馬健

營商環(huán)境是市場主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)全流程各種條件的總和，其構(gòu)成要素包括政務(wù)、社會(huì)、市場和法治，但核心和關(guān)鍵的要素是營商環(huán)境的法治化。所以，習(xí)近平一針見血地指出：“法治是最好的營商環(huán)境”。

2019年6月25日，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議上的講話指出：“法治化就要營造公開透明、公平公正的法治環(huán)境，給市場主體以穩(wěn)定的預(yù)期。要做到規(guī)則公開透明，政府所有規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)原則上都應(yīng)該公開，不公開是例外，讓市場主體知曉并按照規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)去做。要做到監(jiān)管公平公正，在法律面前各類市場主體一律平等，政府對(duì)各類市場主體一視同仁。要依法保護(hù)各類所有制企業(yè)合法權(quán)益，讓市場主體放心安心去發(fā)展創(chuàng)造?！边@是對(duì)新時(shí)代我國營商環(huán)境法治化的最好詮釋。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)依法治國，以更有力的法治舉措推動(dòng)營商環(huán)境不斷優(yōu)化，中國經(jīng)濟(jì)正釋放新的制度紅利。國務(wù)院堅(jiān)持不斷深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)了穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境營造，極大地激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。世界銀行發(fā)布的《2019營商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國營商環(huán)境位列全球第46名，較去年提升32位，是營商環(huán)境改善進(jìn)步最大的國家之一。但這個(gè)位次仍落后于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，甚至還落后于很多發(fā)展中國家和地區(qū)，法治化仍然是優(yōu)化營商環(huán)境的亟需彌補(bǔ)的短板。因此，營商環(huán)境的法治化研究是有價(jià)值的。

一、營商環(huán)境法治建設(shè)的必然性

法治是以國家名義實(shí)施人們行為規(guī)范的強(qiáng)制性指引方式，而非倡導(dǎo)性指引方式，因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性和高效運(yùn)行必要條件是法律的權(quán)威性。

（一）市場經(jīng)濟(jì)熱切呼喚法治化?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件和顯著特點(diǎn)，就是政府通過法律制度規(guī)范市場秩序、保障市場主體權(quán)益，從本質(zhì)上看，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)決定著法律的內(nèi)容及與其相關(guān)制度的性質(zhì)，同時(shí)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性、自主性、平等性以及競爭性等特性，迫切要求法律制度在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中充分發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)整、制約、保障等作用。因此，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，也必然要求營商環(huán)境的法治化。

（二）法治化有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·諾斯認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)國家而言，除非現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)組織是有效率的，否則經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)簡單地發(fā)生，即“有效率的經(jīng)濟(jì)組織”是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，而要保持經(jīng)濟(jì)組織有效率，需要在制度上做出合理的安排，從而形成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由此，社會(huì)發(fā)展和變革一定表明該社會(huì)的產(chǎn)權(quán)制度越來越能有效調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，從而把有限的資源和精力用到對(duì)社會(huì)最有益的活動(dòng)中去，而不是相反。諾斯則指出，就經(jīng)濟(jì)增長與制度變遷來看，制度是一種博弈的規(guī)則，制度變遷就是游戲規(guī)則的變遷，組織是博弈的參與者，經(jīng)濟(jì)增長是制度的函數(shù)。制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響主要來自交易成本的節(jié)約，制度隨技術(shù)、人口增長等因素的變化而變化。經(jīng)濟(jì)績效依賴于有效的制度變化，制度必須有效地變化。

我國改革開放四十年來，經(jīng)濟(jì)能夠取得富有成效的發(fā)展，很重要的一個(gè)原因就在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場主體所處的法律與制度環(huán)境的不斷完善和發(fā)展，黨的十九大以來，營商環(huán)境法治化以更加有力的步伐前進(jìn)。以重慶為例， 2018年全市民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增加值10334.67億元，增長6.1%，占GDP的比重達(dá)到50.8%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為50.7%;2019年上半年，全市新設(shè)立民營市場主體19.78萬戶，同比增加2.96%，新發(fā)展率達(dá)7.88%，民營市場主體占比達(dá)98.46%。截至6月底，全市民營市場主體總量達(dá)到251.11萬戶，較2018年底增加2.59%，占市場主體總量的96.93%。這些成績的取得，與重慶營商環(huán)境法治化建設(shè)是密不可分的。

（三）產(chǎn)權(quán)制度完善依賴于法治化。一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)向好發(fā)展的保障在于有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。孟子說：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”。恒產(chǎn)須有制度保障。產(chǎn)權(quán)制度能夠幫助降低交易成本、促進(jìn)共同合作，使得個(gè)人或組織可以從貿(mào)易中獲利。一旦產(chǎn)權(quán)有了法治的保障，個(gè)人或組織便有了更強(qiáng)烈的尋求利潤動(dòng)機(jī)，其合同的簽訂和爭議的解決，都是依法從事。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)擁有者便會(huì)增添物質(zhì)資本和人力資本投資的動(dòng)力，激發(fā)其資本的長期投資熱情，避免急功近利的短期行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德森就特別主張企業(yè)家精神是國家經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ髽I(yè)家精神首先產(chǎn)生于產(chǎn)權(quán)的明晰。黨的十八大以來，特別是習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上的講話發(fā)表后，產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的環(huán)境日益向好，增添了提振了市場主體信心，激發(fā)了市場主體活力，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了更大空間，夯實(shí)了企業(yè)經(jīng)營發(fā)展基礎(chǔ)。

