◎張利洪 周 也

改革開放40以來，我國政府對發(fā)展學(xué)前教育的重要性的認(rèn)識逐步增強，特別是2012年以來，在中央政府的主導(dǎo)下，全方位、體系化的政策不斷出臺并發(fā)揮出效應(yīng)，實現(xiàn)了我國的學(xué)前教育事業(yè)加速發(fā)展。但從目前整體來看，學(xué)前教育依然是教育體系中的短板，還面臨很多亟待破解的問題。

一、改革開放40年我國學(xué)前教育政策的歷程

1.學(xué)前教育政策的形成期 （1978—1989年）

1979年7月至8月，教育部、衛(wèi)生部、勞動總局、全國總工會和全國婦聯(lián)聯(lián)合召開了全國托幼工作會議，該會議針對園所數(shù)量少、保教質(zhì)量低等問題而召開，會議建議國務(wù)院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該會議拉開了 “文革”后規(guī)范學(xué)前教育發(fā)展的序幕。1979年11月8日，教育部印發(fā)的 《城市幼兒園工作條例》（試行草案）是改革開放后頒布的第一個幼教規(guī)章。1981年10月，教育部頒布了 《幼兒園教育綱要 （試行草案）》，該草案在幼兒教育領(lǐng)域起到撥亂反正、提高教育質(zhì)量的作用。1983年9月21日，國家教委出臺了 《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》。1987年10月，召開了全國幼教工作會議，這是建國以來第一次有關(guān)幼兒教育的專門會議。會議明確提出幼兒教育是一項社會公共福利事業(yè)，各級政府都應(yīng)重視幼兒教育的改革與發(fā)展。這個時期最為重要的是1982年新憲法的頒布從國家根本大法上確立了學(xué)前教育制度。學(xué)前教育入憲，在世界憲法史中都不多見。該時期政策所涉及的范圍較廣，包括幼兒園教育教學(xué)、師資隊伍建設(shè)、園所標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理等，但未含幼兒教育經(jīng)費投入的實質(zhì)規(guī)定。遺憾的是，1978—1989年我國出臺的學(xué)前教育專項文件皆為部門規(guī)章，層級低、效力差，無法強有力地推動學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。城市鄉(xiāng)村實行雙重標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在所難免。

2.學(xué)前教育政策的發(fā)展期 （1990—2009年）

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國有企業(yè)的改革，我國的學(xué)前教育事業(yè)也在 “摸著石頭過河”。該時期內(nèi)，從外部來說， 《未成年人保護法》 《教師法》 《母嬰保健法》 《教育法》 《預(yù)防未成年人犯罪法》和 《民辦教育促進法》等法規(guī)相繼出臺，學(xué)前教育外部基本建成較為完善的法律體系。就學(xué)前教育自身來看，我國學(xué)前教育法制化建設(shè)邁上新臺階，其標(biāo)志為 《幼兒園工作規(guī)程》和 《幼兒園管理條例》的出臺實施。 《幼兒園工作規(guī)程》旨在 “加強幼兒園的科學(xué)管理，規(guī)范辦園行為，提高保育和教育質(zhì)量，促進幼兒身心健康”，系統(tǒng)規(guī)范了幼兒園內(nèi)部工作。 《幼兒園管理條例》則是新中國成立以來，第一個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒發(fā)的學(xué)前教育行政法規(guī)。這一時期，雖有法制成果，但我國學(xué)前教育法治化建設(shè)推進緩慢，政出多門等因素導(dǎo)致學(xué)前教育政策法規(guī)未取得應(yīng)有成效。2009年我國學(xué)前教育三年毛入園率僅為50.9%， “入園難”、 “入園貴”現(xiàn)象尤為突出。

3.學(xué)前教育政策的完善期 （2010—2018年）

2010年7月29日， 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》 (以下簡稱《綱要》)正式頒布。 《綱要》為我國發(fā)展學(xué)前教育指明了方向。繼 《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》之后，2010—2018年間，我國出臺了大批學(xué)前教育政策法規(guī)，其密度之大、數(shù)量之多，超過前30多年總和。政策內(nèi)容涵蓋教育教學(xué)、師資、財政資金、園所設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及衛(wèi)生安全管理等，全面而具有針對性。通過三個 “三年行動計劃”等行政政策和社會各界的共同努力，促使學(xué)前教育的普及率大大提高， “入園難”問題得到有效緩解。這近十年的發(fā)展成為改革開放后學(xué)前教育發(fā)展的最好時機，一個突出公益、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系已初步建立。截止2018年，全國學(xué)前教育毛入學(xué)率達到81.7%，相比1978年提高了70.4個百分點。

