明確提出要在縣級以下行政區(qū)域全面施行政務公開制度的決定。1997 年，以江澤民為首的中央領導集體要求全國各級行政機關施行公開辦事制度，充分保障人民群眾對政務及財務的知情權。2000 年，中共中央向全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關提出了全面推行、落實政務公開的要求。2008 年頒布《政府信息公開條例》以后，標志著我國“陽光政府”的基礎工作已經基本構建完成并以立法的形式加以固定。

雖然目前我國各級行政機關的“陽光政府”工作已基本建構完成，并且已經取得了顯著成果，但還存在許多不足，比如在行政、人事、財務等方面。

二、打造”陽光政府”現(xiàn)存問題

（一）行政方面

行政權是行政機關最基本的權力之一，行政行為也是行政機關用以維系國家正常穩(wěn)定發(fā)展的最基本的手段之一。具體而言，行政行為包括：命令、許可、強制、確認、檢查、懲罰、給付、獎勵等多種行政主體依據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定而實施的行為。在我國，民主集中制的政治體制要求行政權為人民代表大會所有，由人大通過民主選舉的方式產生各級行政機關并授權各機關行使行政權。行政機關在行使人大所賦予的行政權的時候應當向人民負責，受人民監(jiān)督，并同時保障人民享有建議、批評、舉報等權利，而為了保障人民順利享有這些權利的前提是要保障人民對于行政機關行政行為的知情權。再進一步，為了使“保障人民對于行政機關行政行為的知情權”這一抽象的概念實體化，就必須要保障政府的行政信息公開。

行政信息的公開可從兩個主要的維度進行考察，即公開的方法與內容①李志萍，白林.我國政府信息公開存在的問題及對策分析［J］.理論與改革，2006（1）.。公開分為兩種方式，即主動公開與被動公開。依據(jù)國務院于2019年修改并頒布的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）可知，對于涉及公眾利益的、公眾希望知曉的以及需要公眾參與決策等的政府信息，行政機關應當主動公開，而對于其他的行政信息可以由相關人向行政機關申請后被動公開。本文主要討論主動公開的情況。目前針對這方面存在的問題是，“重被動而輕主動”。例如：一些政府所主動公開的信息大多屬于與公眾利益無關痛癢的信息，而實際上與公眾利益密切相關的、公眾希望知曉的信息卻往往需要公眾向政府申請后才能公開。

從行政信息公開的內容看，依據(jù)《條例》可知，行政信息公開的內容包括除了涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私等可能會損害國家或其他第三方利益的信息以外的一切信息。由此可見，政府信息公開的內容十分廣泛，幾乎涉及行政機關方方面面的信息。目前針對這方面存在的問題，可分兩方面，即“重表面而輕實質”以及“重臨時而輕堅持”的問題。例如：有一些政府網站，雖然表面上有著許多相關詞條的網絡索引連接，但實際登錄進去以后卻發(fā)現(xiàn)內容一片空白，有的甚至直接就是無法鏈接的頁面；還有一些政府網站所公開的內容雖然能夠符合要求，但是卻對公開的內容設定時間的限制，達到時限的內容會被刪除或隱藏，此即所謂“重臨時而輕堅持”。不管是“重被動而輕主動”，還是“重表面而輕實質”，抑或是“重臨時而輕堅持”，均不能滿足“陽光政府”的基本要求，亦有違《條例》的初衷。

（二）人事方面

文本所討論的人事信息公開，主要指的是政府機關公務員，尤其是基層公務員的人事信息公開。基層公務員作為投身于服務群眾第一線的國家機關工作人員，其人事選拔與人事管理的透明度將直接影響群眾對政府人事工作的滿意度與支持度。堅持“以公開促進公正，以透明促進公平”是行政機關人事工作的指導要義，同時也是體現(xiàn)社會主義民主政治的基本要求。

