文/高鑒國

隨著西方國家城市現(xiàn)代化進程的推進，“有組織的康樂”或“積極的閑暇”活動日益成為居民個人發(fā)展和社區(qū)生活質(zhì)量的重要特征。其中政府主導(dǎo)的社區(qū)中心作為公共服務(wù)機構(gòu)和場所，在很大程度上改變了傳統(tǒng)社會中的個人和家庭康樂模式，滿足了普通居民日益增長的閑暇和康樂需要，促進了人際和諧與公共參與。

社區(qū)中心的發(fā)展特點

西方國家的大型社區(qū)中心主要由地方政府部門擁有和運營。目前美國紐約市各類公共性社區(qū)中心為49家，在市區(qū)形成完整的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。加拿大溫哥華市政府投資建設(shè)和參與管理的社區(qū)中心達24家。多倫多市共有134個社區(qū)中心或康樂中心，分別從屬于政府部門、非營利組織和商業(yè)機構(gòu)等。一個多世紀以來，西方國家公共性社區(qū)中心經(jīng)歷了一個從設(shè)施兼用到設(shè)施專門化，從單一功能到多功能，從小規(guī)模到大規(guī)模，從地方政府部門委托資助到主導(dǎo)合作的進程，有以下特點：

第一，不同國家和區(qū)域的發(fā)展呈現(xiàn)階梯性差異。西北歐和北美國家城市化進程和社區(qū)中心建設(shè)大致出現(xiàn)三個基本區(qū)域階梯差異。（1）西北歐國家“民辦官助”模式。社區(qū)中心主要由民間或社區(qū)組織擁有和經(jīng)營，政府部門提供資助，如英國的城市社區(qū)中心。（2）北美國家東部地區(qū)“官民結(jié)合”模式。民間和政府主辦的社區(qū)中心并舉，如紐約和多倫多。（3）北美國家西部地區(qū)“官辦民營”模式。由政府投資、主辦并交付社區(qū)組織運營的大型多功能社區(qū)中心的數(shù)量增加，如溫哥華和西雅圖。這些階梯差異與西方國家和地區(qū)的移民以及城市化進程從東到西的走向有關(guān)。北美國家西部地區(qū)城市開發(fā)時間較晚，這個時期經(jīng)濟發(fā)展水平提高，城市規(guī)劃力度加大，使得社區(qū)中心建設(shè)與城市擴展相對同步進行。

第二，政府部門在社區(qū)中心建設(shè)、運行和管理中的作用日趨增強。隨著社區(qū)中心逐步成為公共服務(wù)的一部分，各級政府部門普遍加大在社區(qū)中心建設(shè)中的主導(dǎo)作用，表現(xiàn)在：（1）聯(lián)邦、區(qū)域和城市部門設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，支持社區(qū)中心的建設(shè)；（2）政府不同部門依托社區(qū)中心作為平臺發(fā)送各類公共服務(wù)，政府公園局、社會服務(wù)部、兒童服務(wù)部、公共衛(wèi)生局、體育中心理事會等依托社區(qū)中心直接舉辦或資助各類服務(wù)項目。

第三，社區(qū)中心服務(wù)供給主體具有多元性并存在伙伴關(guān)系。具體表現(xiàn)在：（1）社區(qū)中心的管理和運行主體有政府部門、社區(qū)非營利組織和商業(yè)機構(gòu)，形成不同的運行體系；（2）各管理和服務(wù)供給主體之間相互契合，包括政府部門將一些公共社區(qū)中心委托給非營利組織來運行，同時資助慈善或非營利組織主辦其社區(qū)服務(wù)中心（如鄰舍中心）。但這種伙伴關(guān)系并不意味著政府部門減少在公共服務(wù)供給和管理中的責(zé)任，而是強調(diào)合作各方在規(guī)則和程序上的規(guī)范化，注重以服務(wù)效率、公平和問責(zé)為準則調(diào)整雙方的工作關(guān)系。

