韓璐璘

2015年，全國吹響脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號，致力于解決貧困地區(qū)貧困群眾的行路難、飲水難、用電難、通信難、教育難、就醫(yī)難等問題，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。相對來說，農(nóng)村貧困殘疾人家庭脫貧就顯得困難較大。重慶市奉節(jié)縣針對農(nóng)村建卡貧困戶中的失能人員，在全國率先采取集中供養(yǎng)方式解決失能貧困家庭扶貧脫貧問題。

一、奉節(jié)縣農(nóng)村失能人員集中供養(yǎng)模式介紹

2015年11月，奉節(jié)縣通過全覆蓋、網(wǎng)格化、地毯式入戶走訪，摸排出失能貧困人員948戶1013人。失能人員生活長期不能自理、長期需要專人照顧、醫(yī)療費用負擔過重等問題，嚴重束縛貧困家庭發(fā)展致富，嚴重拖累脫貧攻堅進程。為此，奉節(jié)縣將農(nóng)村五保失能人員、城市“三無”失能人員、城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村建卡貧困戶等貧困家庭中的失能人員列為集中供養(yǎng)幫扶對象，并打出一套“組合拳”。

（一）加強設施建設，實現(xiàn)失能供養(yǎng)全覆蓋。2016年以來，奉節(jié)縣通過財政補助、民政救助、慈善捐贈等多渠道籌集資金，改建、擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利院，先后建成吐祥、草堂、永樂3所失能養(yǎng)護中心，失能人員供養(yǎng)床位1000張。2018年底，全縣貧困家庭失能人員應養(yǎng)盡養(yǎng)，實現(xiàn)失能供養(yǎng)全覆蓋，徹底解決近1000戶有失能人員的困難家庭的后顧之憂。

（二）嚴格準入、退出標準，確保精準幫扶。由奉節(jié)縣民政、縣殘聯(lián)先從殘疾、低保、五保等數(shù)據(jù)庫篩選出準入人員，縣民政局、縣殘聯(lián)—鎮(zhèn)街—村社三級把關審核，對每個申報家庭采取申報、核實、審批、公示四步工作程序，確保對生活不能自理的農(nóng)村五保、農(nóng)村居住的城市“三無”人員和生活不能自理的殘疾人員（因病需治療的除外）且家庭年人均收入低于農(nóng)村低保標準線2倍以下（5520元/年）的每個申請人員符合集中供養(yǎng)條件。同時，為保障這項惠民措施的可持續(xù)，體現(xiàn)公平正義，建立恢復自理能力退出機制，規(guī)定集中供養(yǎng)的失能人員通過治療恢復自理能力后，需要由其家人接回照顧。如仍需在養(yǎng)護中心入住的，實行成本核算、有償服務。

（三）規(guī)范管理，提升服務質量。制定《失能人員社會福利服務管理工作制度》，入住對象、監(jiān)護人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與養(yǎng)護機構簽訂“四方協(xié)議”，失能養(yǎng)護院和福利院采取政府購買服務方式，按比例聘請專業(yè)護理服務人員，對供養(yǎng)人員實行專業(yè)照料，合理安排供養(yǎng)人員的飲食、住宿和康復訓練。同時，由縣衛(wèi)生健康部門指派專門醫(yī)生定時負責失能人員身體檢查和常見病處理。

（四）整合政策，實行政府兜底保障。整合衛(wèi)生健康、人力社保等政策，按1名失能人員每月1500元的生活標準，實行政府兜底保障制度，失能人員家庭不承擔入住費用，但入住的失能人員不再重復享受政府發(fā)放的最低生活保障、困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼等。同時，還在醫(yī)療幫扶、就業(yè)培訓、教育減免等方面為失能貧困家庭提供聯(lián)動幫扶。

二、農(nóng)村集中供養(yǎng)面臨的困境

（一）基礎設施欠缺。近幾年，農(nóng)村失能人員供養(yǎng)工作得到各級政府的重視并獲得了極大改善，但從整體來說，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢、公共基礎設施不完善等問題制約著集中供養(yǎng)中心的發(fā)展。集中供養(yǎng)中心多由農(nóng)村敬老院舊房改造而來，院內(nèi)生活、衛(wèi)生、娛樂等基礎設施不完善，寢室、活動室、食堂、浴室等基礎設施亟待修復。同時，集中供養(yǎng)中心多數(shù)遠離集中居住區(qū)，距離醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務等公共服務區(qū)域較遠，大部分未配備專用車輛，對失能人員的就醫(yī)、購物造成很大的不便，難以滿足老人的生活娛樂需求。

