于 冰（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

近期有關(guān)文物資源資產(chǎn)化的話題引發(fā)激烈討論①財(cái)政學(xué)者主張文物資源資產(chǎn)化管理勢(shì)在必行：“不可移動(dòng)文物資源的資產(chǎn)化，即是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境的綜合效益最大化為目標(biāo)，把不可移動(dòng)文物資源轉(zhuǎn)化為可以實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的資產(chǎn)”。參見：劉尚希，陳曦.不可移動(dòng)文物——從資源到資產(chǎn)[N].中國(guó)文物報(bào)，2018-04-03（3），文章作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師及其在讀博士。這一觀點(diǎn)受到文物界人士的強(qiáng)烈抨擊，認(rèn)為“把文物都變成資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，文物保護(hù)單位變成企業(yè)，國(guó)家文物系統(tǒng)變成國(guó)內(nèi)最大的企業(yè)集團(tuán)，豈不滑天下之大稽！”參見：馬自樹.文物不得作為資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)[N].中國(guó)文物報(bào)，2018-05-07，文章作者曾任國(guó)家文物局副局長(zhǎng)。[1][2]。爭(zhēng)論的導(dǎo)火索是，文物資源將納入國(guó)有資產(chǎn)，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告管理情況[3]。這個(gè)導(dǎo)火索其實(shí)是將一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)未受到重視也缺乏充分研究的學(xué)術(shù)問(wèn)題，變成一個(gè)切實(shí)而緊迫的責(zé)任問(wèn)題擺在行政主管部門面前。

這個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題，就是國(guó)有文物的資源特性和管理理論。《文物保護(hù)法》在2002年修訂后才首次提出文物是“文化資源”②《文物保護(hù)法》在2002年修訂后首次提出文物“是不可再生的文化資源”（第11條）。，但文物資源的資產(chǎn)特性在我國(guó)卻長(zhǎng)期被有意回避，因此相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果也非常有限。

檢索中國(guó)知網(wǎng)，以“文物資產(chǎn)”進(jìn)行主題檢索，共檢索到68篇文獻(xiàn)，除去1950年代與資產(chǎn)階級(jí)相關(guān)文獻(xiàn)，2000年以來(lái)有65篇，其中在2018年之前每年不足5篇，到2018年因形勢(shì)需要猛增至23篇（圖1）。中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院數(shù)年之前已經(jīng)意識(shí)到文物產(chǎn)權(quán)制度缺失的影響，于2014年設(shè)立中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)支持課題“國(guó)有不可移動(dòng)文物產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀及對(duì)策前期研究——以大遺址為例”，對(duì)以往研究成果少而分散的情況進(jìn)行綜述[4]，課題成果還通過(guò)張廷皓委員提交全國(guó)政協(xié)提案“應(yīng)及時(shí)對(duì)不可移動(dòng)文物確權(quán)登記”[5]，但未得到政府有關(guān)部門重視。

對(duì)于將文物資源納入國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需求，從向全國(guó)人大報(bào)告的相關(guān)要求內(nèi)容可總結(jié)為：國(guó)有文物資產(chǎn)總量（家底）；管理制度的建立和實(shí)施情況；安全狀況和提供公共服務(wù)情況（保護(hù)與利用）這三個(gè)大的方面③《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》將國(guó)有資產(chǎn)分為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有自然資源，分別規(guī)定了報(bào)告重點(diǎn)。其中“行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告重點(diǎn)是：資產(chǎn)負(fù)債總量，相關(guān)管理制度建立和實(shí)施，資產(chǎn)配置、使用、處置和效益，推進(jìn)管理體制機(jī)制改革等情況。國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)是：自然資源總量，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況?！薄Ｓ纱丝梢?，國(guó)有文物資產(chǎn)報(bào)告制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，既不能簡(jiǎn)單等同于財(cái)務(wù)報(bào)告的編制技術(shù)，更不能將資產(chǎn)報(bào)告的基礎(chǔ)——資產(chǎn)管理等同于資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因此需要從學(xué)術(shù)層面出發(fā)，建立理性的討論框架，不僅是作為對(duì)爭(zhēng)議的回應(yīng)，更希望為現(xiàn)實(shí)管理需求提供參考。

一、議題本質(zhì)

中國(guó)國(guó)有文物資產(chǎn)的討論，需要置于國(guó)際文物資產(chǎn)和中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的宏觀視野下，才能認(rèn)識(shí)其議題的特殊性，或者說(shuō)認(rèn)識(shí)目前相關(guān)議題缺失而需要關(guān)注的部分（圖2）。

（一）國(guó)際公共文物資產(chǎn)議題

國(guó)際上，文物的資產(chǎn)屬性不言而喻④國(guó)際上，與文物保護(hù)相關(guān)的一些國(guó)際憲章、國(guó)家或地區(qū)法律直接使用文化財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)等概念指稱文物或文化遺產(chǎn)，如聯(lián)合國(guó)教科文組織制定的《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)（Cultural Property）的公約》（又稱《海牙公約》，1954年）、《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)（Cultural Property）和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》（1970年）；《意大利文化與景觀遺產(chǎn)法典》（2004年）規(guī)定，文化遺產(chǎn)由文化財(cái)產(chǎn)（Cultural Property）和景觀資產(chǎn)（Environmental Asset）組成（第2條）；此外還有日本的《文化財(cái)保護(hù)法》等。，很少見到關(guān)于文物資源是否具有資產(chǎn)屬性或可否資產(chǎn)化的討論。出于“為當(dāng)代和后代公眾保存遺產(chǎn)”的公共利益考量，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定了由政府或公共機(jī)構(gòu)持有重要文物所有權(quán)或經(jīng)管權(quán)的制度⑤“持有遺產(chǎn)是公共部門的顯著特點(diǎn)。公共部門代表當(dāng)代和后代公眾保存遺產(chǎn)”。[6]，并通過(guò)法律或行政規(guī)章明確國(guó)有文物或公共文物所有權(quán)或經(jīng)管權(quán)的具體行使部門⑥例如，日本《文化財(cái)保護(hù)法》第163條規(guī)定：“當(dāng)重要文化財(cái)、重要有形民俗文化財(cái)、史跡名勝天然紀(jì)念物或重要文化景觀等依據(jù)《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》之規(guī)定屬于國(guó)家時(shí)，應(yīng)由文部科學(xué)大臣負(fù)責(zé)管理。但是，如果存在某文化財(cái)依據(jù)該法第3條第2項(xiàng)之規(guī)定屬于行政財(cái)產(chǎn)，由文部科學(xué)大臣以外的人員管理，或因特別需要由文部科學(xué)大臣以外的人員管理等情形，則該文化財(cái)?shù)墓芾砺毮茉谙嚓P(guān)省廳長(zhǎng)官和文部科學(xué)大臣之間的劃歸，由文部科學(xué)大臣、相關(guān)省廳長(zhǎng)官及財(cái)務(wù)大臣協(xié)商決定”。。因此，公共文物資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度已經(jīng)較為成熟。