依據(jù)《公務員公開遴選辦法》的相關規(guī)定，公務員的選拔及任用應采取公開遴選的方式進行，且應對公開遴選的擬任職人員進行公示。就目前而言，有許多行政機關針對公務員選拔的公開工作做得還不到位。具體而言，行政機關大多僅針對擬任職人員的姓名、擬任職務以及編號進行公示，而對于公眾希望知曉的擬任職人員的教育背景、政績成果、考核情況、獎懲經歷等不涉及個人隱私但又與該擬職人員是否能夠履行職務密切相關的人事信息均沒有實行公示，這顯然也不能滿足“陽光政府”的要求。

依據(jù)《公務員法》的相關規(guī)定，公務員的管理應當依據(jù)法定的程序，堅持公開的原則。雖然，依據(jù)《條例》，人事管理屬于行政機關的內部事務信息而可以不公開，實際上絕大部分的行政機構亦從來沒有施行過人事管理信息公開方面的措施。公務員人事管理信息的公開可以有效保障人民群眾充分直觀地考察公務員的業(yè)務能力以及政務成果，也可以有效消除“政府與民間”“干部與群眾”之間的陌生感與神秘感，從而增加民眾對政府人事任免選拔的信任度與支持度，進而更能保障“陽光政府”的深化改革。因此，對于不涉及國家機密以及個人隱私的公務員人事管理的信息，行政機關均應予公開，且應予主動公開。

（三）財務方面

行政機關的財務信息公開方面，歷來都是中央與民眾高度關注的問題之一，尤其是針對目前居高不下的財政成本問題，更是受到全國人大與全國政協(xié)的重點關注與討論①褚學麗.財務公開是推進陽光政府建設的關鍵——以廣州市預算公開為例［C］//中國行政管理學會2010 年會暨“政府管理創(chuàng)新”研討會論文集.2010：2.。根據(jù)《條例》的相關規(guī)定，行政機關需要主動公開的財務信息包括但不限于：財政預算、財政決算、重大建筑項目招投標情況、政府物資采購情況等。這不僅事關政府行政效率，也事關反腐倡廉工作。導致我國財政成本居高不下以及貪腐弊案屢禁不止的一個最主要的原因便是政府財務信息仍不夠透明、不夠公開。

財務信息的公開可以從財政預算與財政支出方面入手。目前我國財政預算的計算方式使用的仍然是粗放式的“基數(shù)計算法”，這種方式忽視了政府工作計劃和財力的可能，對歷年行政機關財政支出事實的合理性進行考量。這樣的計算方式，勢必會導致各級行政機關在每個財政年末突擊式地、非理性地開設新項目、增加新投入等手段以保證次年的財政預算不被削減，進而導致財政預算長期居高不下。客觀地說，目前所采用的財政預算計算方式是基于我國政府財務信息不能做到具體、實時、真實地公開的無奈之舉。為此，財政部專題組就曾指出，可通過建立系統(tǒng)性的財務信息日常監(jiān)督系統(tǒng)①財政部駐鄂專員辦課題組.構建中央財政收入日常監(jiān)管機制的設想［J］.湖北財稅：理論版，2003（12）.，依靠實時監(jiān)控與分析預測等方法來重建一個客觀、科學、有針對性的財政預算計算機制，以期解決目前的財政問題。

我國各級行政機關財政預算成本過高的原因，除了歸結于不合理的財政預算計算方式以外，還應歸結于因財政支出過程中受監(jiān)督的力度不足而導致的財政預算被濫用、盜用等腐敗現(xiàn)象。新華社曾經報道過有關政府“天價采購名單”的新聞，諸如“千元的U 盤、幾萬元的路由器、十幾萬的復印機”等，不一而足。政府“天價采購名單”背后所揭示的，正是缺乏對政府財政支出信息有效的監(jiān)管與制約，某些腐敗貪婪的政府官員肆意妄為地貪污、揮霍財政，很顯然嚴重違背了“陽光政府”的原則，不僅會導致財政預算過高以及貪腐弊案頻發(fā)，更會嚴重傷害人民群眾對于政府工作的信任。

