唐詩(shī)平

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織。2019年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》提出，要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。近年來(lái)，重慶市農(nóng)村對(duì)集體資產(chǎn)按照家庭聯(lián)產(chǎn)承包的原則，將集體資產(chǎn)應(yīng)分盡分，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的“空殼村”眾多。探尋解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的五大問(wèn)題，有針對(duì)性地采取消除“空殼村”的相應(yīng)對(duì)策，更好地發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、重慶市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問(wèn)題

2017年，重慶市實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收入45.5億元，比2016年增加了2.2億元，但其僅增長(zhǎng)4.8%，遠(yuǎn)低于全市GDP增長(zhǎng)率、人均收入水平增長(zhǎng)率。截至2017年，全市“空殼村”比例高達(dá)58.1%。由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，重慶市農(nóng)民收入的四大構(gòu)成中，現(xiàn)階段財(cái)產(chǎn)性收入比例較少（僅3%～4%），與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大，如先行改革的廣東南海、上海閔行區(qū)，其在農(nóng)民收入構(gòu)成中，股份分紅的財(cái)產(chǎn)性收入已經(jīng)占到了農(nóng)民可支配收入的20%以上。

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展滯后

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，如果沒(méi)有取得合法營(yíng)業(yè)資格和組織機(jī)構(gòu)代碼，就無(wú)法真正意義上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。目前，重慶市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織組建和登記不到5%，嚴(yán)重滯后，必須加快推進(jìn)。

（二）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺少可用資源

一是缺少自然資源。上世紀(jì)80年代初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，多數(shù)村已將集體土地、山林、水庫(kù)等資產(chǎn)全部包產(chǎn)到戶(hù)或組，已無(wú)集體資產(chǎn)可用。少數(shù)村有集體資產(chǎn)，但由于地勢(shì)偏遠(yuǎn)，交通不便，開(kāi)發(fā)利用價(jià)值不大。近年來(lái)，水利、交通、農(nóng)綜、國(guó)土等項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，但是這些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用尚不明顯。

二是缺少“能人”。很多年富力強(qiáng)、懂經(jīng)濟(jì)、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致多數(shù)村干部年齡偏大，缺乏經(jīng)營(yíng)能力。村干部常規(guī)工作任務(wù)重、壓力大，整天疲于應(yīng)付，沒(méi)有把心思和精力用在發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和增加群眾收入上。就是有人看準(zhǔn)了項(xiàng)目，在沒(méi)有足夠的利益導(dǎo)向和政策激勵(lì)時(shí)，往往是自己干成了最優(yōu)選擇，很少有人會(huì)交給集體干。

（三）村級(jí)集體發(fā)展路徑不清晰

重慶市已經(jīng)形成發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)意識(shí)，也確定了產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、資源開(kāi)發(fā)型、服務(wù)創(chuàng)收型、租賃經(jīng)營(yíng)型、項(xiàng)目拉動(dòng)型五種發(fā)展方式。但具體發(fā)展路徑尚不清晰，對(duì)如何配合發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)難以明晰，組織部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)沒(méi)有形成合力，進(jìn)而難以達(dá)到預(yù)期效果。

（四）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督亟待規(guī)范

重慶市普遍實(shí)行了村賬鎮(zhèn)管，成立了“三資”監(jiān)管平臺(tái)，但財(cái)務(wù)管理信息化仍低于85%。建立了村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，但公布賬目大多不及時(shí)，有些村還處于一年做一次賬的狀態(tài)。村級(jí)集體財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任不明確，基層有的是經(jīng)發(fā)辦管理，有的是財(cái)政所管理，有的在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，可見(jiàn)沒(méi)有統(tǒng)一的經(jīng)管隊(duì)伍導(dǎo)致成效較低。

（五）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)配套政策不夠完善

一是普遍存在認(rèn)識(shí)不足、重視不夠、擔(dān)當(dāng)不力的現(xiàn)象。有人擔(dān)心集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)走以前大鍋飯的老路，對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民共同富裕的重要作用認(rèn)識(shí)不足。政府各相關(guān)職能部門(mén)多是在形式上贊同，但沒(méi)有發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌配套的激勵(lì)政策措施。如辦理相關(guān)證照難，稅收優(yōu)惠與項(xiàng)目扶持力度不大。重慶市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織目前大多是注冊(cè)為農(nóng)民合作社，但實(shí)際承擔(dān)的又非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能，難以按照《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》運(yùn)作，且注冊(cè)時(shí)應(yīng)工商部門(mén)要求，發(fā)起人大多只是村組干部等寥寥幾人，存在一定的法律及道德風(fēng)險(xiǎn)。

