文/張新宇

疫苗對于防止疾病傳播、保證公共衛(wèi)生安全具有重要意義。正是因此，我國才在一定范圍內(nèi)實施了實質(zhì)意義上的疫苗強制接種制度。同樣需要注意的問題是，限于目前的科技水平，疫苗并不可能絕對地安全，即使疫苗不存在任何的質(zhì)量問題，接種疫苗也可能造成受種者的身體損害。雖然多數(shù)情況下，接種疫苗僅會造成受種者短時間的低燒或局部紅腫等輕微損傷，但其也可能對受種者的個體健康造成嚴重損害，甚至可能造成公民癱瘓、死亡等極端后果。

我國已經(jīng)構建了相應的國家責任體系，允許公民對預防接種致害申請行政補償或國家賠償。但是，由于我國預防接種致害涉及民事和國家責任兩個體系，包括民事、行政補償、國家賠償三種責任形式；因此，如果各個責任形式之間不能有效銜接，就有可能出現(xiàn)對受種者不能充分救濟、對行政機關不能有效監(jiān)督等問題。本文即主要針對責任銜接中的問題展開研究，并提出相應的完善建議。

現(xiàn)行預防接種致害救濟制度存在三種責任形式

我國的預防接種致害救濟主要由民事和國家責任兩個體系構成。民事責任體系主要針對質(zhì)量不合格疫苗以及接種單位違反接種規(guī)范造成的損害進行賠償。而國家責任體系則以行政補償制度為其主要內(nèi)容，針對合格疫苗造成的預防接種異常反應進行補償?！跋嚓P各方均無過錯”既是進行補償?shù)那疤釛l件，也是對民事和行政責任的一種明確劃分。簡而言之，對于一類疫苗而言，有過錯的預防接種致害要進行民事救濟，而無過錯的疫苗接種致害則適用行政補償。

疫苗的生產(chǎn)方和接種方是否存在過錯是劃定民事和國家責任界限的關鍵，而在國家責任體系內(nèi)，理論上亦存在行政補償與國家賠償?shù)膮^(qū)分問題。之所以要求國家在特定情形下承擔一定的國家賠償責任，是因為嚴格來說，在預防接種過程中除了疫苗生產(chǎn)方和接種方可能存在過錯外，國家也可能存在怠于履行監(jiān)管職責的情況。而國家賠償除了具備損害救濟功能外，也具有一定的違法抑制功能。如此，通過國家賠償制度亦可以起到督促相關行政機關及其工作人員積極履行法定職責的作用。

現(xiàn)行預防接種致害救濟制度責任銜接中的問題

（一）民事責任與行政補償之間存在救濟漏洞

除了“過錯”之外，“因果關系”也是確定是否進行救濟的關鍵因素，“因果關系”的復雜性很可能導致民事責任與行政補償之間出現(xiàn)救濟漏洞。因果關系二分論雖將因果關系分為事實因果關系（責任成立的因果關系）和法律因果關系（責任范圍的因果關系）兩個層次，但在因果關系的實際判定中，卻并非只需進行兩個步驟的判斷。例如，事實因果關系又可再細分為因果關系I和因果關系II。因果關系I關注的問題是，發(fā)生了什么；而因果關系II關注的問題則是，如果侵權行為人小心行事，會發(fā)生什么。

至少在理論上存在這樣一種可能，疫苗接種中的民事主體存在過錯，但是，過錯與損害結果之間僅存在因果關系I，并不存在因果關系II。在這種情況下，受種者顯然無法獲得民事上的賠償。但是，由于預防接種致害行政補償以“相關各方均無過錯”為基本前提，在民事主體存在過錯的情況下，受種者自然也無法取得行政補償。

在郭某與某中心醫(yī)療損害責任糾紛一案中，原告郭某在家長的帶領下至被告某中心接種麻疹和乙腦疫苗，但被告某中心并沒有按照上海市預防接種工作規(guī)范的要求對郭某進行書面告知及簽字。在接種后，原告開始出現(xiàn)過敏性皮疹等反應，其遂以被告違反接種規(guī)范，未盡告知義務為由，要求被告對其進行賠償。上海市黃浦區(qū)醫(yī)學會出具的鑒定結論雖然認定被告違反接種規(guī)范，且不能排除接種疫苗引起過敏。但是，由于原告郭某在疫苗接種前并無過敏病史，鑒定結論最終認定，書面告知與損害結果并無因果關系，郭某與某中心不構成醫(yī)療事故。顯然，醫(yī)學會認為，在沒有過敏史的情況下，即使進行書面告知也不能避免損害的發(fā)生，因而雖然不能排除因果關系I的存在，但由于不具備因果關系II，是以整體上仍不存在因果關系。