二、我國學(xué)前教育政策存在的問題

改革開放以來，我國幼兒園數(shù)量大幅度增加，學(xué)前教育資源得到有效擴充，幼兒入園機會得到保障。盡管如此，學(xué)前教育政策作為學(xué)前教育發(fā)展的護航者，還面臨諸多亟待解決的問題。

1.學(xué)前教育政策對兒童權(quán)利關(guān)注不夠

改革開放前，學(xué)前教育政策的主要目標(biāo)是讓更多的婦女走出家庭參與勞動、服務(wù)社會大生產(chǎn)。改革開放初期全面趕超的人才戰(zhàn)略，雖然主要體現(xiàn)在高中和大學(xué)階段中，但在學(xué)前教育領(lǐng)域也有所體現(xiàn)，最突出的是學(xué)前教育的政策目標(biāo)的變化。1979年10月，國務(wù)院召集五個部門開會，討論有關(guān) “恢復(fù)和重建”學(xué)前教育的問題，當(dāng)時并沒有提及服務(wù)女性就業(yè)的目標(biāo)，而是強調(diào)對“人才”的投資。2001年頒布的 《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》是一份促進幼兒園素質(zhì)教育、全面提高學(xué)前教育質(zhì)量的指導(dǎo)性文件，體現(xiàn)了學(xué)前教育以兒童的全面和諧發(fā)展為本。至今，盡管我國將學(xué)前教育的政策目標(biāo)從服務(wù)女性就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬排囵B(yǎng)，但學(xué)前教育政策目標(biāo)仍未褪去工具性色彩，在定位上偏重于社會管理的需要而對兒童權(quán)利關(guān)注不夠。

2.學(xué)前教育行政管理體系混亂

長期以來我國學(xué)前教育管理體制改革未能與財政體制和教育體制改革相配套，學(xué)前教育行政管理體系較為混亂。首先，政府職責(zé)總體定位不清晰。2010年以來，雖有政策明確提出“政府主導(dǎo)”，并對中央和地方政府的職責(zé)作了規(guī)定，但對于政府如何發(fā)揮主導(dǎo)作用未明確。其次，各層級政府間權(quán)責(zé)劃分不合理。目前，我國實行 “地方負(fù)責(zé)，分級管理”的學(xué)前教育行政管理體制，但由于政府整體職責(zé)定位不清晰，對地方各級財權(quán)與事權(quán)分配未作剛性規(guī)定，特定層級政府在發(fā)展學(xué)前教育中的職、權(quán)、責(zé)、利不對稱。再者，政府各部門間權(quán)責(zé)劃分不明晰?，F(xiàn)行政策對各部門之間的權(quán)責(zé)配置規(guī)定不夠到位，導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、多頭管理、缺位越位、批管分離等問題突出。最后，學(xué)前教育行政管理機構(gòu)和人員設(shè)置不健全。學(xué)前教育行政管理機構(gòu)設(shè)置及其人員配置的缺位直接致使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)和評估督導(dǎo)等難有保障。

3.多元主體協(xié)作機制未完全建立

2010年 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》提出發(fā)展學(xué)前教育 “必須堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉”的發(fā)展方針，但當(dāng)前由政府、社會和市場三方參與的多元主體協(xié)作機制尚未完全建立，具體體現(xiàn)在兩個主要方面：參與機制缺失與協(xié)作治理機制不足。就參與機制而言，政府具有政策優(yōu)勢和資源配置優(yōu)勢但難以充分及時了解公眾需求，市場具有資源優(yōu)勢且能靈活把握公眾需求但缺乏話語權(quán)和決定權(quán)，社會組織本應(yīng)調(diào)和政府與市場失靈但現(xiàn)今還未發(fā)展成熟。就協(xié)作治理機制而言，當(dāng)前學(xué)前教育的治理仍主要是以政府為主的治理模式，缺乏社會組織、家庭以及市場的參與，無法實現(xiàn)共治的目標(biāo)。