國(guó)際上文物資產(chǎn)議題的一個(gè)重要方面，是會(huì)計(jì)領(lǐng)域公共文物資產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)范建設(shè)。國(guó)際新公共管理運(yùn)動(dòng)旨在提高公共部門的效率和效益，在此影響下政府會(huì)計(jì)體系經(jīng)歷全面改革，許多國(guó)家政府開始采用權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告制度[7]。 從傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)體系下的收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)是資產(chǎn)負(fù)債表的編制，特別是那些在企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表上很少出現(xiàn)的政府特有資產(chǎn)，包括文物資產(chǎn)的確認(rèn)和計(jì)量[8]。因?yàn)椴煌谝誀I(yíng)利為目的的企業(yè)，“在公共部門，持有財(cái)產(chǎn)、設(shè)施、設(shè)備和其他資產(chǎn)的主要目的在于其服務(wù)潛力而非創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力”[9]，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)體系因其難以計(jì)量且大都無(wú)法創(chuàng)收而將之排除在外。

關(guān)于國(guó)際公共文物資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)報(bào)告理論和實(shí)踐技術(shù)內(nèi)容，需要另文討論。與本文主題——文物資源資產(chǎn)管理相關(guān)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵是將文物資產(chǎn)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告的本質(zhì)和新公共管理理念?，F(xiàn)在已經(jīng)有多個(gè)國(guó)家和國(guó)際會(huì)計(jì)團(tuán)體頒布或正在組織制定文物資產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告要求⑦如：新西蘭注冊(cè)會(huì)計(jì)師學(xué)會(huì).財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第3號(hào)——財(cái)產(chǎn)、廠房和設(shè)備會(huì)計(jì)準(zhǔn)則[Z].2001；美國(guó)聯(lián)邦會(huì)計(jì)準(zhǔn)則顧問(wèn)委員會(huì).聯(lián)邦財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第29號(hào)——遺產(chǎn)資產(chǎn)和監(jiān)管土地[Z].2005；英國(guó)財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì).適用于英國(guó)和愛(ài)爾蘭的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第102號(hào)[Z].2015；國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì).公共部門遺產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告（征求意見稿）[Z].2017.，目的主要是“明確持有部門保護(hù)文物資產(chǎn)的受托責(zé)任，并為保護(hù)文物資產(chǎn)所需資源投入提供決策依據(jù)”⑧受托責(zé)任（accountability）在國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（IPSASB）基礎(chǔ)性文件《公共部門機(jī)構(gòu)通用財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》（The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities）第2.8、2.9款進(jìn)行詳細(xì)闡述，指出政府和其他公共機(jī)構(gòu)的主要職能是服務(wù)于提高和保障公民福祉。政府服務(wù)的主要特點(diǎn)是非交換性和非競(jìng)爭(zhēng)性。因此政府和其他公共機(jī)構(gòu)對(duì)納稅人等公眾負(fù)有依法合規(guī)高效使用公共資源服務(wù)公共目標(biāo)的受托責(zé)任。[10]。因此，將文物作為公共資產(chǎn)加以管理與報(bào)告，就是要解決因其“不一定創(chuàng)造現(xiàn)金流”⑨國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在其2014年的《公共部門機(jī)構(gòu)通用財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》第5.8條指出，“服務(wù)潛力（service potential）指為實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)而提供相應(yīng)服務(wù)的能力。服務(wù)潛力致力于機(jī)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不一定產(chǎn)生現(xiàn)金流入”。[11]而存在核算困難的問(wèn)題，而不在于“強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)屬性，側(cè)重不可移動(dòng)文物的價(jià)值量，即實(shí)物量的貨幣化”[12]，也更談不上把文物當(dāng)作搖錢樹的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的[13]。因此，將文物資產(chǎn)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告，是從會(huì)計(jì)制度改革角度促進(jìn)文物資源的資產(chǎn)管理，本質(zhì)目標(biāo)是加強(qiáng)政府公共利益文物保護(hù)責(zé)任和資源配置的科學(xué)決策能力。

因此本文特別強(qiáng)調(diào)，關(guān)于國(guó)有文物資源資產(chǎn)化管理的討論，中心議題需要回歸到公共管理層面，其目標(biāo)是強(qiáng)化政府維護(hù)和弘揚(yáng)公共利益受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)手段是完善管理制度和管理技術(shù)，而資產(chǎn)化是指建立文物資源資產(chǎn)管理制度的動(dòng)態(tài)改革過(guò)程。

（二）中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革議題

回到國(guó)內(nèi)，當(dāng)面臨國(guó)有文物資產(chǎn)報(bào)告的切實(shí)要求，人們才意識(shí)到，作為一個(gè)建立新政權(quán)已七十年、以社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，竟然存在國(guó)有文物家底不清的根本問(wèn)題。國(guó)家歷次組織的文物資源普查，并不關(guān)注產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，成果難以使用⑩例如第三次全國(guó)文物普查登記雖有所有權(quán)一項(xiàng)，但未明確是指文物所有權(quán)還是文物所附土地所有權(quán)，因此填報(bào)口徑不一。以青海為例，普查結(jié)果國(guó)家所有權(quán)占比為3.4%，而古遺址、古墓葬（法定屬于國(guó)家所有）合計(jì)數(shù)量就占74.2%，誤差顯著。[14]。