第四，社區(qū)中心逐步實現(xiàn)專門化、體系化的提升。北美城市公共性社區(qū)中心經(jīng)歷了依托公共學(xué)校設(shè)施向設(shè)立專門康樂設(shè)施的演變過程。絕大部分社區(qū)中心在設(shè)立初期，主要為本社區(qū)居民使用，逐步向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。溫哥華2010年有24家社區(qū)中心，在距離每個家庭3.5公里范圍內(nèi)都有一家社區(qū)中心；大部分社區(qū)中心實行“一卡通”。社區(qū)中心與其他社區(qū)機構(gòu)與設(shè)施形成更大范圍的康樂體系，如多倫多有172所公立學(xué)校的文體設(shè)施被政府協(xié)調(diào)使用。

西方國家社區(qū)中心的管理方式貫穿著以人為本的現(xiàn)代服務(wù)理念。早在美國20世紀初的學(xué)校社區(qū)中心時期，就提出了“一年12個月，一天12小時”的開放標(biāo)準。20世紀40年代美國一項社區(qū)中心調(diào)查中制訂了評估社區(qū)中心服務(wù)項目的25條標(biāo)準，這些標(biāo)準可歸納為7個方面。（1）可接近性：保持全年開放，充分利用現(xiàn)有全部設(shè)施，確保活動的安全和衛(wèi)生條件；（2）公平性：注重對所有的人提供平等的機會，為不同性別者平等地提供活動機會，服務(wù)于各年齡階段人群；（3）多樣性：承認人們的不同品味和興趣，提供多樣化的活動形式以滿足廣泛的個人選擇，包括被動和主動、室內(nèi)和室外、集體和個人的活動，針對業(yè)余時間的不同階段提供活動，并遵循社區(qū)的特定愛好和需要，重視社區(qū)條件或人們需要的變化；（4）進步性：提供具有進步和積極意義的活動，盡可能發(fā)展各種技巧、智力和能力，提供創(chuàng)造性表達機會以及發(fā)展良好公民精神的機會；（5）參與性：鼓勵個人和群體提供（舉辦）他們自己的活動，提供出口以滿足建立社會交往關(guān)系的愿望，讓所有的參與者分享對活動的計劃和控制，并鼓勵以家庭為單位的參與；（6）有效性：最大限度和有效率地使用已有經(jīng)費，同時注意在所有人現(xiàn)有資金能力范圍內(nèi)安排各項活動；（7）整合性：在項目設(shè)置上與其他社區(qū)活動相關(guān)聯(lián)，延續(xù)參與者在學(xué)校所學(xué)習(xí)和開發(fā)的業(yè)余技能和興趣，以及在成人層次持續(xù)的活動。

社區(qū)中心管理和運營模式

西方國家社區(qū)服務(wù)管理上的現(xiàn)代性體現(xiàn)為以地方政府和社區(qū)組織的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和管理模式的多元化、服務(wù)人員職業(yè)化與專業(yè)化、設(shè)施分組和服務(wù)標(biāo)準化，以及進行項目分類和服務(wù)收費改革。

（一）所有權(quán)與管理模式。產(chǎn)權(quán)形式主要有以下幾種：（1）政府所有，社區(qū)中心屬于地方政府所擁有的設(shè)施（包括土地產(chǎn)權(quán)）；（2）社區(qū)所有，中心設(shè)施由社區(qū)組織（如社區(qū)協(xié)會）所擁有并管理，得到地方政府部門的承認和資助；（3）私人商業(yè)公司或宗教組織所有，但出于慈善和公共關(guān)系目標(biāo)而無償或低價提供使用權(quán)。