4.學(xué)前教育財政投入不足

財政投入是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵保障。2010年以來，中央財政共計投入5418.39億元支持學(xué)前教育發(fā)展，投入額逐年遞增。但衡量學(xué)前教育財政投入水平的高低，不僅要看對學(xué)前教育的財政投入總量，還要分析學(xué)前教育投入在各項事業(yè)中所占的比重。其常用指標(biāo)包括：學(xué)前財政性教育經(jīng)費占學(xué)前教育總經(jīng)費的比例、學(xué)前財政性教育經(jīng)費占財政性教育總經(jīng)費的比例以及學(xué)前財政性教育經(jīng)費占GDP的比例。學(xué)前教育財政性教育經(jīng)費占學(xué)前教育總經(jīng)費的比例從2010年的33.56%增加到2016年的47.30%。同時期，經(jīng)合組織 （OECD）國家政府對學(xué)前教育經(jīng)費投入的比例保持在80%以上。2016年，學(xué)前教育在校生人數(shù)在各階段教育在校生人數(shù)總和中占比17.13%，處于第二位。但各階段教育財政性教育經(jīng)費投入中學(xué)前教育占比最低，僅為4.55%，遠低于其他教育階段水平。2010年以來，我國學(xué)前教育財政投入占GDP的比例逐步上升，2016年達到0.18%，但是遠低于同時期OECD國家0.5%左右的平均水平。從上述相對量的比較來看，我國學(xué)前教育財政投入雖有上增 （尤其是2010年 《綱要》頒布以后），但其所占比重仍然偏低。這表明我國學(xué)前教育可以利用的社會公共資源較少，政府及社會對學(xué)前教育的重視和投入非常有限。

5.幼兒教師相關(guān)政策乏力

改革開放40年，幼兒教師隊伍獲得了空前發(fā)展。1978年，全國幼教教職工數(shù)為46.9萬人，其中專任教師27.75萬人；2017年，全國幼教教職工數(shù)為419.29萬人，其中專任教師243.21萬人。隨著幼兒教師數(shù)量增多，全國幼教教職工數(shù)和在園幼兒數(shù)的比值也趨于合理。幼兒教師的職稱結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)也在逐步優(yōu)化。幼兒教師隊伍建設(shè)的成績斐然，但諸多問題仍舊存在，主要表現(xiàn)在：教師質(zhì)量不高、合格教師供給不足，教師地位和待遇偏低、隊伍不穩(wěn)定等。相應(yīng)問題沒有得到改善的主要原因是未有相應(yīng)政策進行嚴(yán)格規(guī)范和保障。學(xué)前教師相關(guān)政策的缺失主要表現(xiàn)在學(xué)前民辦教師、農(nóng)村學(xué)前教師以及學(xué)前教師編制政策問題這三個方面。學(xué)前教育的師資力量是學(xué)前教育蓬勃發(fā)展的必要條件之一。如若不解決好幼兒教師師資隊伍的問題，我國學(xué)前教育的發(fā)展必將受到影響。

三、我國學(xué)前教育政策的未來展望

1.以服務(wù)于學(xué)齡前兒童的權(quán)利為旨歸

聯(lián)合國 《兒童權(quán)利公約》提出：“關(guān)于兒童的一切行為，不論是由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮。”樹立以 “兒童本位”為核心的兒童意識已成為世界的共識。目前，在我國，兒童意識還未完全融入地方?jīng)Q策、融入教育理念、融入民眾意識、融入大眾文化。我國學(xué)前教育政策應(yīng)以保障學(xué)齡前兒童的權(quán)利為主旨，與此同時，實現(xiàn)追求個體發(fā)展的內(nèi)在目的與促進社會發(fā)展的外在目的的平衡與融合。學(xué)前教育政策、規(guī)范和行動方案，均應(yīng)首要將學(xué)前教育的目的、任務(wù)立足于幼兒生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)和受保護權(quán)，以內(nèi)在目的的實現(xiàn)承托外在目的。