如果說(shuō)國(guó)際公共文物資產(chǎn)報(bào)告主要解決的問(wèn)題是提高管理效率和效益，中國(guó)國(guó)有文物資產(chǎn)首先要解決的則是產(chǎn)權(quán)明晰問(wèn)題，是資源資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)制度問(wèn)題。這不僅從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中難尋借鑒經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源管理體制改革中也是受到忽視的領(lǐng)域。

討論國(guó)有文物資產(chǎn)管理，首先需要認(rèn)識(shí)文物資產(chǎn)的本質(zhì)內(nèi)涵，及其與文物資源的關(guān)系。資產(chǎn)的本質(zhì)是權(quán)利?現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時(shí)“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權(quán)力，或一部分權(quán)力。財(cái)產(chǎn)，其最初的含義單純就是指權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益。資源只有在能夠確認(rèn)為權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益時(shí)，才能被確認(rèn)為資產(chǎn)”?！柏?cái)產(chǎn)，非常重要的一點(diǎn)就是它已經(jīng)包含歸屬，屬于誰(shuí)?！?例如，英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號(hào)《遺產(chǎn)資產(chǎn)》要求：“所有持有文物資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)均適用披露要求，無(wú)論這些文物資產(chǎn)是否在資產(chǎn)負(fù)債表列報(bào)。披露的目的在于提供機(jī)構(gòu)持有的所有文物資產(chǎn)以其管理責(zé)任”?！段奈锉Ｗo(hù)法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”。[15]，是權(quán)利的歸屬?現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時(shí)“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權(quán)力，或一部分權(quán)力。財(cái)產(chǎn)，其最初的含義單純就是指權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益。資源只有在能夠確認(rèn)為權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益時(shí)，才能被確認(rèn)為資產(chǎn)”?！柏?cái)產(chǎn)，非常重要的一點(diǎn)就是它已經(jīng)包含歸屬，屬于誰(shuí)?！?例如，英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號(hào)《遺產(chǎn)資產(chǎn)》要求：“所有持有文物資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)均適用披露要求，無(wú)論這些文物資產(chǎn)是否在資產(chǎn)負(fù)債表列報(bào)。披露的目的在于提供機(jī)構(gòu)持有的所有文物資產(chǎn)以其管理責(zé)任”。《文物保護(hù)法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”。[16]。資源關(guān)注實(shí)物屬性及其內(nèi)在價(jià)值和使用功能，資產(chǎn)關(guān)注對(duì)資源多項(xiàng)使用功能的使用權(quán)利分配和使用主體之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的本質(zhì)是權(quán)利和權(quán)利的歸屬，是中國(guó)語(yǔ)境下國(guó)際公共文物資產(chǎn)管理兩大要素的體現(xiàn)：受托責(zé)任和受托主體。

受托責(zé)任，從中國(guó)憲法語(yǔ)境理解文物國(guó)家所有，其宗旨是以國(guó)家權(quán)力維護(hù)文物安全，“與其被闡釋為國(guó)家的基本權(quán)利，毋寧被理解為國(guó)家的基本義務(wù)”[17]，是與權(quán)利相稱的責(zé)任。強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)的目的是超越財(cái)務(wù)的技術(shù)思維限制——只將“能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益且產(chǎn)權(quán)清晰的不可移動(dòng)文物資源”納入資產(chǎn)化管理范疇[18]，不僅與國(guó)際公共文物資產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告強(qiáng)調(diào)的信息披露而非財(cái)務(wù)計(jì)量原則不符?現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時(shí)“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權(quán)力，或一部分權(quán)力。財(cái)產(chǎn)，其最初的含義單純就是指權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益。資源只有在能夠確認(rèn)為權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益時(shí)，才能被確認(rèn)為資產(chǎn)”?！柏?cái)產(chǎn)，非常重要的一點(diǎn)就是它已經(jīng)包含歸屬，屬于誰(shuí)?！?例如，英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號(hào)《遺產(chǎn)資產(chǎn)》要求：“所有持有文物資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)均適用披露要求，無(wú)論這些文物資產(chǎn)是否在資產(chǎn)負(fù)債表列報(bào)。披露的目的在于提供機(jī)構(gòu)持有的所有文物資產(chǎn)以其管理責(zé)任”?！段奈锉Ｗo(hù)法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”。[19]，與國(guó)家推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革以“評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任履行情況”的目標(biāo)不符[20]，更有違《文物保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家所有旨在維護(hù)文物安全而非創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的立法目標(biāo)。