地方政府部門參與社區(qū)中心服務(wù)供給的途徑主要有四種。（1）直接運營，由政府部門專職人員直接管理，如美國紐約市公園局所屬的35個康樂中心和10個活動中心（活動中心功能與康樂中心相同，但設(shè)施和項目的數(shù)量較少）。政府部門直接運營的社區(qū)中心主要是一些大型綜合性或為特殊人群服務(wù)的社區(qū)中心（如溫哥華卡內(nèi)基社區(qū)中心）。（2）委托運營，由地方政府任命或委托社區(qū)組織進行相對獨立的運營。（3）許可和租用。作為政府部門委托運營的途徑之一，主要是將社區(qū)中心的某些設(shè)施按時間段（半天、全天或季度、年度）交由個人、俱樂部或其他社區(qū)組織租用或借用。（4）資助經(jīng)營（服務(wù)購買），投入經(jīng)費資助社區(qū)非營利組織自主開辦或運營的社區(qū)中心。遍及西方各國的著名社區(qū)組織——鄰舍中心或社區(qū)睦鄰中心，是政府部門資助的重點對象。

（二）運行經(jīng)費來源與專業(yè)人員構(gòu)成。社區(qū)中心的主要運行經(jīng)費來自地方政府常規(guī)財政投入、項目資助、會員付費、服務(wù)收費、場地租金和社會捐獻。一般而言，由政府部門主辦的社區(qū)中心，經(jīng)費較多來自政府財政預(yù)算；由社區(qū)組織主辦的社區(qū)中心，經(jīng)費較多來自社會和公司捐獻。西方國家的社區(qū)中心主要工作人員由專職人員擔(dān)任。專業(yè)人員的配置標(biāo)準與項目設(shè)置有關(guān)，一般學(xué)齡兒童（5～12歲）項目的老師與學(xué)員的比例標(biāo)準是1∶10，中高級培訓(xùn)項目人員配置比例高于初級項目。

（三）設(shè)施分級和服務(wù)標(biāo)準化。加拿大多倫多市對社區(qū)中心內(nèi)的運動場館、活動室、餐廳等設(shè)施規(guī)模進行分級（特、A、B、C等4個級別），這些分級指標(biāo)可用于對服務(wù)條件或等級評估和制訂收費標(biāo)準，也用于政府確定資助數(shù)額的依據(jù)。服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準與評估旨在服務(wù)項目的規(guī)范化和過程監(jiān)管。如加拿大多倫多社區(qū)中心兒童項目必須按照國家規(guī)定的“五大準則”（關(guān)愛、友好、參與、游樂、專長）進行設(shè)計和執(zhí)行，學(xué)前教育、游泳、體操技能等方面的訓(xùn)練班需遵照統(tǒng)一的標(biāo)準化課程內(nèi)容。政府部門使用不同的工具評估和處理服務(wù)質(zhì)量問題，包括：（1）網(wǎng)絡(luò)計算機信息平臺，從政府部門社區(qū)中心服務(wù)網(wǎng)站平臺自動生成的項目、課程和設(shè)施預(yù)訂情況的數(shù)據(jù)庫可以獲得服務(wù)參與和使用的基本信息；（2）常規(guī)的評估制度，如通過問卷、意見箱、接訪日、焦點小組等形式進行滿意度調(diào)查，定期征求意見反饋；（3）服務(wù)投訴制度，服務(wù)對象能按照明確渠道進行投訴，相關(guān)責(zé)任部門則按照跟蹤處理程序（投訴紀錄、案情預(yù)估、解決方案）及時處理。

（四）項目分類和服務(wù)收費改革。多倫多政府部門根據(jù)公共社區(qū)中心項目分類和中心分類，制訂相應(yīng)類型服務(wù)的供給或管理計劃，調(diào)節(jié)財政資源與服務(wù)供給之間的關(guān)系。注冊項目與即時項目分類是社區(qū)中心服務(wù)管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。注冊項目指那些需要經(jīng)過提前申請登記并有專人指導(dǎo)的系列化課程，通常設(shè)定不同的學(xué)時，并分為不同的班級、學(xué)期和收費標(biāo)準。注冊項目通常是標(biāo)準化的，可以在不同的地點同時或銜接開設(shè)。2011年，多倫多社區(qū)中心和各類康樂設(shè)置的注冊項目達6.3萬。即時項目指那些不需要提前登記、隨時可以參加的項目；絕大部分（90%以上）即時項目通常不收費。近年來注冊項目在兩類項目中的占比增高，標(biāo)志著更多參與者的活動趨于常規(guī)化。多倫多市也將社區(qū)中心各類項目分成滿足社區(qū)成員共同的、最基本需要的初級項目和滿足特定發(fā)展性需要、使少數(shù)人受益的中級項目（如私人高級培訓(xùn)課程）。政府將把對基本項目和從業(yè)人員的支持納入管理目標(biāo)，并將政府資助項目中屬于基本服務(wù)項目的比重保持在80%以上。

