朱慶佳 柴 通

黨的十九屆四中全會(huì)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大戰(zhàn)略部署。黨章是黨的根本大法，集中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的實(shí)踐、理論和制度創(chuàng)新成果，是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本依據(jù)。梳理歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，考察它的演進(jìn)歷程，總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗(yàn)，思考其中的現(xiàn)實(shí)啟示，對(duì)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進(jìn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意義重大。

一、黨章視域下健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的歷史演進(jìn)

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的奠基：中共一大黨綱至八大黨章

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度大致奠基于新民主主義革命和社會(huì)主義革命時(shí)期。建黨之初，我們黨就對(duì)掌握革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有深刻的認(rèn)識(shí)，并在實(shí)踐中逐步總結(jié)怎樣奪取領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、如何鞏固領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這兩個(gè)重要問題的歷史經(jīng)驗(yàn)，都在黨章中有所體現(xiàn)。

中共一大黨綱規(guī)定了中央執(zhí)行委員會(huì)對(duì)地方執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督、地方執(zhí)行委員會(huì)對(duì)黨員的監(jiān)督管理等內(nèi)容，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的基本精神進(jìn)行了簡(jiǎn)單闡釋。中共二大黨章是我們黨的第一部黨章，每一章都規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的相關(guān)內(nèi)容，突出強(qiáng)調(diào)了中央執(zhí)行委員對(duì)黨員、黨的組織、黨的會(huì)議、黨的紀(jì)律、黨的經(jīng)費(fèi)等的領(lǐng)導(dǎo)，初步確立了黨中央的權(quán)威。同時(shí)，中共二大通過印發(fā)了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，強(qiáng)調(diào)黨是群眾黨，具有嚴(yán)密的集權(quán)、有紀(jì)律的屬性。中共三大、四大、五大分別對(duì)其進(jìn)行了三次修改，黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定進(jìn)一步明確和深化。其中，中共五大黨章第一次提出民主集中制，規(guī)定了黨支部的主要任務(wù)，進(jìn)一步對(duì)黨的組織系統(tǒng)進(jìn)行闡釋。

中共六大黨章是在共產(chǎn)國(guó)際的直接指導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)了很多蘇共和共產(chǎn)國(guó)際的色彩，比如，開篇就將黨的名稱改為“中國(guó)共產(chǎn)黨，共產(chǎn)國(guó)際支部”等。在有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定中，第一次對(duì)民主集中制的根本原則進(jìn)行完善。七大黨章指出，黨必須努力成為一切革命組織的中堅(jiān)，初步闡釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)涵；提出黨必須與人民群眾建立廣泛的聯(lián)系；第一次闡釋了民主集中制的基本含義——即在民主基礎(chǔ)上的集中和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主；進(jìn)一步明確基層黨組織的組織形式與運(yùn)作程序。此外，七大黨章首次提出黨組，并將黨組單獨(dú)列為一章，在明確黨組的任務(wù)的同時(shí)，提出黨組要加強(qiáng)黨的建設(shè)。

新中國(guó)成立后，我們黨實(shí)現(xiàn)了從局部執(zhí)政到執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)的轉(zhuǎn)變。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在黨章中的有關(guān)規(guī)定，呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。中共八大黨章根據(jù)國(guó)家的狀況、黨的狀況的變化，鮮明地強(qiáng)調(diào)，黨對(duì)國(guó)家工作和社會(huì)活動(dòng)各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)；在汲取蘇共教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡釋民主集中制的內(nèi)涵和外延，強(qiáng)調(diào)與個(gè)人分工結(jié)合起來的集體領(lǐng)導(dǎo)制；首次將“黨的基層組織”專列一章，規(guī)定了黨的基層組織的組織形式、代表大會(huì)、一般任務(wù)等。

“文化大革命”時(shí)期，盡管黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生嚴(yán)重曲折，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中共九大、十大黨章總綱中仍有體現(xiàn)，包括“文化大革命”結(jié)束后，我們黨制訂通過的十一大黨章，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定也蘊(yùn)含其中，也正是因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)我們最終糾正了錯(cuò)誤，重回建設(shè)偉大事業(yè)的正軌。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的發(fā)展：中共十二大至十八大黨章

黨的十一屆三中全會(huì)以后，汲取“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鄧小平同志明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的概念，提出要進(jìn)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在改革開放的偉大實(shí)踐中得到不斷發(fā)展。