受托主體，是中國(guó)社會(huì)主義公有制特殊體制下國(guó)有文物資產(chǎn)的特殊議題。

《文物保護(hù)法》看似回答了大多數(shù)文物的歸屬問(wèn)題——屬于國(guó)家所有?現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時(shí)“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權(quán)力，或一部分權(quán)力。財(cái)產(chǎn)，其最初的含義單純就是指權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益。資源只有在能夠確認(rèn)為權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益時(shí)，才能被確認(rèn)為資產(chǎn)”?！柏?cái)產(chǎn)，非常重要的一點(diǎn)就是它已經(jīng)包含歸屬，屬于誰(shuí)。” 例如，英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號(hào)《遺產(chǎn)資產(chǎn)》要求：“所有持有文物資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)均適用披露要求，無(wú)論這些文物資產(chǎn)是否在資產(chǎn)負(fù)債表列報(bào)。披露的目的在于提供機(jī)構(gòu)持有的所有文物資產(chǎn)以其管理責(zé)任”?！段奈锉Ｗo(hù)法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”。，但是代表國(guó)家行使國(guó)有文物受托責(zé)任主體卻缺乏制度建構(gòu)。我國(guó)各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，首要任務(wù)就是“明晰國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者和代理人關(guān)系”[21]，代理人即為受托主體。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有自然資源資產(chǎn)等管理體制改革中已經(jīng)探索取得明晰國(guó)有產(chǎn)權(quán)行使主體的重大突破?在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和省市兩級(jí)政府國(guó)資委陸續(xù)建立，從中央到地方實(shí)現(xiàn)了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相分離，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！眳⒁姡毫?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局——東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立，明確東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院直接行使，試點(diǎn)期間，具體委托國(guó)家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2017-08-22.《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）》第4.2.1條要求：“有計(jì)劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價(jià)值評(píng)估”。該改革也是本文開頭所提國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”（第24條）。。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革也已經(jīng)部署要求界定各類固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)及代表政府經(jīng)管資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬?在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和省市兩級(jí)政府國(guó)資委陸續(xù)建立，從中央到地方實(shí)現(xiàn)了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相分離，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。”參見：習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局——東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立，明確東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院直接行使，試點(diǎn)期間，具體委托國(guó)家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2017-08-22.《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）》第4.2.1條要求：“有計(jì)劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價(jià)值評(píng)估”。該改革也是本文開頭所提國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)。《文物保護(hù)法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”（第24條）。。遺憾的是該改革方案中，在國(guó)際上視文物資產(chǎn)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告為“優(yōu)先戰(zhàn)略”[22]的原則卻未得到體現(xiàn)。

國(guó)有文物資產(chǎn)之所以長(zhǎng)期缺席國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，與其資源資產(chǎn)特殊屬性和歷史制度不無(wú)關(guān)系。因此，本文將國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制的議題，定位于幾個(gè)關(guān)鍵的基礎(chǔ)問(wèn)題。首先分析將國(guó)有文物資產(chǎn)受托責(zé)任與受托主體掛鉤——確權(quán)的特殊性和復(fù)雜性；其次討論國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制建設(shè)的必要性——剖析現(xiàn)行文物管理體制的行政特色及國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制的特征；最后簡(jiǎn)要闡述國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制建設(shè)對(duì)文物工作的全局性影響，希望引起國(guó)家綜合體制改革重視。

二、國(guó)有文物資產(chǎn)確權(quán)

（一）國(guó)有文物確權(quán)是文物資源資產(chǎn)化的基點(diǎn)和難點(diǎn)

文物資源資產(chǎn)化的基點(diǎn)，是明晰文物資源產(chǎn)權(quán)，即確權(quán)。確權(quán)是登記的前提，登記是確權(quán)的手段和形式。只有先確權(quán)，然后才談得上由誰(shuí)辦理文物產(chǎn)權(quán)登記，由誰(shuí)核算和報(bào)告文物資產(chǎn)，由誰(shuí)承擔(dān)保護(hù)文物價(jià)值安全的受托責(zé)任。

明晰文物資源產(chǎn)權(quán)的難點(diǎn)，在于國(guó)有文物。難點(diǎn)有三，一是國(guó)有文物憲法意義上的全民所有制與物權(quán)法意義上的國(guó)家所有權(quán)關(guān)系不清；二是法定文物國(guó)家所有權(quán)與實(shí)際占有權(quán)、使用權(quán)關(guān)系不清；三是文物國(guó)家所有權(quán)與其附著土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系不清。

第一個(gè)難點(diǎn)在于行使文物國(guó)家所有權(quán)主體缺失。由于我國(guó)在新中國(guó)成立初期即實(shí)行社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制，由國(guó)家代表全體人民占有生產(chǎn)資料。1982年《文物保護(hù)法》頒布時(shí)規(guī)定除國(guó)家另有規(guī)定外，所有類型不可移動(dòng)文物均屬國(guó)家所有?在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和省市兩級(jí)政府國(guó)資委陸續(xù)建立，從中央到地方實(shí)現(xiàn)了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相分離，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！眳⒁姡毫?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局——東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立，明確東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院直接行使，試點(diǎn)期間，具體委托國(guó)家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2017-08-22.《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）》第4.2.1條要求：“有計(jì)劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價(jià)值評(píng)估”。該改革也是本文開頭所提國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”（第24條）。，當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家所有仍是憲法意義上的全民所有概念。2002年《文物保護(hù)法》修訂后，針對(duì)當(dāng)時(shí)普遍存在的企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有文物亂象，增加了個(gè)別帶有物權(quán)色彩的規(guī)定，如國(guó)有文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押、作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等?在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和省市兩級(jí)政府國(guó)資委陸續(xù)建立，從中央到地方實(shí)現(xiàn)了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相分離，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！眳⒁姡毫?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局——東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立，明確東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院直接行使，試點(diǎn)期間，具體委托國(guó)家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國(guó)首個(gè)中央直接管理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局成立[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2017-08-22.《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）》第4.2.1條要求：“有計(jì)劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價(jià)值評(píng)估”。該改革也是本文開頭所提國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國(guó)家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”（第24條）。。但這些規(guī)定具有禁止性和原則性特點(diǎn)，未建立物權(quán)意義上完整國(guó)有資產(chǎn)管理體系，缺乏可操作性[23]。

第二個(gè)難點(diǎn)在于文物國(guó)家所有權(quán)構(gòu)成的開放性特征?！段奈锉Ｗo(hù)法》對(duì)屬于國(guó)家所有的不可移動(dòng)文物界定是開放性的，既未明確歷史原因下由各種性質(zhì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人占有、使用的國(guó)有不可移動(dòng)文物如何處理——即存量構(gòu)成開放，也未明確占有使用情況發(fā)生爭(zhēng)議或變化、及以新發(fā)現(xiàn)或認(rèn)定的國(guó)有不可移動(dòng)文物如何處理——即增量構(gòu)成開放。這更增加確定國(guó)有所有權(quán)行使主體的困難。