長期以來，服務(wù)收費是關(guān)聯(lián)經(jīng)費收入和活動參與的一個相互矛盾的問題。從20世紀90年代以來，西方國家一些城市增加服務(wù)補貼、減少服務(wù)收費，旨在擴大低收入者、殘疾人、兒童、青少年、老年人等人群的參與。這些政策措施包括：第一，直接現(xiàn)金補貼，對低收入家庭的成員按年齡段給予固定的年度現(xiàn)金補貼信用額，供其用于所選擇的收費服務(wù)項目；第二，“特惠中心”制度，將低收入居民比率高（30%以上）的地區(qū)的社區(qū)中心列入“特惠中心”系列，其部分項目對成年人免費，所有項目對兒童、青少年和老年人免費；第三，免費的即時參與項目，主要是一些外展服務(wù)項目和針對不同背景、收入和需要人群的服務(wù)項目；第四，間接現(xiàn)金補貼，對低收入家庭成員持有的社區(qū)中心會員卡（IC卡）輸入相應(yīng)額度的服務(wù)繳費補貼（配額），例如溫哥華的“閑暇通行項目”。這些措施體現(xiàn)了權(quán)利、公平和平等理念，也明顯提高了優(yōu)惠人群的活動參與。

發(fā)展趨勢及對中國的啟示

針對社區(qū)中心服務(wù)中仍然存在的問題和挑戰(zhàn)，西方國家相關(guān)政府部門提出了相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)和改進措施，包括：

第一，全面提高服務(wù)項目的質(zhì)量和標(biāo)準化。在已經(jīng)實現(xiàn)的兒童服務(wù)質(zhì)量管理之外，提高其他各年齡段人群和各項目領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量；傳統(tǒng)的救助性社會服務(wù)項目減少，教育和康樂性服務(wù)項目增加；協(xié)調(diào)和統(tǒng)一不同社區(qū)中心的服務(wù)項目，在名稱、內(nèi)容、周期、收費等方面相對一致，實現(xiàn)各社區(qū)中心服務(wù)項目與居民終生康樂、教育之間的銜接；將分散的社區(qū)中心整合為統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)；實行一卡通，提高計算機在線服務(wù)能力。

第二，實現(xiàn)服務(wù)公平原則，進一步提高社區(qū)中心的居民參與率和參與能力。提供特殊服務(wù)，對學(xué)齡少年兒童和老年人普遍實行優(yōu)惠收費；對低收入人群減免收費或半價收費，并提供相應(yīng)外展服務(wù)，增加便于低收入者和其他弱勢人群的即時參與項目并給予特惠補貼，同時收集調(diào)查數(shù)據(jù)來了解居民使用社區(qū)中心的能力。溫哥華市公共社區(qū)中心所實行的“一卡通”制度和間接補貼改革，使低收入居民可平等地使用市內(nèi)各個社區(qū)中心的主要服務(wù)項目。

第三，改進社區(qū)中心的服務(wù)項目推廣和志愿人員管理工作。包括提供更多的服務(wù)指南印刷品和網(wǎng)站信息，并通過社會媒體加大宣傳力度；改進社區(qū)中心服務(wù)項目注冊方法，使用不同年齡居民各自容易接近的方式進行項目注冊；通過建立統(tǒng)一的志愿者隊伍管理體系，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫以聯(lián)系志愿者資源和進行籌款。

