■楊忠醐/鄭州西亞斯學院法學院

“價值”作為經濟學的專門術語在倫理學中的含義是“善”，即人們追求和向往的美好事物，“人們通常（將價值）區(qū)分為工具價值與固有價值?！睆膫惱韺W的角度理解法的價值，其所指的就是“正義”。結合法的分化，法的價值自然也就存在實體法的價值與程序法的價值。德國學者古斯塔夫·拉德布魯赫在《法學導論》這樣形容程序法：“如果將法律理解為社會生活的形式，那么作為‘形式的法律’的程序法，則是這種形式的形式，它如同桅桿頂尖，對船身最輕微的運動也會做出強烈的擺動?！毙姓V訟作為調整公民權利與行政權之間法律關系的一項重要的訴訟制度不僅要體現保護公民權利、維護社會秩序的司法價值，還要理順國家行政權與司法權相互制衡的法律機制。作為啟動行政訴訟程序的核心要素之一，行政訴訟原告資格制度的設置要體現行政訴訟的價值功能。由于原告資格制度解決的是行政訴訟程序的準入問題，將直接影響司法救濟程序的啟動與裁判方式的選擇。我們認為行政訴訟原告資格制度在體現行政訴訟價值的同時，更影響著行政訴訟制度的價值取向。本文將從以下幾個方面具體討論：

一、 社會秩序的維護

在行政訴訟中，一個起訴人必須提供一定的證據證明其利益受到被訴行政行為的不利影響，并且這種不利影響直接導致其權利的損害，他的起訴才能進入審理程序。這里存在的一個突出問題，即受到起訴人指控的行政行為可能是違法的，但是如果法院以起訴人與被訴行政行為無利害關系或利害關系不大為由拒絕受理起訴，那么就有可能放縱了一個違法的行政行為。在行政訴訟成為公民尋求法律救濟的最后一個途徑時，實際情況也的確如此。在我們這樣一個“違法必究”觀念根深蒂固的國家，放縱一個違法的行政行為這一點是很難讓人接受的。但傳統(tǒng)觀念是一回事，法治主義的要求是另一回事，我們不能簡單地用傳統(tǒng)觀念作為評判是非的標準。每一個行政行為都體現或維護了一種秩序，都涉及私人利益或公共利益。如果任何一個人都可以隨意或者僅僅因主觀好惡而起訴一個行政行為，那么幾乎所有的行政行為都會處在隨時被司法審查的不確定狀態(tài)。如果這種任意的起訴泛濫，可能導致行政管理的癱瘓，相關的社會秩序也會受到沖擊且處于不確定狀態(tài)。秩序是社會得以生存和發(fā)展的基本條件，當社會秩序受到普遍沖擊時，社會的發(fā)展就會面臨嚴重的威脅，這其實正是社會為什么需要法律的根本原因，也是秩序的價值大于“違法必究”的道理所在。即使我們從刑事訴訟和民事訴訟領域來看，司法實踐對“違法必究”理念地追求也要讓位于對秩序維護的需要：過了追訴時效的犯罪行為不再追究；只要債權人放棄債權，欠債不還也合乎法的正義?？梢?，法律對違法行為追究的正義性主要取決于維護相關社會秩序的需要。就行政訴訟而言，我們絕不能讓行政訴訟制度成為任何人攻擊任意或所有行政行為的手段。

其實，從理論上看，原告資格制度作為行政訴訟之門應當堵住的不僅僅是“任意”的起訴。從行政權的指向范圍來看，行政行為往往因其公共性而指向寬泛的利益相關人。從哲學的觀點出發(fā)，萬物都是普遍聯(lián)系的。一項處罰張三的行政行為會間接的影響張三的直系或旁系親屬；一個修建一條馬路的行政決定會影響所有可能在這條路上行走的人們。但是，如果允許法院接受張三的親屬不服行政處罰決定的起訴，那么是否意味著法律或法院可以置“沉默”的張三的權利于不顧？畢竟真正受到處罰的只是張三；如果允許任何可能行走于政府決定修建的道路之上的人向法院請示撤銷這個決定，那么是否又意味著法律可以剝奪其他大多數人使用這條馬路的權利？顯然，即便是公眾憑借一般通俗的道理都很容易明辨其中的道理，難的是挖掘蘊含其中的深層次的法治“秩序”之理。在法治理念中，秩序總是相對的。法治要保護的一般總是多數人的相對大的達到一定強度的利益，而且這種法律所保護的利益也總是相對于一個國家特定歷史時期社會發(fā)展的總體需要而言的。因此，法律對行政訴訟原告資格的限制不僅是法治的要求，而且其具體內容或標準也要受一個國家具體情況、特別是政治經濟發(fā)展程度的影響。換言之，法律對相關社會秩序的維護也是相對的。

二、 訴訟的經濟價值

從純粹的經濟學意義來看，訴訟不會增加社會財富，只能產生資源耗費。其正當價值在于以最少的資源投入最大限度地實現公平以及維護秩序。法律對行政訴訟原告資格的限制意義在于控制“損人不利已”的起訴進入司法程序。