（二）供養(yǎng)標準偏低。我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，發(fā)達地區(qū)的供養(yǎng)標準普遍高于欠發(fā)達地區(qū)的供養(yǎng)標準。貧困地區(qū)集中供養(yǎng)中心采辦人員根據(jù)市場價格決定當天的菜品，無法保證老人每天應攝入蔬菜、葷類達到何種數(shù)量。集中供養(yǎng)人員不經(jīng)常進食水果、飲用牛奶，管理人員對合理膳食沒有足夠的認識，認為吃飯就是填飽肚子。

（三）服務內(nèi)容單一。一是醫(yī)療護理需求得不到滿足。由于醫(yī)療衛(wèi)生資源缺乏，農(nóng)村集中供養(yǎng)中心配備專業(yè)醫(yī)護人員非常少，醫(yī)務室多由其他工作人員兼職管理，服務人員不具備應急處置能力，大部分農(nóng)村集中供養(yǎng)中心無法提供專業(yè)的醫(yī)療護理。二是缺乏精神關愛服務。在對集中供養(yǎng)中心調查中了解到，集中供養(yǎng)中心為了降低失能人員受傷的風險，采取封閉式管理方式，把五保老人的活動縮小在中心內(nèi)部。集中供養(yǎng)的失能人員很少與外界進行交流，幾乎和社會隔絕，缺乏多樣化的生活環(huán)境，也缺乏必要的精神慰藉。

三、農(nóng)村集中供養(yǎng)面臨困境的原因分析

（一）資金來源渠道狹窄。一是經(jīng)費保障機制不健全。要想保證敬老院養(yǎng)老服務持續(xù)有效的運行，穩(wěn)定的資金供給非常重要，如果敬老院未建立健全經(jīng)費保障機制，后續(xù)的運營管理會困難重重。目前，集中供養(yǎng)中心資金主要由縣財政撥款，資金來源比較單一。二是集中供養(yǎng)中心“造血”功能不足。集中供養(yǎng)中心對于準入標準外人員實行有償服務，可有效彌補財政供養(yǎng)資金不足的缺陷，從而依靠自身資源，提高失能人員的供養(yǎng)水平。但是，目前農(nóng)村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府補助資金維持日常的經(jīng)營管理，難以建立長效的經(jīng)濟發(fā)展機制。

（二）工作人員力量薄弱。一是專業(yè)護工人員短缺。失能人員集中供養(yǎng)，對服務人員的要求較高。但是由于薪酬和社會保障的問題，目前中心工作人員配備與實際需求差距較大，且多是農(nóng)村剩余勞動力，持證上崗人員比例小，人員流動率高，直接影響到集中供養(yǎng)比率、供養(yǎng)標準和管理水平的提升。二是人才培訓和教育滯后。中心工作人員的職業(yè)培訓和專業(yè)教育滯后，缺乏護理、心理疏導等護理人員必備技能，沒有達到專業(yè)化的高度。

（三）管理運行制度不完善。一是日常管理制度不健全。偏遠地區(qū)的集中供養(yǎng)中心沒有統(tǒng)一的供養(yǎng)標準，不能嚴格按照國家頒布的政策執(zhí)行，容易影響失能人員家庭對集中供養(yǎng)中心服務質量的滿意度。二是安全主體責任不明確。一些地方政府并沒有意識到自己的主體責任，缺乏危機意識，未普及安全知識，忽視了集中供養(yǎng)中心的安全管理問題。