因此，目前的預防接種救濟制度以相關各方是否存在“過錯”作為判定救濟方式的標準，這種區(qū)分方式雖然看似嚴絲合縫，實際上卻存在一定的救濟漏洞，使得一部分損害既無法獲得民事賠償，也不能獲得行政補償。對于受種者而言，這顯然是不公平的。

（二）國家賠償?shù)倪`法抑制功能難以發(fā)揮

現(xiàn)行行政補償和國家賠償兩種制度并行的理想目標是，對于國家合法的侵權行為進行行政補償，對于國家違法的侵權行為則進行國家賠償，并對可能存在的公務人員違法行為進行追償。如此，國家賠償除了具有損害救濟的功能之外，也可以起到一定的違法抑制作用。但是，制度理想與實踐之間往往存在很大的落差，在預防接種致害救濟領域內(nèi)，國家賠償幾乎沒有發(fā)揮任何的違法抑制功能。

國家賠償在預防接種致害救濟領域內(nèi)未能發(fā)揮作用是多方面原因造成的：

第一，在預防接種致害救濟領域，國家賠償在程序上處于較為末端的位置。實際情況當中，預防接種致害一旦發(fā)生，能第一時間了解到損害發(fā)生的往往是疫苗接種機構。其后，當?shù)丶部夭块T一般也會參與到損害事件的調(diào)查中來。因此，在損害發(fā)生初期，民事賠償和行政補償?shù)南嚓P機構就已經(jīng)可以參與到救濟程序當中。畢竟對于多數(shù)受種者而言，首要問題是盡可能地獲取充分的救濟，而不是追究某個具體的機構或者工作人員。因此，多數(shù)受種者會根據(jù)自己的實際情況，選擇接受民事賠償或者行政補償，亦或是與相關機關、機構進行一定的討價還價。除非受種者對于補償或賠償結果極不滿意，受種者幾乎不會越過民事賠償和行政補償，直接通過國家賠償尋求救濟。

第二，申請國家賠償?shù)碾y度較大，這也很可能使得受種者傾向于接受民事賠償或行政補償。預防接種致害救濟屬于行政賠償?shù)姆懂?，而違法歸責是行政賠償?shù)奈ㄒ粴w責原則。受此影響，“法”經(jīng)常被進行狹義理解。由于疫苗接種過程當中的工作規(guī)范、免疫程序、使用指導原則等均不屬于法律、法規(guī)。因此，即使違反上述規(guī)范、程序等，例如，未按照預防接種工作規(guī)范對疑似預防接種異常反應進行報告，或者未依照規(guī)范展開督導工作，也很難被認定為“違法”。甚至，這些接種規(guī)范、程序、指導原則等，也很可能被認為不是強制性規(guī)定，因而根本不屬于可訴的行政行為。而且，由于在預防接種領域，相關機關主要以不作為違法致害居多，這又使得申請國家賠償?shù)碾y度進一步加大。

第三，追償制度也并未有效運轉，因此，即使受種者獲得了國家賠償，國家賠償制度的違法抑制功能也未必能得以發(fā)揮。

預防接種致害國家責任體系的必要調(diào)整

（一）由行政補償進行兜底性的損害救濟

預防接種致害救濟的首要目的在于對遭受損害的受種者進行充分的救濟。但是，由于預防接種致害涉及多種責任形式，若想充分實現(xiàn)救濟功能，就必須考慮責任形式的銜接，特別是民事責任與行政補償之間的銜接問題。

雖然從應然層面而言，預防接種致害的救濟體系應當沒有漏洞。但正如前述，部分預防接種致害雖與相關各方的過錯具有一定關聯(lián)，但由于不具備因果關系II，此種損害無法獲得民事救濟。而由于目前行政補償要求“相關各方均無過錯”，這部分預防接種致害也無法獲得行政補償。那么，需要考慮的問題就是，對于這個不該存在的救濟漏洞，到底應當通過民事途徑還是行政補償進行救濟。