二是發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)政策支持力度不夠。一方面是責(zé)任大，風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任不成正比，不愿意擔(dān)責(zé)。認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)費(fèi)力不討好，風(fēng)險(xiǎn)自己擔(dān)、利潤(rùn)集體得、紅利社員享。另一方面是有的村很想發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，也看準(zhǔn)了項(xiàng)目，但村集體一直處于保運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，沒(méi)有積累，缺“第一桶金”，只能望洋興嘆。

二、消除集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”的建議意見(jiàn)

對(duì)照中央和重慶市委消除“空殼村”的目標(biāo)任務(wù)，針對(duì)重慶市發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)存在的主要問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議意見(jiàn)。

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展

要嚴(yán)格按照中央統(tǒng)一安排部署，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織組建工作，加快向已完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村發(fā)放統(tǒng)一的組織登記證書(shū)，以便人民銀行憑證書(shū)辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（二）做好農(nóng)村集體“三塊地”改革大文章

農(nóng)村目前最有價(jià)值的是農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地，規(guī)劃與自然資源管理部門(mén)牽頭的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)的三項(xiàng)改革，每一樣都能為集體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大收益。建議盡快開(kāi)展試點(diǎn)，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)主體，在土地征收制度上實(shí)現(xiàn)集體有收益;允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，關(guān)注點(diǎn)還包括部分區(qū)域的小面積集體建設(shè)用地，也可產(chǎn)生巨大收益;探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員新申請(qǐng)宅基地有償使用、宅基地自愿有償退出時(shí)集體取得收益方式等。通過(guò)“三塊地”改革為城市資本下鄉(xiāng)投資、城市居民下鄉(xiāng)消費(fèi)創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)條件。

（三）積極盤(pán)活集體資產(chǎn)

一是充分挖掘自身資源潛力，盤(pán)活各類(lèi)看似不起眼的資源、資產(chǎn)，如仍屬村集體管理的閑置校舍、果園、荒山、魚(yú)塘、小型水利設(shè)施等。特別是城郊結(jié)合部、中心集鎮(zhèn)等區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地方，可采取村企聯(lián)建、合股經(jīng)營(yíng)、租賃、拍賣(mài)等方式為集體經(jīng)濟(jì)注入新的血液，產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)上選擇農(nóng)業(yè)興村、工業(yè)興村、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)興村、旅游興村等多種形式。如梁平區(qū)虎城鎮(zhèn)集中村位于虎城場(chǎng)鎮(zhèn)周邊，村集體整合資金建設(shè)了新的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)用于出租，每年收租金12萬(wàn)元;梁山街道東明村改建蠶房為柚子加工廠(chǎng)，在梁平服務(wù)區(qū)修建銷(xiāo)售門(mén)市經(jīng)營(yíng)農(nóng)特產(chǎn)品，年經(jīng)營(yíng)收入近50萬(wàn)元。二是合理利用地票收益資金。例如，重慶市梁平區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織賬上資金1.87億元，地票收益資金集體部分就有1.27億元（共1.74億元，已使用0.47億元），占比68%。目前這部分資金都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理中心或財(cái)政所賬上，成為“僵尸錢(qián)”，沒(méi)有發(fā)生任何效益?！吨貞c市農(nóng)業(yè)委員會(huì)、重慶市國(guó)土資源和房屋管理局下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地票資金使用管理的通知》提出：主要用于集體成員普遍受惠的公益性、公共服務(wù)性等新農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)，也可用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但重慶市2018年4月份凍結(jié)了地票資金的使用，同年底解凍，又沒(méi)有明確用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，建議盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地票資金助推鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)，重點(diǎn)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

（四）鼓勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

一是組織參加簡(jiǎn)單勞務(wù)工程項(xiàng)目。每年重慶市都有大量的財(cái)政投資項(xiàng)目在農(nóng)村實(shí)施，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以參加一些不要求資質(zhì)的工程承包，或者有資質(zhì)公司承包后，一些技術(shù)門(mén)檻要求不高的勞務(wù)可由當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。落實(shí)《重慶市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)重慶市農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理實(shí)施辦法的通知》要求：“綜改資金支持的工程類(lèi)項(xiàng)目，技術(shù)要求不高、村級(jí)有能力實(shí)施的，原則上由村民自行組織實(shí)施，實(shí)行報(bào)賬制管理;技術(shù)要求較高、村級(jí)無(wú)能力實(shí)施的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含涉農(nóng)街道）組織實(shí)施”。二是承接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)、壩壩席服務(wù)、環(huán)境保潔服務(wù)、物業(yè)管理等收益穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是結(jié)合農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本、新型經(jīng)營(yíng)主體與村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展合股聯(lián)營(yíng)，發(fā)展村級(jí)特色高效產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（五）培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與股權(quán)化改革項(xiàng)目