第三個(gè)難點(diǎn)在于我國(guó)國(guó)有文物—土地所有權(quán)使用權(quán)分離的特殊制度。國(guó)際上找不到將文物所有權(quán)與土地所有權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)，國(guó)內(nèi)其他領(lǐng)域也大都實(shí)行地上附著物與土地使用權(quán)不得分離的法律制度?《物權(quán)法》規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（第147條），即“地隨房走”。《文物保護(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權(quán)的立法文本包括三個(gè)效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權(quán)法，特別法則包括土地管理法、礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013（4）. 文物保護(hù)法規(guī)定：各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)“區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理”（第15條），該“專門機(jī)構(gòu)”即業(yè)內(nèi)人士通常所謂的“文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”。 《文物保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理（第8條）。對(duì)比《土地管理法》《礦產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地（國(guó)家礦產(chǎn)資源、國(guó)有資產(chǎn)、海域）所有權(quán)，而《文物保護(hù)法》未作明確規(guī)定。，而《文物保護(hù)法》采用的是國(guó)有文物產(chǎn)權(quán)“不隨地走”的獨(dú)特制度?《物權(quán)法》規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權(quán)的立法文本包括三個(gè)效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權(quán)法，特別法則包括土地管理法、礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013（4）. 文物保護(hù)法規(guī)定：各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)“區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理”（第15條），該“專門機(jī)構(gòu)”即業(yè)內(nèi)人士通常所謂的“文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”。 《文物保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理（第8條）。對(duì)比《土地管理法》《礦產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地（國(guó)家礦產(chǎn)資源、國(guó)有資產(chǎn)、海域）所有權(quán)，而《文物保護(hù)法》未作明確規(guī)定。。目前我國(guó)國(guó)有土地實(shí)行以市場(chǎng)機(jī)制為主的土地資源配置方式，集體土地實(shí)行家庭承包制，土地使用權(quán)高度分散。在開放性文物國(guó)家所有權(quán)規(guī)定基礎(chǔ)上，再耦合與其分離的土地所有權(quán)和使用權(quán)制度，法定文物—土地分離制度與事實(shí)上文物—土地的不可分割，造成法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中幾乎無(wú)法執(zhí)行或被任意規(guī)避，大量國(guó)有文物占有權(quán)和使用權(quán)實(shí)際上隨著土地流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。文物資源普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果的不準(zhǔn)確，與國(guó)有文物所有權(quán)與土地所有權(quán)和使用權(quán)混淆密切相關(guān)。

（二）國(guó)有文物確權(quán)功能在于明示而非改變產(chǎn)權(quán)

雖然國(guó)有文物確權(quán)面臨十分復(fù)雜困難的局面，但作為文物資源資產(chǎn)化管理的基點(diǎn)，這一工作不可回避。以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入窗口期。國(guó)有文物與土地等自然資源資產(chǎn)和各類不動(dòng)產(chǎn)交融互聯(lián)，如果現(xiàn)在還不下決心正視困難，主動(dòng)參與國(guó)家現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)未來(lái)將面臨加倍的困境。

國(guó)有文物確權(quán)的要義是明示和確認(rèn)國(guó)有文物產(chǎn)權(quán)信息，而非要實(shí)行國(guó)有化。鑒于國(guó)有文物產(chǎn)權(quán)狀況極為復(fù)雜，有人擔(dān)心開展國(guó)有文物確權(quán)工作會(huì)攪動(dòng)現(xiàn)行利益格局，觸及國(guó)有文物占有權(quán)和使用權(quán)及其附著土地所有權(quán)和使用權(quán)的征收、變更等復(fù)雜問(wèn)題。應(yīng)該明確，國(guó)有文物確權(quán)的首要功能，在于發(fā)揮產(chǎn)權(quán)確權(quán)和登記的公示力和公信力。確權(quán)通過(guò)對(duì)國(guó)有文物產(chǎn)權(quán)邊界、所有權(quán)（代理權(quán)）和占有權(quán)主體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利限制的明確，促使國(guó)有文物國(guó)家所有權(quán)、實(shí)際占有權(quán)和使用權(quán)及其附著土地相關(guān)權(quán)利人加強(qiáng)溝通和合作，是明示各方文物保護(hù)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的過(guò)程，是摸清龐大國(guó)有文物資產(chǎn)家底的基礎(chǔ)工作。

三、國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制特征

國(guó)有文物確權(quán)，需要納入國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制整體考慮。應(yīng)認(rèn)識(shí)文物資產(chǎn)管理體制與文物行政管理體制的區(qū)別，對(duì)文物保護(hù)管理體制實(shí)行重大改革。由于長(zhǎng)期缺乏對(duì)文物資源的資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)，文物保護(hù)在法律層面和管理體制層面一直保持行政和技術(shù)特色。國(guó)有文物資產(chǎn)管理在系統(tǒng)內(nèi)與行政管理混同，在系統(tǒng)外基本處于放任自流狀態(tài)，國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制遠(yuǎn)未健全。

（一）現(xiàn)行文物管理體制的行政特色

國(guó)有文物資產(chǎn)管理的完整法律體系應(yīng)當(dāng)由三個(gè)效力位階的法律構(gòu)成?《物權(quán)法》規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權(quán)的立法文本包括三個(gè)效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權(quán)法，特別法則包括土地管理法、礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013（4）. 文物保護(hù)法規(guī)定：各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)“區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理”（第15條），該“專門機(jī)構(gòu)”即業(yè)內(nèi)人士通常所謂的“文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”。 《文物保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理（第8條）。對(duì)比《土地管理法》《礦產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地（國(guó)家礦產(chǎn)資源、國(guó)有資產(chǎn)、海域）所有權(quán)，而《文物保護(hù)法》未作明確規(guī)定。[24]：憲法意義上的文物國(guó)家所有、部門法即物權(quán)法意義上的國(guó)有文物國(guó)家所有權(quán)、以及特別法即文物保護(hù)法。憲法確保文物國(guó)家所有的基本制度，物權(quán)法規(guī)范文物資產(chǎn)的基礎(chǔ)權(quán)利配置，文物保護(hù)法針對(duì)文物資源特性和文物價(jià)值規(guī)范涉及文物安全和公共服務(wù)的部分加以特別規(guī)定。由于我國(guó)的特殊國(guó)情，《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施于《物權(quán)法》之前，缺乏由憲法意義上國(guó)有文物的全民所有概念向物權(quán)法意義上國(guó)有文物的國(guó)家所有權(quán)概念轉(zhuǎn)換。目前我國(guó)文物保護(hù)法規(guī)制度仍以行政法規(guī)為主，管理體制以屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的行政體制為主，管理手段以行政審批、行政補(bǔ)助和行政處罰為主。