四、化解農(nóng)村集中供養(yǎng)困境的出路

（一）加大財政投入，拓寬經(jīng)費渠道。一是加大財政投入力度。根據(jù)集中供養(yǎng)中心實際的運營成本、失能人員生活需求等因素制定合理的財政補貼計劃，避免集中供養(yǎng)中心存在資金運轉困難的現(xiàn)象;加強資金監(jiān)管力度，采取定期和不定期形式檢查集中供養(yǎng)中心的財政補貼落實情況和老人生活狀況，嚴格規(guī)范供養(yǎng)中心機構經(jīng)費的使用情況，以制度來保障資金?？顚Ｓ?。二是爭取社會投資捐助。采取減免稅費等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)對集中供養(yǎng)中心進行投資或者捐獻物資，發(fā)動慈善機構通過特有的籌資渠道為集中供養(yǎng)中心捐資捐物，鼓勵村集體將部分集體資產(chǎn)收益作為本村五保戶、貧困戶、殘疾人等人群的救助資金，該項資金由供養(yǎng)中心統(tǒng)一管理，確保用到人頭上。三是鼓勵發(fā)展自辦經(jīng)濟。根據(jù)失能人員年齡、身體健康狀況、技術特長等情況，合理安排蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖等工作任務，合理計算勞動報酬，調動失能人員的生產(chǎn)積極性，幫助其恢復身體機能，增強供養(yǎng)中心自身“造血”功能和發(fā)展活力;完善自辦經(jīng)濟內(nèi)部監(jiān)督機制，對自辦經(jīng)濟資金進行專賬管理，除用于改善供養(yǎng)水平外，其他資金用于再生產(chǎn)，保障自辦經(jīng)濟的良性發(fā)展。

（二）強化人才建設，提高專業(yè)水平。一是廣泛吸納管護人才。完善薪酬、績效、職稱評定等激勵機制，按規(guī)定落實管護人員社會保險制度，進一步提高工資福利待遇，完善人才保障機制，吸引學歷層次較高的管理人員、男性護理人員、在家務農(nóng)的婦女和鄉(xiāng)村醫(yī)生等，提高供養(yǎng)中心管理服務水平;用好用活就業(yè)扶持政策，開發(fā)護理公益性崗位和社工崗位，做好非關鍵性崗位人員補充輪換。二是加強專業(yè)教育培訓。廣泛開展護理員、食品安全管理員等職業(yè)技能培訓，對新上崗人員積極開展老年人心理學、護理學、老年醫(yī)學等方面的內(nèi)容，提高供養(yǎng)中心專業(yè)化和規(guī)范化程度;深入開展職業(yè)道德教育，切實提高管理服務隊伍履職盡責的能力和水平;與護理學校建立定向的合作關系，推進管護人員的繼續(xù)教育工作。三是建立健全義工服務制度。建立健全義工服務制度，鼓勵社會人員、學生、機關職工走進供養(yǎng)中心，提供志愿服務活動或慰問活動，采取結對幫扶、親情陪伴等多種形式，真正做到讓失能人員得到關懷和體貼，實實在在給予集中失能人員物質和精神上的安慰，同時制定并落實義工服務記錄制度，實行積分制管理，提高義工參與積極性，推動社會公民投身義工事業(yè)。

（三）創(chuàng)新服務模式，完善服務功能。一是進一步創(chuàng)新管理服務模式。研究制定切合實際的供養(yǎng)中心服務標準，固化服務流程和方法，進一步規(guī)范辦事程序，全面推行院務公開工作，做到院務公開經(jīng)?；⒅贫然?，自覺接受服務對象和社會監(jiān)督;注重發(fā)揮失能人員自身力量，制定獎勵措施，培育團結友愛、互相幫助的供養(yǎng)中心文化，形成自我管理、相互照料的有效機制。二是進一步豐富爭先評優(yōu)活動。組織開展文明院民、優(yōu)秀管理員、優(yōu)秀護理員大評比活動，細化評比活動實施方案及評分細則，設立各項創(chuàng)星標準，鼓勵管護人員和失能人員參與星級評比活動，提高供養(yǎng)中心爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍;舉辦食品安全、消防安全等知識小競賽，提高失能人員的避險能力。三是進一步構建智慧養(yǎng)老體系。運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，添置環(huán)境實時監(jiān)測儀、智能洗衣柜、智能家居等智能服務設備，免去失能人員許多的生活不便，配置智能手環(huán)等設備，實現(xiàn)實時定位、緊急呼叫、自動報警、健康管理等功能，讓集中供養(yǎng)和家政、物業(yè)、餐飲、物流等諸多行業(yè)對接起來，實現(xiàn)“人在家中坐，服務上門來”。

作? 者：中共重慶市奉節(jié)縣委常委

責任編輯：馬 健