中共十二大黨章首次提出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，明確提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加深了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵的闡釋；首次明確黨的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)；提出黨要加強(qiáng)對(duì)群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)基層黨組織的建立原則、組織形式、基本任務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)定；重新恢復(fù)了有關(guān)黨組的規(guī)定；明確黨對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明、發(fā)展社會(huì)主義民主、民族關(guān)系、祖國(guó)統(tǒng)一等方面的領(lǐng)導(dǎo)。

鑒于國(guó)外執(zhí)政黨的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們黨進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，中共十四大黨章把黨的基本路線寫進(jìn)黨章，強(qiáng)調(diào)維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則；在黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)中，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；加入黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)；進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；將民主集中制確定為黨的根本組織原則和根本領(lǐng)導(dǎo)原則；首次將從嚴(yán)治黨載入；提出加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平。

中共十五大報(bào)告鮮明提出依法治國(guó)，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政范式的不斷進(jìn)步。中共十六大黨章規(guī)定了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，提出黨要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；明確堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨；明確黨的基層組織在非公經(jīng)濟(jì)組織中的作用；提出完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。

中共十七大黨章將黨在領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)、民族、宗教、統(tǒng)戰(zhàn)、外交等工作中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)載入；提出黨要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；明確反腐敗工作的指導(dǎo)方針和體系建設(shè)；提出實(shí)行巡視制度；規(guī)定各級(jí)黨組織要實(shí)行黨務(wù)公開。

中共十八大黨章形成了黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，將黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充進(jìn)去；完善黨的建設(shè)的總體要求；完善黨的基層組織的任務(wù)；將黨管干部工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充進(jìn)黨章。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的完善：中共十九黨章

黨的十八大以來，我們黨不斷健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于偉大事業(yè)的全過程和各方面。黨的十八屆三中全會(huì)明確國(guó)家制度體系的核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在新時(shí)代不斷健全和完善。

中共十九大黨章將黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍由此前的“主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)”，擴(kuò)展為“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”；明確“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”；明確黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)；將黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的事業(yè)有機(jī)統(tǒng)一，將黨的自身建設(shè)（從嚴(yán)管黨治黨）作為黨的建設(shè)的基本要求之一，突出強(qiáng)調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、政治建設(shè)、政治能力，突出提升基層黨組織的組織力和政治功能，完善黨支部的職責(zé)，擴(kuò)展黨組的職能。黨的十九屆四中全會(huì)從六方面制度建設(shè)出發(fā)，系統(tǒng)提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大戰(zhàn)略部署。

二、黨章視域下健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的現(xiàn)實(shí)啟示

通過梳理歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的豐富、黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的成熟、黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的增強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系逐漸形成并完善。這個(gè)制度體系，是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為最高原則，以人民立場(chǎng)為根本立場(chǎng)，以總攬全局、協(xié)調(diào)各方為基本方式，以黨的自身建設(shè)為基本保障的完整、有機(jī)的系統(tǒng)。

（一）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的最高原則：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，解決的是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，“領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域”的原則問題。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)突出領(lǐng)導(dǎo)主體是黨，這個(gè)主體是民主集中制下的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域是人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等，確保黨在各類組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這里強(qiáng)調(diào)黨是最高的領(lǐng)導(dǎo)力量，領(lǐng)導(dǎo)一切組織、各領(lǐng)域各方面的工作，突出黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的全方位與全過程的屬性。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀的，不是包攬一切、代替一切。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心在于堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命和建設(shè)中實(shí)現(xiàn)的。這一點(diǎn)在歷部黨章中，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定中，可以清晰地發(fā)現(xiàn)。建黨之初，我們就十分重視黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，盡管由于各種原因，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)經(jīng)歷曲折，但正是我們最終堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)革命才取得最終勝利。新中國(guó)成立以來，盡管黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體問題，隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷完善，但黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則始終未變。改革開放前，黨始終堅(jiān)持全面領(lǐng)導(dǎo)的原則；改革開放后，盡管在領(lǐng)導(dǎo)方式上，我們提出黨政分開，但強(qiáng)調(diào)黨政的職能分工有異，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則始終未變，尤其是黨的十八大以來，黨中央進(jìn)一步旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則。

（二）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本立場(chǎng)：人民立場(chǎng)