二、營商環(huán)境法治化建設(shè)的必須性

世界銀行近年來發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告》顯示，黨的十八大以來，我國日益注重營商環(huán)境法治化建設(shè)，但從客觀效果看，仍有很多突出問題需要解決，特別是營商環(huán)境法治化仍在路上。

（一）營商法制體系不健全。調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，需要建立和發(fā)展民法典和商法典等基本法。世界上最早的民法典和商法典當(dāng)數(shù)1804年頒布實(shí)施《法國民法典》，兩個(gè)世紀(jì)過去了，世界上主要國家的民法典和商法典都相繼制定和完善，市場經(jīng)濟(jì)法律體系得以建立和鞏固。改革開放以來，我們也逐步建立起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，但需不斷完善之處尚多。一是營商法制體系的整體規(guī)劃還不夠科學(xué)，法律體系層次較多，立法體系不完善。二是營商領(lǐng)域的立法滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革創(chuàng)新實(shí)踐，無法實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的需要。三是不同經(jīng)濟(jì)主體所需普適性和個(gè)性化法律制度的不同表達(dá)一定程度上為我國營商立法體系的快速完備帶來了難題。四是不同法律之間的互相沖撞導(dǎo)致一些問題無法盡快協(xié)調(diào)解決。

（二）政府權(quán)力約束不嚴(yán)密。為確保營商環(huán)境在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，市場法律制度必須具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和長期性，這是現(xiàn)代法治的基本要求。市場經(jīng)濟(jì)具有不確定性特征，而我國市場環(huán)境的不確定性很大程度上來自政府的經(jīng)濟(jì)政策，由于某些政策的模糊性和不穩(wěn)定性，既降低了市場博弈重復(fù)的可能性，促使一些企業(yè)追求短期利益，影響了企業(yè)信譽(yù)的建立，也使企業(yè)家和投資者對(duì)未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期，投資信心不足，這既影響了市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，也滋生了腐敗等社會(huì)問題。同時(shí)，營商環(huán)境執(zhí)法也存在不少問題，諸如行政執(zhí)法不公正、程序不規(guī)范，選擇性執(zhí)法侵害企業(yè)合法權(quán)益，影響了營商環(huán)境法治化。

（三）經(jīng)濟(jì)主體待遇不平等。早在2005年，我國就出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，近兩年來我國出臺(tái)了各種打破市場準(zhǔn)入的政策文件，但實(shí)際上非公有制經(jīng)濟(jì)在市場中遭遇不公平待遇的情況仍然存在，非公有制企業(yè)在市場準(zhǔn)入方面仍然受到較多限制，一些行業(yè)和領(lǐng)域在準(zhǔn)入政策上雖無明文限制，但實(shí)際上設(shè)置了進(jìn)入門檻或附帶進(jìn)入條件。非公有制企業(yè)在關(guān)鍵資源獲取、貸款融資獲取、各種政策的享受、財(cái)產(chǎn)安全保障等方面都或多或少會(huì)受到不平等待遇，影響了營商環(huán)境法治化進(jìn)程。

（四）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完善。有效而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境是非公有制企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來我國在產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)方面取得很大進(jìn)步，但與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，還存在一定差距?，F(xiàn)有立法對(duì)不同所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況差異仍然存在，如公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)以國家信用為后盾能夠得到比較充分的保障，而非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍有不確定性。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、多地民間資本投資活力不足甚至下滑的趨勢(shì)下，如何提振投資信心，民營企業(yè)家非常關(guān)注的便是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題;知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作起步晚，意識(shí)不強(qiáng)，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性長遠(yuǎn)性，保護(hù)制度不健全，管理機(jī)構(gòu)不完善，政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的能力還不強(qiáng)，等等，也導(dǎo)致了對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足。

（五）契約精神培育不充分。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體中，交易以契約為基礎(chǔ)，契約是提高交易效率、降低交易成本的保障。我國是一個(gè)注重人脈的國度，即使進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)，合約關(guān)系化普遍存在，契約作用弱化，人情、關(guān)系、利益、權(quán)力對(duì)交易都有不可估量的影響，這種法治化程度較低的市場環(huán)境，既不利于高效公平的市場體系的形成，也會(huì)影響現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的建立。