第四，提高政府部門對社區(qū)中心服務(wù)事業(yè)的管理水平。管理改革的重點是增強運營管理的可持續(xù)性、可問責(zé)性和透明性。包括加強政府部門內(nèi)部和與社區(qū)組織之間在服務(wù)提供和信息交流中的溝通合作；建立完善社區(qū)中心系統(tǒng)的服務(wù)評估和報告制度，使政府部門基于數(shù)據(jù)收集和分析清楚地確立發(fā)展目標(biāo)，同時讓公眾了解未來項目和服務(wù)的發(fā)展前景。

西方國家社區(qū)中心現(xiàn)代性要素的擴張和提升可對中國提供一些有益的借鑒：

（一）提升對社區(qū)中心在現(xiàn)代經(jīng)濟與閑暇生活中重要性的認識?，F(xiàn)代化經(jīng)濟與閑暇需求的發(fā)展，催生了公共性社區(qū)中心這一貼近社區(qū)居民的重要公共服務(wù)設(shè)施。2017年底中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，并將以每年1%的速度持續(xù)增長。然而人居環(huán)境的核心是人，社區(qū)中心是最能反映居民需要的社區(qū)服務(wù)途徑之一。

（二）將社區(qū)（文化）中心建設(shè)納入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)體系。在這種體制下，職業(yè)化的文藝和體育通常以市場供給為主，普通居民的社區(qū)康樂服務(wù)則是以地方政府部門供給為主。新世紀以來上海等地率先啟動的新型社區(qū)文化中心建設(shè)已經(jīng)提供了重要經(jīng)驗，需要給予進一步的總結(jié)和倡導(dǎo)，并將社區(qū)中心作為中國公共服務(wù)體系評估和文明城市評選的核心標(biāo)準之一。

（三）解決社區(qū)中心如何以社區(qū)為基礎(chǔ)的功能定位和規(guī)模定位的難題。中國形成以民政部門主導(dǎo)的“社區(qū)服務(wù)中心”和以文化部門主導(dǎo)的“社區(qū)文化中心”兩類功能定位，同時存在“居委會社區(qū)”和“街道社區(qū)”兩種管理模式，管理主體存在明顯的部門和層次差別。需要對社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)文化中心進行整合，對綜合功能作出進一步設(shè)計，提升應(yīng)有的服務(wù)質(zhì)量和規(guī)模效應(yīng)。

（四）發(fā)揮社區(qū)組織在社區(qū)中心管理中的重要作用。西方國家各種社區(qū)協(xié)會、社區(qū)中心協(xié)會或由社區(qū)組織主辦的社區(qū)中心體現(xiàn)出以公民參與為核心的治理模式。在中國目前管理體制下，直接管理或委托運營主體可由居委會向街道辦事處（市、區(qū)政府）提升，賦予社區(qū)中心獨立的法人地位，使其獲得爭取資源的充分機會和來自社區(qū)居民的巨大促動力。

（五）提升社區(qū)中心的人員專業(yè)化和服務(wù)標(biāo)準。中國政府文化主管部門目前制訂的文化館站標(biāo)準還不是公共社區(qū)文化中心的專門標(biāo)準；需要根據(jù)實際形勢的發(fā)展變化，制訂相應(yīng)的人員配置、設(shè)施要求和服務(wù)標(biāo)準?，F(xiàn)代服務(wù)機構(gòu)的前廳接待臺和服務(wù)指南手冊是其不可或缺的服務(wù)手段，各地社區(qū)中心可在這些服務(wù)設(shè)置方面率先突破。

（六）處理好基本運營模式與多種運營模式的并行發(fā)展問題。目前中國各地對公共社區(qū)中心建設(shè)和運行的基本模式還沒有形成較為一致的認識，需要政府主管部門協(xié)調(diào)各方進行更深入的調(diào)研，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，構(gòu)建公共性社區(qū)中心、其他公共文體設(shè)施、民間非營利社區(qū)活動中心以及商業(yè)性康樂設(shè)施相互補充的服務(wù)體系。