有意見認(rèn)為文物行政部門和文物保護(hù)單位管理“專門機(jī)構(gòu)”?《物權(quán)法》規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ铩?gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權(quán)的立法文本包括三個(gè)效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權(quán)法，特別法則包括土地管理法、礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013（4）. 文物保護(hù)法規(guī)定：各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)“區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理”（第15條），該“專門機(jī)構(gòu)”即業(yè)內(nèi)人士通常所謂的“文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”。 《文物保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理（第8條）。對(duì)比《土地管理法》《礦產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地（國(guó)家礦產(chǎn)資源、國(guó)有資產(chǎn)、海域）所有權(quán)，而《文物保護(hù)法》未作明確規(guī)定?？梢暈閲?guó)有文物資產(chǎn)所有權(quán)行使主體。對(duì)于文物行政管理機(jī)構(gòu)而言，《文物保護(hù)法》規(guī)定的“主管”“監(jiān)督管理”屬于行政管理職能?《物權(quán)法》規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”（第146條），即“房隨地走”。“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權(quán)的立法文本包括三個(gè)效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權(quán)法，特別法則包括土地管理法、礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013（4）. 文物保護(hù)法規(guī)定：各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)“區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理”（第15條），該“專門機(jī)構(gòu)”即業(yè)內(nèi)人士通常所謂的“文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”。 《文物保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理（第8條）。對(duì)比《土地管理法》《礦產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地（國(guó)家礦產(chǎn)資源、國(guó)有資產(chǎn)、海域）所有權(quán)，而《文物保護(hù)法》未作明確規(guī)定。。對(duì)于文物保護(hù)單位管理專門機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中全國(guó)文物系統(tǒng)內(nèi)專門針對(duì)一處或幾處文物保護(hù)單位設(shè)立的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)只有1396個(gè)[25]，這些機(jī)構(gòu)基本兼具日常專業(yè)管理與相應(yīng)國(guó)有文物保護(hù)單位資產(chǎn)管理職能。另外全國(guó)還有1922個(gè)區(qū)域性文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)[26]，并不具備國(guó)有文物資產(chǎn)管理職能，主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)由其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人所有、占有或使用的不可移動(dòng)文物的日常專業(yè)管理，包括文物資源調(diào)查、檢查巡視、維修項(xiàng)目管理等，甚至代行文物行政管理職能。

而據(jù)保守估計(jì)，我國(guó)76萬(wàn)余處不可移動(dòng)文物中，至少45萬(wàn)處屬于國(guó)家所有?第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查統(tǒng)計(jì)的76.6萬(wàn)處不可移動(dòng)文物中，古遺址、古墓葬和古窟寺統(tǒng)計(jì)結(jié)果，國(guó)家所有權(quán)僅占60%-70%。按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，這三類文物屬于國(guó)家所有，調(diào)整這三類文物所有權(quán)，加上原統(tǒng)計(jì)33.2萬(wàn)處國(guó)家所有不可移動(dòng)文物，國(guó)有不可移動(dòng)文物數(shù)量至少超過(guò)45萬(wàn)處（第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由中國(guó)文物信息咨詢中心向社科基金重大項(xiàng)目《大遺址保護(hù)行動(dòng)跟蹤研究》（11&ZD026）課題組提供，具體數(shù)據(jù)見中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院.大遺址保護(hù)行動(dòng)跟蹤研究[R].文物出版社，2016：302）。古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑和其他類型不可移動(dòng)文物所有權(quán)情況無(wú)法通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)判斷，未計(jì)在內(nèi)。 例如，我國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制為二級(jí)（各級(jí)財(cái)政部門和行政單位），事業(yè)單位（各級(jí)財(cái)政部門、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位）和中央國(guó)家機(jī)關(guān)（財(cái)政部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央行政事業(yè)單位）國(guó)有資產(chǎn)管理體制為三級(jí)。參見：財(cái)政部.行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第35號(hào)）[Z].2006；財(cái)政部.事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第36號(hào)）[Z].2006；國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局.中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（國(guó)管資〔2009〕167號(hào)）[Z].2009.，數(shù)量十分龐大，空間分布也十分廣泛。這些國(guó)有文物及其附著土地，絕大部分的實(shí)際日常占有使用和管理權(quán)分散在各級(jí)各類不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人手中。國(guó)有文物保護(hù)利用要求，和實(shí)際占有使用者生活發(fā)展需求，存在嚴(yán)重雙向信息不對(duì)稱，僅靠行政管理和專業(yè)技術(shù)管理手段難以有效解決文物保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾。缺乏資產(chǎn)管理制度這一保障行政管理和專業(yè)技術(shù)管理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)權(quán)利配置體系，正是傳統(tǒng)文物管理體制薄弱的癥結(jié)所在，是文物保護(hù)脫離文物系統(tǒng)難以有效實(shí)施的癥結(jié)所在，是《文物保護(hù)法》難以有效落實(shí)的癥結(jié)所在。

（二）文物行政管理體制與國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制的區(qū)別

“法律對(duì)國(guó)家所有權(quán)概念的規(guī)范建構(gòu)，主要是由物權(quán)法來(lái)完成”[27]。文物是具有特殊屬性的物（即資產(chǎn)）。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，《物權(quán)法》是《文物保護(hù)法》的上位法，其規(guī)范內(nèi)容和規(guī)范對(duì)象更為廣泛。文物資產(chǎn)管理體系需要依照《物權(quán)法》經(jīng)過(guò)法定程序建立，其主要特征是權(quán)屬管理，不必囿于行政轄區(qū)和行政職能，首先要區(qū)分國(guó)有、集體和私人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，主要手段是登記、契約、財(cái)稅政策引導(dǎo)等。