三、營商環(huán)境法治化建設(shè)的可行性

（一）健全營商法律體系。實(shí)現(xiàn)自主、平等、誠信、競爭的中國特色社會(huì)主義營商環(huán)境，一靠市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，二靠營商法治體系的完善。為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的營商環(huán)境，依法平等保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，必須要建立一個(gè)健全、完備、可操作的法治體系，切實(shí)做到“有法可依”;同時(shí)，要讓扶持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策和措施真正落地，實(shí)現(xiàn)“有法必依”。在法治體系建設(shè)中，要統(tǒng)籌規(guī)劃、加快步伐、有序推進(jìn)。一要參照國際規(guī)則，加快健全完善對(duì)現(xiàn)有的營商法律體系修訂，以法律制度來有效規(guī)范市場主體行為、市場秩序以及政府的宏觀調(diào)控等，積極適應(yīng)新發(fā)展環(huán)境和新市場經(jīng)濟(jì)條件下的新要求。二要立足我國實(shí)際，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，突出問題導(dǎo)向，嚴(yán)格依照程序，逐步制定具體、完善的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一公平的市場準(zhǔn)入規(guī)則體系，市場準(zhǔn)入管理模式更為開放、更加包容、更可預(yù)期。同時(shí)，要規(guī)范政府監(jiān)管行為，有效推動(dòng)政府“定好位”“防越位”“不缺位”，進(jìn)一步促進(jìn)發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。三要充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大立法論證范圍，讓市場主體及利益相關(guān)方廣泛參與立法，充分聽取各方立法意見及訴求表達(dá)。

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會(huì)議通過外商投資法，國務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布了國務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃，首次提出制定優(yōu)化營商環(huán)境條例。5月29日，重慶市五屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議第二次全體會(huì)議聽取了市政府關(guān)于民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境工作情況的報(bào)告，《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重慶市中小企業(yè)促進(jìn)條例》納入2019年市政府立法工作計(jì)劃。

（二）強(qiáng)化政府依法行政。打造法治化營商環(huán)境，政府依法行政是關(guān)鍵。一要厘清政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能。政府要充分尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，全面推進(jìn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，營造寬松環(huán)境，充分釋放市場主體活力，拓寬非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，打造市場主體公平競爭的營商環(huán)境，運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置資源。二要尊重法律規(guī)范的權(quán)威性。政府相關(guān)部門要運(yùn)用法律確認(rèn)市場主體的資格，賦予市場主體相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，以法治作為保護(hù)其合法權(quán)益的手段;政府執(zhí)法部門要以法治維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，以法治調(diào)整市場主體的行為方式;相關(guān)部門要依法判斷市場主體行為的合法性，保護(hù)合法正當(dāng)競爭，打擊違法犯罪行為，保障市場的規(guī)范化、有序化。三要制約和監(jiān)督行政權(quán)力。要構(gòu)建科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里，強(qiáng)化政府、社會(huì)等各方力量的法治化監(jiān)督，保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）健全法治落實(shí)機(jī)制。法律的權(quán)威性和生命力在于實(shí)施。一要搞好營商法律制度設(shè)計(jì)，充分考慮其可行性、可操作性及實(shí)施成本。二是要堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國法律中有70%是通過行政主體的執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)的，這就要求執(zhí)法者必須首先樹立依法執(zhí)法的法治觀念，否則將直接影響法治營商環(huán)境的建立。三是要不斷優(yōu)化法律制度實(shí)施體制機(jī)制，盡可能減少法律制度靈活操作的空間，對(duì)干擾、抵制法律貫徹執(zhí)行的情況嚴(yán)肅懲處，切實(shí)做到法律制度面前人人平等，任何人都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，都必須受制于法，確保規(guī)則的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。四是要進(jìn)一步完善監(jiān)督問責(zé)制度，營造良好的法律制度執(zhí)行環(huán)境，使其真正發(fā)揮作用。

（四）完善法律救濟(jì)途徑。再嚴(yán)密的制度也不是萬能的，因此，要健全營商環(huán)境的矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，以暢通市場主體及相關(guān)各方利益協(xié)調(diào)及權(quán)益保障的法律渠道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的解決。

（五）培育營商法治文化。營商環(huán)境法治化，必須將營商環(huán)境的法治化建設(shè)同中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，讓社會(huì)公眾形成符合市場經(jīng)濟(jì)法治要求的價(jià)值觀念、思維方式和法律行為模式，培育營商環(huán)境法治文化，加快企業(yè)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)自律誠信精神，各市場主體在市場交易活動(dòng)中遵守契約、信守承諾，實(shí)現(xiàn)長久發(fā)展。

（六）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。產(chǎn)權(quán)明晰化是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。對(duì)上位法相抵觸、不利于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的各種法律法規(guī)文件要作認(rèn)真徹底清理，根據(jù)需要作修改或廢止，以明確產(chǎn)權(quán)邊界，依法平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，加大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)和合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)力度。加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的懲治力度，消除地方保護(hù)主義，著力解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高的問題，妥善處理由于歷史原因形成的產(chǎn)權(quán)案件，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，提升公眾和企業(yè)家的安全感。

作? 者：本刊副編審

責(zé)任編輯：胡 越