實際上，民事途徑也不失為一種選擇。但是，必須考慮的問題是，所謂的因果關系II至少為侵權訴訟中的被告提供了一種抗辯的可能，即如果能證明自己即使小心行事，也無法避免損害結果的發(fā)生，就可以免于被追究侵權賠償責任。如果對因果關系II—概不予考慮，通通要求疫苗生產(chǎn)方、接種方承擔賠償責任，顯然過于苛刻。良好的預防接種致害救濟制度既應當為受害者提供必要的救濟，也應當對疫苗生產(chǎn)企業(yè)的研發(fā)工作進行適當?shù)墓膭?。從這個角度來說，顯然也不應當對相關民事主體過于苛刻。

正是因此，筆者認為，由行政補償進行兜底性的損害救濟，將行政補償導向一種純粹的結果責任，從而消除救濟漏洞更為合理。所謂“結果責任”是指，不論原因行為是合法還是違法，也不論行為人是否具有故意或者過失，只要作為行政活動的結果所產(chǎn)生的損害為一般社會觀念所不允許，那么，國家或者公共團體就必須承擔補償責任。由于其不追求故意過失之類主觀性歸責事由，所以，這種觀點又稱為無過失賠償責任。考慮到預防接種也有相當大的國家強制因素在內(nèi)，公民個體并沒有充分的選擇自由。行政補償?shù)氖滓康木蛻斒菍倚袨樗斐傻膿p害進行填補，至于相關各方的行為是違法還是合法，以及其是否存在過錯，并不是行政補償應當首要考慮的問題。只要公民確系因接種疫苗而導致了損害，若其無法取得民事賠償，國家就應當承擔兜底性的救濟責任。因此，要求“相關各方均無過錯”才屬于“預防接種異常反應”的規(guī)定實有進一步討論的必要。

（二）強化國家責任體系的違法抑制功能

除救濟功能外，國家責任體系還應當發(fā)揮相應的違法抑制功能。傳統(tǒng)意義上，這一功能應由國家賠償制度予以發(fā)揮。但前文已述，由于我國目前的國家賠償制度仍然存在一定的缺陷，這使得國家賠償在預防接種領域很難發(fā)揮其應有功能。對此，依據(jù)常規(guī)思路顯然應該考慮對現(xiàn)行的國家賠償制度予以完善。但是，如果想讓國家賠償制度在預防接種領域有所作為，既需要對違法歸責原則進行修改，又要對追償制度進行相應完善，其難度顯然不小。而且，現(xiàn)階段民事責任、行政補償和國家賠償三種責任形式并存的局面，已經(jīng)造成程序銜接上的問題，過度復雜的求償程序，很可能使得公民在救濟過程中無所適從。既然多數(shù)受種者已經(jīng)出于理性選擇，不通過國家賠償尋求救濟，此時，是否可以通過其他方式來強化國家責任體系的違法抑制功能就顯得尤為重要。

實際上，現(xiàn)行制度也并非對國家責任體系中應有的違法抑制和監(jiān)督制裁功能完全予以忽視?！兑呙绻芾矸ā返?5條第2款就規(guī)定，因預防接種導致受種者死亡、嚴重殘疾或者群體性疑似預防接種異常反應等對社會有重大影響的疑似預防接種異常反應，由設區(qū)的市級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門、承擔藥品監(jiān)督管理職責的部門按照各自職責組織開展調(diào)查、處理。如能及時展開調(diào)查，準確地發(fā)現(xiàn)造成異常反應的原因，顯然可以對預防接種過程中的各方主體有所威懾，也能起到督促相關行政機關積極履職的作用。但是，由于衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門本身即為疫苗流通和接種的主管部門，如果沒有一定的外部監(jiān)督，這種內(nèi)部的調(diào)查仍可能存在避重就輕的問題。因此，在制定《疫苗管理法》的同時，也應當增加相應的配套規(guī)定來強化國家責任體系的違法抑制功能。