四、法治化重構建議

（一）加強政府工作人員的法治教育

政府工作人員，尤其是作為“關鍵的少數(shù)”的政府領導干部人員，如果缺乏法治意識，漠視“陽光政府”的具體要求，勢必會導致其下屬上行下效，導致行政機關整體上的漠視法律，進而極大地影響“陽光政府”的深化改革以及“依法治國”目標的實現(xiàn)。

對此，應當對各級行政機關工作人員，尤其對是政府領導干部加強法治教育的力度。鑒于我國地域遼闊且人口眾多的國情，加強法治教育的工作應通過重點針對領導干部層面的工作人員作為切入點而展開。法治教育的內容應當分為理論與實踐兩大方面，分別有針對性地展開。對于理論方面的教育內容，應當重點關注“陽光政府”的理論基礎、法治內涵以及發(fā)展歷程等方面的指導和教育；對于實踐方面的教育內容，則應當重點關注“陽光政府”相關法律法規(guī)的落實辦法、評估標準、反饋途徑等方面的指導和教育。政府領導干部人員在經過系統(tǒng)性的法治教育之后，應當及時、恰當?shù)貙ζ湎聦僬ぷ魅藛T進行傳播和教育，確保能夠建立起由點到面的、由上至下的、全覆蓋式的法治教育氛圍，進而從思想上保障“陽光政府”工作的順利展開。

（二）加強群眾監(jiān)督政府的法治教育

群眾監(jiān)督政府是民主政治的基本表現(xiàn)，且具有有效性、直接性、廣泛性等優(yōu)點②鄧小河.對群眾監(jiān)督制度化的若干思考［J］.理論與改革，2001（02）.，同時也符合構建“陽光政府”工作的初衷。就目前而言，群眾對政府的監(jiān)督方面仍處在較低的水平，群眾法治意識的缺乏主要表現(xiàn)在群眾不知曉、不了解政府信息公開的相關法律法規(guī)。群眾對于《條例》的知曉程度將直接影響“陽光政府”的工作效果，而目前群眾法治意識缺乏的現(xiàn)狀，將會極大地影響“陽光政府”深化改革的進程。

為此，各級政策可以通過網絡媒體、電視廣播、收音廣播以及報紙雜志等傳媒加大對公民監(jiān)督政府的權利法治化宣傳教育，尤其應當加大對《條例》的普及教育。其次是在基礎教育層面上的普及，各教育部門、學校、教師應當注重在日常教育教學過程中加入群眾監(jiān)督政府的法治普及內容，從小培養(yǎng)公民的法治意識，增強公民監(jiān)督政府的能力，從而提升全社會的法治意識，增加群眾監(jiān)督政府的積極性。

（三）建全財務信息日常監(jiān)督系統(tǒng)

針對我國政府現(xiàn)存的財政成本過高以及貪腐弊案頻發(fā)的問題，應通過構建系統(tǒng)性的財務信息日常監(jiān)督系統(tǒng)，提高政府財務信息透明度，進而達到改進財政預算制度以及預防腐敗的效果。

該監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督主體包括人大、審計部門、財政部門等承擔監(jiān)督職能的官方機構，以《條例》作為基本準則，各級行政機關作為受監(jiān)督的客體，對財政預算、財政決算、物資采購、重大項目招投標等各項相關的財務信息通過系統(tǒng)進行具體的、真實的、實時的記錄與保存。被記錄與保存的財政信息應力求精確且無法擅自修改，除了涉及國家機密的財務信息以外，其他信息均應向社會公開。通過構建行政機構財務信息日常監(jiān)督系統(tǒng)的方式，以便專門機構以及人民群眾實時地監(jiān)督政府日常財務情況。通過構建財務信息日常監(jiān)督系統(tǒng)，勢必會極大地改善政府財務信息公開的現(xiàn)狀，進而推動“陽光政府”的深化改革。