“效益”本是一項經濟學術語，其表示的是成本（投入）與收益（產出）之間的關系。就程序法而言，訴訟效益依然遵循經濟學的含義。訴訟效益主要包括兩方面的問題：經濟成本與經濟收益。經濟成本是指程序主體在實施訴訟行為的過程中所耗費的人力、物力、財力和時間等司法資源的總和，理查德·A·波斯納稱之為“直接成本”。訴訟中經濟成本主要包含以下四個方面的內容：（1）人力資源。進行訴訟活動既需要相當數量的專職法官、書記官、翻譯人員、法警、陪審員等，還需要訴訟當事人、律師和證人、鑒定人等的訴訟參與。（2）物力資源。如法院為進行正當的訴訟活動所必備的法庭設施、通信及交通設備，以及當事人被查封、扣押的訴訟標的物等。（3）財力資源。如法官、陪審員、書記官等的薪金，案件受理費，勘驗費，鑒定費，公告費，翻譯費，以及證人、鑒定人和翻譯人員的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼費，保全申請費與實際支出費用，執(zhí)行費用等。（4）時間資源。訴訟中時間的浪費或訴訟周期的拖延，往往意味著程序主體在單位時間內訴訟活動效率的降低，并同時造成人力、物力或財力資源耗費的增加，因此在訴訟程序中，時間已成為一種與經濟耗費有關的司法資源。就行政訴訟而言，經濟成本相較于一般民事或刑事訴訟的耗費更大。參與訴訟的雙方當事人中，有一方是行使行政職權履行公用管理職責的行政機關。行政訴訟案件不僅會造成司法資源的耗費，還會造成社會公共管理資源的損耗。因此，行政訴訟原告資格制度設置的價值在經濟學上的意義就在于防止因個體利益而損害公共利益的情形對司法資源以及社會資源造成更為嚴重的損害。

程序公正與訴訟效益都屬于訴訟的內在價值，具有一致性。首先，二者是相互包含、相互制約的。從某種意義上說，訴訟效益所追求的是以最經濟的方式實現公正的目標。反過來，程序公正對訴訟效益也具有一定的約束力。崇尚經濟效益之上論的波斯納也承認二者之間相互依存又相互制約的關系。波斯納在闡述正義與效率的關系時也認為這兩種觀念經常是一致的，只有在效益提高的前提下才能實現更高層次的公正。因此，“正義的第二種含義——或許是最普遍的含義——是效率?！?，但是，“正義并不僅僅具有效率的含義”。波斯納的論述正好與英國的那句古老的法諺相契合：“遲來的正義為非正義 （justice delayer is justice denied）”。

其次，程序公正與訴訟效益是相互依存、相互支撐的。程序的公正是相對的，必須輔以相應的效益價值才能體現真正意義上的公正。培根曾這樣比喻程序公正：“不公平的判斷使審判之事變苦，而延遲不決則使之變酸也?！本驼w而言，程序公正往往更適合于作為程序法律制度確定與實施的定性標準，而訴訟目標則可作為程序法律制度的定量標準。事實上，在程序法中，程序公正與訴訟效益都是相對的：絕對的程序公正缺乏時間意識；絕對的訴訟效益易使公正失之偏頗。要把握好二者之間的關系，在審時度勢的同時還需堅持以下兩點，即以程序公正為基礎，以訴訟效益為關鍵。

三、 法律調整范圍的要求

法律并不調整所有的社會關系，只有利益達到一定程度的社會關系才由法律調整。法律也不對所有的不良行為發(fā)號施令，對于不道德等問題則采取完全克制的態(tài)度，司法也是如此。司法的要義不在于保護所有的正當利益，而只對忍無可忍的訴求給予救濟?？梢?，司法救濟是被動恢復和維護社會秩序的手段，而不是主動調整社會關系的工具。換言之，司法是解決爭議，化解糾紛的最后一道防線。對行政訴訟而言，訴訟本身就在損害現存的社會秩序并挑起新的爭端。因此，司法必須對利害關系不直接或者利益損害的程度不足以使起訴人提起行政訴訟的行政爭議進行限制。這就需要司法通過一些限制性規(guī)則強迫這些利益相關人增強忍受力，行政訴訟的原告資格制度就是這些限制性規(guī)則之一。

很多時候，在一項行政爭議產生之后，被訴行政行為的確損害了起訴人的利益，但其受損利益實在不足以對抗現存的行政管理或社會運行秩序。這時，法院就不能受理起訴人的訴訟請求。因為起訴人受損害的利益不夠大或者不夠“濃”。法律不允許以一個較小的利益而損害一個較大的利益，或者以一個局部的利益而損害全局的利益，這是由秩序的相對性所決定的。法律的核心價值在于通過保障相對的公平正義達到社會秩序的穩(wěn)定。如當政府決定拆除一個街心公園時，周圍居民的利益當然會受到影響，但是通常這種濃度不夠的利益不能成為他們對這個行政行為提起訴訟的理由。而當行政訴訟成為解決這些問題的最后一個法律救濟途徑時，法院堵住訴訟的大門等于告訴居民應當忍受或者說應當承受這項行政行為所產生的結果。這便是法律的調整范圍，也是行政訴訟原告資格制度的價值所在。

綜上所述，行政訴訟制度的核心價值在于通過對違法行為的制裁解決爭議，恢復并維護受到損害的社會秩序。但是，司法權對社會秩序的調整即不同于立法權，也不同于行政權。其主要區(qū)別在于司法權的行使受制于不告不理、當事人舉證責任、時效制度等司法規(guī)則，它是一種被動的解決爭議恢復秩序的法律手段。作為行政訴訟制度組成部分的原告資格制度當然也應該遵循這樣的價值要求。