可供選擇的完善方案

（一）通過行政法規(guī)將部分“有過錯致害”納入行政補償?shù)姆懂?/h3>

前文已經(jīng)提到，考慮到不應對民事主體過于苛刻，對于目前的救濟漏洞應當通過行政補償進行救濟。但是，由于在此種情形下，相關各方確實存在過錯，這又顯然與行政補償?shù)臉嫵梢跋嚓P各方均無過錯”明顯沖突。是以，若想將此種情形納入行政補償?shù)姆懂?，就不得不對行政補償?shù)臉嫵梢M行一定的突破。

鑒于《疫苗流通和預防接種條例》和《疫苗管理法》均始終要求，只有“相關各方均無過錯”的預防接種致害方才屬于預防接種異常反應，才需要進行行政補償。筆者認為，可以考慮通過行政法規(guī)將部分存在“過錯”的預防接種致害納人行政補償?shù)姆懂?。例如，至少應通過行政法規(guī)明確：接種單位違反預防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導原則、接種方案造成損害或不能排除接種疫苗造成損害，但人民法院認定接種單位不需要承擔民事責任的，也應視為預防接種異常反應。如此，雖然突破了“相關各方均無過錯”這一預防接種異常反應的構成要件，但由于《疫苗管理法》第52條對不屬于預防接種異常反應的事項進行了列舉，行政補償?shù)姆秶膊粫贿^度擴大。同時，通過行政法規(guī)的規(guī)定，則既可以有效填補現(xiàn)有的救濟漏洞，也可以明確，在此種特殊情況下，只有民事主體不承擔相應民事責任，行政補償才承擔兜底性的補償義務。

此外，從長遠來看，如果能不再將“相關各方均無過錯”作為預防接種異常反應的構成要件，對于進一步合理擴大行政補償?shù)姆秶簿哂兄匾饬x。例如，有學者就指出，不考慮受種者的信息接受能力和理解能力，一旦受種者存在與有過失，就徑行將損害排除出行政補償?shù)姆秶猓膊⒉环铣浞志葷芊N者的制度目標。因此，通過行政法規(guī)進行相應完善，也可以為逐漸擴大行政補償?shù)姆秶A留空間。

（二）通過行政公益訴訟和信息公開強化外部監(jiān)督

實際上，由于疫苗事件頻發(fā)，目前預防接種致害國家責任體系違法抑制功能有所缺失的問題已經(jīng)得到了一定程度的重視。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，目前《疫苗管理法》雖然規(guī)定了極其嚴格的法律責任，但由于其僅規(guī)定由衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門組織調(diào)查、處理，實際的違法抑制效果恐怕仍不容樂觀。正是因此，除了主管部門的調(diào)查外，還需要將其他制度嵌入預防接種致害國家責任體系當中，從而真正地對國家責任體系的違法抑制功能有所強化。

在實踐當中，已有一些相關制度開始發(fā)揮作用。比如，問責制度就發(fā)揮了一定的違法抑制功能。在“長生疫苗事件”后，吉林省和長春市就對共計13名干部作出了組織處理。除問責制度以外，行政公益訴訟制度也在實踐中發(fā)揮了一定作用，同樣在“長生疫苗事件”發(fā)生后，多地檢察機關就開展了公益訴訟專項監(jiān)督工作。

就上述兩個制度而言，由于問責制度制度化程度不高，將其嵌入預防接種致害國家責任體系的難度較大。相對而言，行政公益訴訟主要是線索不足的問題，這一問題顯然更容易解決。因此，未來可以考慮通過相應的配套規(guī)定，明確要求“衛(wèi)生健康主管部門及承擔藥品監(jiān)督管理職責的部門在對重大影響的疑似預防接種異常反應進行調(diào)查和處理后，應將相關調(diào)查結論或處理結果通報同級人民檢察院”。如此，則可以為檢察機關提起行政公益訴訟提供必要的線索，從而盡可能地實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化，及時發(fā)現(xiàn)疫苗監(jiān)管中的問題，并進行相應的責任追究。

同時，考慮到疫苗事件頻發(fā)，公眾對疫苗監(jiān)管及救濟情況均較為關注，也應當對預防接種異常反應行政補償?shù)膶嵤┣闆r進行信息公開。這樣，既可以滿足公眾的信息需求，實際上也可以為公民提供便利，方便其對預防接種異常反應行政補償工作進行監(jiān)督。因此，也應當考慮增加相應配套規(guī)定，明確“各級衛(wèi)生健康主管部門對預防接種異常反應行政補償?shù)膶嵤┣闆r應主動公開”。