就規(guī)范對(duì)象而言，行政管理對(duì)象只涉及法定行政事項(xiàng)相對(duì)人，不得越級(jí)越限。國(guó)有文物資產(chǎn)管理對(duì)象涉及所有國(guó)有文物資產(chǎn)所有者、占有者、使用者，不受其身份或級(jí)別限制。通過(guò)國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制的建立，在《文物保護(hù)法》之上增加更為普遍意義上的物權(quán)規(guī)范約束，有助于加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管和資產(chǎn)日常維護(hù)、使用、變更和報(bào)告行為的監(jiān)管（圖3）。

四、體制改革的全局性意義

文物資產(chǎn)管理體制與一系列文物工作重大問(wèn)題密切相關(guān)，如屬地管理體制下落實(shí)地方政府責(zé)任，國(guó)有文物資產(chǎn)登錄和報(bào)告，文物財(cái)政制度嚴(yán)重倒掛，國(guó)有文物活化利用體制障礙等，是影響文物保護(hù)體制改革的基礎(chǔ)性、全局性、系統(tǒng)性工作，具有重大意義。

（一）補(bǔ)充完善中央直管和行業(yè)管理體制

通觀國(guó)內(nèi)其他領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以及其他國(guó)家公共文物資產(chǎn)管理體制，可分二級(jí)管理體制和三級(jí)管理體制?第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查統(tǒng)計(jì)的76.6萬(wàn)處不可移動(dòng)文物中，古遺址、古墓葬和古窟寺統(tǒng)計(jì)結(jié)果，國(guó)家所有權(quán)僅占60%-70%。按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，這三類文物屬于國(guó)家所有，調(diào)整這三類文物所有權(quán)，加上原統(tǒng)計(jì)33.2萬(wàn)處國(guó)家所有不可移動(dòng)文物，國(guó)有不可移動(dòng)文物數(shù)量至少超過(guò)45萬(wàn)處（第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由中國(guó)文物信息咨詢中心向社科基金重大項(xiàng)目《大遺址保護(hù)行動(dòng)跟蹤研究》（11&ZD026）課題組提供，具體數(shù)據(jù)見中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院.大遺址保護(hù)行動(dòng)跟蹤研究[R].文物出版社，2016：302）。古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑和其他類型不可移動(dòng)文物所有權(quán)情況無(wú)法通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)判斷，未計(jì)在內(nèi)。 例如，我國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制為二級(jí)（各級(jí)財(cái)政部門和行政單位），事業(yè)單位（各級(jí)財(cái)政部門、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位）和中央國(guó)家機(jī)關(guān)（財(cái)政部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央行政事業(yè)單位）國(guó)有資產(chǎn)管理體制為三級(jí)。參見：財(cái)政部.行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第35號(hào)）[Z].2006；財(cái)政部.事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第36號(hào)）[Z].2006；國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局.中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（國(guó)管資〔2009〕167號(hào)）[Z].2009.；管理責(zé)任可分為綜合管理、監(jiān)督管理和具體日常管理等不同職責(zé)；有由文物行政部門同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)有文物資產(chǎn)的合一體制，也有由國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國(guó)有文物資產(chǎn)監(jiān)管的分離體制?例如，日本采取國(guó)有文物資產(chǎn)管理與文物行政管理職能合一的體制（見注釋8），而英國(guó)2015年實(shí)施改革，將英格蘭政府擁有的文物資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能從英格蘭遺產(chǎn)委員會(huì)（Historic England）剝離出來(lái)授權(quán)給英格蘭遺產(chǎn)信托（English Heritage Trust），見https：//www.englishheritage.org.uk/about-us/our-history/. 如文化部、國(guó)家文物局下發(fā)的《關(guān)于禁止擅自改變文物保護(hù)單位管理體制的通知（文物發(fā)［2001］24號(hào)）》。。在設(shè)計(jì)中國(guó)國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)有文物資產(chǎn)實(shí)際情況改革創(chuàng)新。

在屬地管理的文物行政管理體制基礎(chǔ)上，宜適當(dāng)上收具有重大價(jià)值文物的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使權(quán)限。大部分文物保護(hù)工作往往具有社會(huì)效益的正外部性和經(jīng)濟(jì)效益的負(fù)外部性，重大國(guó)有文物資產(chǎn)放在地方層級(jí)行使產(chǎn)權(quán)，有時(shí)會(huì)缺乏應(yīng)有的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意識(shí)和資源配置能力來(lái)平衡文物保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。在全世界范圍內(nèi)，無(wú)論各國(guó)文物行政管理體制的分權(quán)或集權(quán)程度如何，還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家不由中央政府或其委托機(jī)構(gòu)直接行使重大文化遺產(chǎn)所有權(quán)，代表公共利益強(qiáng)化文物遺產(chǎn)資源的保護(hù)和管理。日本文部省、意大利文化遺產(chǎn)與活動(dòng)部、美國(guó)國(guó)家公園管理局、英格蘭遺產(chǎn)信托等都是實(shí)例。

在文物專業(yè)監(jiān)督管理體制基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予其他行業(yè)的行政部門以國(guó)有文物資產(chǎn)監(jiān)督管理職能。國(guó)有文物具有分布范圍廣泛、管理使用情況復(fù)雜、文物資源價(jià)值行業(yè)特點(diǎn)鮮明等特點(diǎn)。賦予各行業(yè)部門相關(guān)國(guó)有文物資產(chǎn)監(jiān)管職能，在文物部門專業(yè)支持下，組織統(tǒng)一確權(quán)登記，負(fù)責(zé)國(guó)有文物資產(chǎn)占有使用行業(yè)制度的建立和實(shí)施監(jiān)管、國(guó)有文物資產(chǎn)安全和保護(hù)管理狀況評(píng)估和報(bào)告等。這樣的管理體制有利于切實(shí)落實(shí)《文物保護(hù)法》“一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)”（第7條）的規(guī)定，有利于跳出“文物工作是文物系統(tǒng)工作”的小圈子，調(diào)動(dòng)其他行業(yè)珍愛(ài)行業(yè)傳統(tǒng)和歷史、保護(hù)和弘揚(yáng)行業(yè)文物價(jià)值的廣泛積極性。例如美國(guó)、英國(guó)在中央（聯(lián)邦）政府直接行使重要文物資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)體制之外，還建立了所有政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有文物資產(chǎn)管理職能的“兼職部門管理”模式[28]。