2.完善學(xué)前教育行政管理體制和協(xié)作機制

2017年出臺的 《教育部等四部門關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》和 《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》明確提出了建立健全 “國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制。這一管理體制理順和明確各級政府學(xué)前教育的發(fā)展職責(zé)，提升管理責(zé)任主體重心，以強化政府領(lǐng)導(dǎo)、組織、統(tǒng)籌和保障能力。為了落實 “意見”要求，增強縣級教育部門對于學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)能力，建議立法規(guī)定各縣教育部門設(shè)學(xué)前教育專干一名。由于學(xué)前教育事業(yè)涉及諸多部門，以 《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》為例，涉及教育、編制、發(fā)展改革、財政、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障、物價、衛(wèi)生健康、民政、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、黨委政法委等共計十余個部門，政出多門，難以協(xié)調(diào)。因此，建議國務(wù)院設(shè)立一個學(xué)前教育工作綜合委員會，常設(shè)機構(gòu)設(shè)在教育部，以協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)。

3.構(gòu)建多元主體參與、合作共治的學(xué)前教育格局

我國正在建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的學(xué)前教育新格局，在新格局里，須要平衡家庭、國家和社會三者的角色。公辦幼兒園應(yīng)發(fā)揮保基本、兜底線、引領(lǐng)方向的作用。在適當(dāng)范圍內(nèi)應(yīng)激發(fā)社會與市場的活力，探索多種形式的公私合營模式以推進新時期學(xué)前教育供給側(cè)改革，彌補現(xiàn)階段普惠性學(xué)前教育的資源短缺。家庭是社會的基本細胞，基于血緣的固有紐帶和依戀關(guān)系是學(xué)前兒童始終最為需要的，決定了學(xué)前教育只是家庭養(yǎng)育與教育功能的補充。也就是說國家、社會不能隨意僭越和進入家庭的范圍，破壞家庭教育的自然性和完整性。1939年的 《幼稚園規(guī)程》規(guī)定幼稚園教育之目的為 “協(xié)助家庭教養(yǎng)幼稚兒童，并力謀家庭教育的改進”。在學(xué)前教育國家化的進程中確立如此定位其實是妥當(dāng)?shù)?，在學(xué)前教育的立法中，平衡家庭、政府和社會的學(xué)前教育職能考驗立法者的政治智慧。

4.建立學(xué)前教育財政投入保障強力機制

建立學(xué)前教育財政投入長效保障機制，要厘清各級政府財政責(zé)任。在各級政府責(zé)任的劃分上，中央政府設(shè)立專項基金，承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟困難幼兒的資助責(zé)任，同時加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度?？h級政府要切實承擔(dān)起學(xué)前教育財政投入的主體責(zé)任，與此同時，省級政府也要加大統(tǒng)籌力度，要科學(xué)地預(yù)測出本地學(xué)前教育所需要的教育經(jīng)費總量和自己實際的供給能力，落實公辦園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，合理確定并動態(tài)調(diào)整撥款水平。形成政府、家庭和社會共同參與的成本分擔(dān)機制。學(xué)前教育中央立法和地方立法都需在公共財政投入方面來“硬”條款，保證發(fā)展學(xué)前教育有錢花，并把錢花在刀刃上。明確建立貧困兒童學(xué)前教育資助制度，其目的在于修復(fù)家庭教育功能，保證貧困兒童有幼兒園可上。

5.政策為先，增強幼兒教師隊伍建設(shè)

首先，在學(xué)前師資培養(yǎng)和引進方面，要做到有計劃、有規(guī)范。目前看來，我國已制定了幼兒教師教育質(zhì)量保障的系列政策，但幼兒教師教育依然差強人意。因而，建議建立嚴(yán)格督導(dǎo)制度，切實規(guī)范培養(yǎng)機構(gòu)的辦學(xué)過程，從根本上確保幼兒教師培育質(zhì)量。其次，長期以來，幼兒教師職稱評定都是參照小學(xué)教師職稱評定標(biāo)準(zhǔn)，沒有充分考慮到學(xué)前教育和幼兒教師的特殊性。國家應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育的特殊性，明確我國幼兒教師的專業(yè)身份和法律地位，考慮將幼兒教師職稱從中小學(xué)教師職稱中獨立出來，以體現(xiàn)學(xué)前教育的特殊性和獨特性。