鼓勵(lì)土地適度流轉(zhuǎn)集中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)培育更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)《重慶市梁平區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案》要求，安排給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、且額度達(dá)到30萬(wàn)元及以上的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，可將補(bǔ)助資金的25%分配給村集體經(jīng)濟(jì)組織，每年按分配金額的約定比例（如銀行年基準(zhǔn)貸款利率5%）保底分紅。截至目前，梁平區(qū)農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)、發(fā)改共參加股權(quán)化改革項(xiàng)目資金3475萬(wàn)元，涉及34個(gè)村，到分紅期后每年可享受分紅43.44萬(wàn)元。建議各區(qū)縣參考這一政策，走出適合自己區(qū)縣的道路，并適度提高村集體經(jīng)濟(jì)組織持股比例。

（六）完善集體收益分配機(jī)制

集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生收益后，對(duì)利潤(rùn)的分配要嚴(yán)格按照該集體經(jīng)濟(jì)組織章程執(zhí)行（梁平區(qū)統(tǒng)一不低于60%向成員分配，不高于40%提取為公積公益金），需要調(diào)整分配方案的，應(yīng)經(jīng)成員代表大會(huì)討論通過(guò)。建立集體經(jīng)濟(jì)收益與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)深度融合機(jī)制，可在公積公益金中拿出部分資金，專(zhuān)項(xiàng)用于補(bǔ)助建卡貧困戶(hù)，脫貧后應(yīng)再繼續(xù)補(bǔ)助不少于3年，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧不返貧后方可退出。

（七）強(qiáng)化村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“三資”監(jiān)管體系建設(shè)

按照《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)具體統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有，資產(chǎn)、資源還處于無(wú)序管理狀態(tài)，發(fā)展的職能任務(wù)也無(wú)從談起。建議按照《中共重慶市委辦公廳重慶市人民政府辦公廳印發(fā)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)實(shí)施方案》要求，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（經(jīng)發(fā)科）加掛農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)經(jīng)科）牌子，做到有機(jī)構(gòu)辦事、有人理事。

（八）建立部門(mén)定點(diǎn)幫扶村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)制

市屬部門(mén)應(yīng)運(yùn)用部門(mén)優(yōu)勢(shì)與鄉(xiāng)村振興示范村、貧困村對(duì)接，建立定點(diǎn)幫扶機(jī)制，重點(diǎn)培養(yǎng)集體經(jīng)濟(jì)可再生的創(chuàng)收能力。這不僅限于簡(jiǎn)單完成修一條路、建一座房、通一座橋等建設(shè)任務(wù)，而是制定高質(zhì)量接地氣的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案并指導(dǎo)實(shí)施。村集體經(jīng)濟(jì)組織收入長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有形成，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有取得實(shí)效，絕不收兵。

（九）建立發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和容錯(cuò)機(jī)制

將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展作為基層黨組織評(píng)先的重要條件，每年評(píng)選20個(gè)先進(jìn)基層黨組織;獎(jiǎng)勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)個(gè)人每人5000元。對(duì)重慶市村集體經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)村，每村獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi);對(duì)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作成績(jī)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)級(jí)部門(mén)予以表彰;對(duì)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)的“第一書(shū)記”優(yōu)先提撥，對(duì)符合招錄條件的村黨組織書(shū)記、村主任優(yōu)先招錄為公務(wù)員或事業(yè)單位人員，符合條件的優(yōu)先推選“兩代表一委員”。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不少區(qū)、鎮(zhèn)、村干部都有畏懼之心，集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目難以保證都有收益，擔(dān)心萬(wàn)一項(xiàng)目（特別是財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目）不成功而被追責(zé)，反受黨紀(jì)政紀(jì)處理。建議對(duì)在改革創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中，明確屬于市場(chǎng)等不可預(yù)見(jiàn)、不可抗力原因產(chǎn)生的過(guò)錯(cuò)，只要個(gè)人沒(méi)有違紀(jì)違法行為，則應(yīng)按“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”予以容錯(cuò)。

作? 者：重慶市梁平區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬 健