（二）轉(zhuǎn)變央地文物財(cái)政事權(quán)與財(cái)力劃分思路

長(zhǎng)期以來(lái)，囿于文物行政屬地管理體制約束，文物財(cái)政制度存在事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不匹配的結(jié)構(gòu)性倒掛問(wèn)題，基層文物保護(hù)投入嚴(yán)重不足，中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)卻因支持范圍有限而出現(xiàn)供過(guò)于求現(xiàn)象[29]。另外，文物行政管理與文物資產(chǎn)管理混同，導(dǎo)致各級(jí)政府缺乏對(duì)國(guó)有文物資產(chǎn)日常維護(hù)管理的隊(duì)伍建設(shè)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入保障，將文物行政管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等同于文物資產(chǎn)維護(hù)保護(hù)經(jīng)費(fèi)，直接導(dǎo)致文物基層隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，文物保護(hù)基礎(chǔ)工作長(zhǎng)期積貧積弱。

將國(guó)有文物資產(chǎn)管理職能從文物行政管理職能中分離出來(lái)，可以推動(dòng)文物財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性改革。一方面實(shí)現(xiàn)文物財(cái)政資金的“管護(hù)分離”，為提升國(guó)有文物保護(hù)日常維護(hù)管理能力、切實(shí)實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)從搶救性保護(hù)向預(yù)防性保護(hù)提供政策保障。應(yīng)當(dāng)明確國(guó)有文物資產(chǎn)日常管理維護(hù)的法定職能，制定國(guó)有文物資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作和保養(yǎng)維護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)有文物資產(chǎn)日常維護(hù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)與文物行政管理經(jīng)費(fèi)分列，納入各級(jí)政府和各行業(yè)行政部門預(yù)算。另一方面應(yīng)全面合理劃分各級(jí)政府和行政部門的文物保護(hù)行政事權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)管理事權(quán)。特別應(yīng)當(dāng)注意保留中央財(cái)力，集中保障國(guó)家直接行使重要國(guó)有文物資產(chǎn)所有權(quán)，以及重大文物發(fā)現(xiàn)保護(hù)和應(yīng)急搶險(xiǎn)的統(tǒng)籌資源調(diào)配能力，在制度上為不可再生文物遭受自然或人為因素威脅時(shí)豎起國(guó)家保護(hù)最后一道強(qiáng)有力屏障，切不可在“放管服”中對(duì)于國(guó)家責(zé)任只“放”不“管”。

（三）健全國(guó)有文物活化利用體制

文物保護(hù)和文物利用關(guān)系，長(zhǎng)期爭(zhēng)議的核心焦點(diǎn)在于國(guó)有文物資源利用的管理體制?例如，日本采取國(guó)有文物資產(chǎn)管理與文物行政管理職能合一的體制（見注釋8），而英國(guó)2015年實(shí)施改革，將英格蘭政府擁有的文物資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能從英格蘭遺產(chǎn)委員會(huì)（Historic England）剝離出來(lái)授權(quán)給英格蘭遺產(chǎn)信托（English Heritage Trust），見https：//www.englishheritage.org.uk/about-us/our-history/. 如文化部、國(guó)家文物局下發(fā)的《關(guān)于禁止擅自改變文物保護(hù)單位管理體制的通知（文物發(fā)［2001］24號(hào)）》。，在于國(guó)有文物資源利用是否可以適度引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制不是洪水猛獸，反而需要最嚴(yán)格完善的宏觀法治環(huán)境才能保證公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。文物利用領(lǐng)域市場(chǎng)混亂的問(wèn)題，恰恰是文物法治體系不健全問(wèn)題，而不是市場(chǎng)機(jī)制本身的問(wèn)題。

文物保護(hù)利用引入市場(chǎng)機(jī)制的前提之一，是建立產(chǎn)權(quán)明晰的文物資產(chǎn)管理體制，特別是國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制。一方面，針對(duì)文物利用中擅自改變文物管理體制、任意轉(zhuǎn)讓國(guó)有文物（及其附著土地）使用權(quán)的亂象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)有文物資產(chǎn)從確權(quán)、登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、收益分配等全過(guò)程的監(jiān)管，確保國(guó)有文物使用權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和行使過(guò)程符合文物保護(hù)特殊要求。另一方面，轉(zhuǎn)變《文物保護(hù)法》對(duì)文物利用的行政性限制思路，在文物行政管理方式的基礎(chǔ)上完善和豐富文物保護(hù)利用的產(chǎn)權(quán)約束和激勵(lì)方式，指導(dǎo)、規(guī)范和鼓勵(lì)在文物保護(hù)利用中引進(jìn)一定的市場(chǎng)機(jī)制，在體制上保障和促進(jìn)文物活化利用事業(yè)發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代，文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。從行政管理到社會(huì)治理，首先要解決文物保護(hù)與社會(huì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)體制機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)性法律制度，是不同權(quán)利之間進(jìn)行平衡、約束和保障的“共同語(yǔ)言”。不學(xué)會(huì)這門語(yǔ)言，文物工作就缺席國(guó)家治理現(xiàn)代化。產(chǎn)權(quán)制度還是全社會(huì)理解和執(zhí)行文物保護(hù)法律法規(guī)的媒介，通過(guò)界定以產(chǎn)權(quán)主體為核心的文物保護(hù)利用責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利體系，有助于在全社會(huì)范圍有效落實(shí)文物保護(hù)法律法規(guī)。在重新啟動(dòng)的《文物保護(hù)法》修訂中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與《物權(quán)法》的銜接，完善文物資源資產(chǎn)所有權(quán)制度設(shè)計(jì)，特別是對(duì)國(guó)有文物行使主體、所有權(quán)構(gòu)成、所有權(quán)設(shè)立變更登記、與土地所有權(quán)關(guān)系等方面加以明確規(guī)定。