人民是歷史的創(chuàng)造者，作為以馬克思主義理論為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨，我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾、堅(jiān)持人民立場(chǎng)。始終堅(jiān)持人民立場(chǎng)，回答的是“我是誰”“為了誰”“依靠誰”的根本性問題，解決的是黨自我認(rèn)知的基本性問題。始終堅(jiān)持人民立場(chǎng)、堅(jiān)持以人民為中心，是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本立場(chǎng)，是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。

從中共一大黨綱到十九大黨章，歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，都貫穿了人民立場(chǎng)這一根本立場(chǎng)。第一，堅(jiān)持“為了人民”。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)的最終意義與價(jià)值就是服務(wù)人民，提高人民群眾的幸福感、獲得感，這也是我們黨的初心。第二，堅(jiān)持“依靠人民”。我們黨自建立以來，不論是革命、建設(shè)還是改革時(shí)期，始終堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去，堅(jiān)持走群眾路線，依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾。依靠人民革命、依靠人民改革、依靠人民建設(shè)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式和重要經(jīng)驗(yàn)。第三，堅(jiān)持“發(fā)動(dòng)人民”。人民群眾是黨的領(lǐng)導(dǎo)的力量源泉，從革命時(shí)期黨與人民群眾的魚水情深，到建設(shè)時(shí)期人民群眾的建設(shè)熱情，再到改革時(shí)期人民群眾的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)的根基和力量源泉始終源于人民。

（三）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本方式：總攬全局、協(xié)調(diào)各方

“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，也是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本方式?！翱倲埲帧睆?qiáng)調(diào)的是黨在各類組織、各種政治力量中居于核心地位，是最高的政治力量；“協(xié)調(diào)各方”強(qiáng)調(diào)的是黨在領(lǐng)導(dǎo)的過程中的著力點(diǎn)?！翱倲埲?、協(xié)調(diào)各方”兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的，不可偏頗，其目的是發(fā)揮黨對(duì)社會(huì)主義偉大事業(yè)的有效領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，發(fā)揮各方面的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)偉大事業(yè)不斷前進(jìn)。

堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方，就要著力提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。第一，要堅(jiān)持民主集中制，從途徑、內(nèi)容、廣度等各方面不斷完善黨內(nèi)民主，堅(jiān)持完善正確的集中，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。第二，要健全決策機(jī)制，重視決策前的深入調(diào)查研究、專家的科學(xué)論證、專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推進(jìn)決策的執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督、完善一體化進(jìn)程。第三，培養(yǎng)高素質(zhì)干部隊(duì)伍，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)。

（四）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)保障：黨的自身建設(shè)

健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)保障，是不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。只有不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，保持黨的先進(jìn)性、純潔性，黨才能始終走在前列，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)偉大事業(yè)。黨的歷史實(shí)踐證明，黨的自身建設(shè)放松，黨內(nèi)就會(huì)人心渙散，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就會(huì)受影響；反之，黨的自身建設(shè)嚴(yán)格，黨內(nèi)則會(huì)風(fēng)清氣正，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就會(huì)日益健全。黨通過嚴(yán)格的自身建設(shè)，增強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，夯實(shí)了黨的組織基礎(chǔ)，為健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提供了基本的政治保證。

從中共一大黨綱強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督，到中共十九大黨章增加“從嚴(yán)管黨治黨”作為黨的建設(shè)的基本要求，都體現(xiàn)了健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，我們黨始終不渝地堅(jiān)持加強(qiáng)自身建設(shè)。加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，要建立不忘初心、牢記使命的制度，以常態(tài)化、制度化的規(guī)定，引導(dǎo)全黨始終牢記初心使命，永葆黨的先進(jìn)性、純潔性。加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，要完善全面從嚴(yán)治黨制度，不斷總結(jié)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新成果，適時(shí)上升到制度層面，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐成果向制度成果的轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，要加強(qiáng)黨內(nèi)和黨外的監(jiān)督，充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，拓寬監(jiān)督途徑，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

綜上，以黨章為視角，梳理健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，在健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系過程中，黨章不僅明確了領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體、領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)途徑，而且強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)主體與領(lǐng)導(dǎo)客體的關(guān)系等問題；還可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定是隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)實(shí)踐的不斷豐富，適時(shí)在黨章中加以調(diào)整和完善的。這種梳理，對(duì)于貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)提出的堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。