石長林

我國中小學實施民主管理雖然取得了不少成績，但由于理解民主管理理念存在偏差、維護自身利益等原因而導(dǎo)致學校民主管理存在一些問題，具體表現(xiàn)為：部分領(lǐng)導(dǎo)者欠缺民主管理作風;學校民主管理主體單一化;學校民主管理制度體系不健全;學校管理未能實現(xiàn)全程民主化。要解決目前我國中小學民主管理現(xiàn)存的問題，需要采取一系列措施：學校領(lǐng)導(dǎo)者要以身作則，堅持民主管理作風;堅持多元管理主體，促進師生參與學校管理;做好頂層設(shè)計，健全學校民主管理制度體系;實現(xiàn)全程管理民主，促進管理過程的民主化。

中小學民主管理? ?民主管理作風? ?民主管理主體? 民主管理制度

一、學校民主管理概述

學校民主管理是指學校管理者在管理過程中要充分發(fā)揚民主，依靠和尊重其管理對象，不斷強化學校成員主動參與學校事務(wù)的意識和權(quán)利，努力調(diào)動他們參與學校管理的積極性，不斷提高學校效能的管理活動。要完整把握學校民主管理概念的內(nèi)涵需要明確兩點：其一，學校民主管理是一種活動過程。作為一種活動過程，學校民主管理分為計劃、執(zhí)行、檢查和總結(jié)四個階段，從而形成一個完整的管理周期。在每個管理周期之內(nèi)、在每個管理階段之中，學校各級管理者都要以民主精神來推動各項工作的順利開展。其二，學校民主管理以民主精神統(tǒng)領(lǐng)學校工作。這主要表現(xiàn)為學校領(lǐng)導(dǎo)者民主治校、各級管理者踐行民主管理、學校所有成員主動參與管理及制定民主管理制度等方面。

二、我國中小學校民主管理存在的問題與原因

1.部分領(lǐng)導(dǎo)者民主管理作風欠缺

學校實施民主管理，最為關(guān)鍵的要求就是領(lǐng)導(dǎo)者要在管理過程中樹立并體現(xiàn)民主管理思想。但從現(xiàn)實來看，很多中小學校的領(lǐng)導(dǎo)者并沒有堅持民主管理治校理念，在領(lǐng)導(dǎo)崗位上缺乏民主意識，工作中欠缺民主管理作風。學校要實施民主管理，如果領(lǐng)導(dǎo)者欠缺民主管理作風，那么學校民主管理的辦學價值觀就無法通過學校領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員身體力行地展示出來，學校師生員工就很難從內(nèi)心深處認可民主管理，其主動參與學校管理的積極性必然大打折扣。

導(dǎo)致這種問題產(chǎn)生的主要原因，一方面是部分領(lǐng)導(dǎo)者認識上不到位，沒有看到學校民主管理的重要價值，缺乏對民主管理理念內(nèi)涵的深刻認識;更為重要的原因是，由于深受“官本位”思想的影響和出于維護自身私利的考慮，導(dǎo)致他們不愿意堅持民主管理理念立校，于是在工作中欠缺民主管理作風就成為必然，他們習慣于通過采取“一言堂”“家長制”方式來作出學校重大決策，其結(jié)果必然導(dǎo)致師生不滿的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.學校民主管理主體單一化

在現(xiàn)實中，不少學校領(lǐng)導(dǎo)習慣于依靠行政系統(tǒng)“自上而下”的指揮鏈來調(diào)動各級管理者的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這樣的做法實際上只發(fā)揮了管理者這一類“主體”的作用，從而導(dǎo)致學校民主管理主體比較單一化，其存在的主要問題就是忽視“教師”和“學生”這兩類“管理主體”的作用。

導(dǎo)致這種問題產(chǎn)生的原因主要是，學校領(lǐng)導(dǎo)者沒有充分認識到“學校管理系統(tǒng)”的獨特性以及“師生參與學校管理”的重要性。學校管理系統(tǒng)的獨特性在于，它是以教育人、培養(yǎng)人，把學生培養(yǎng)成為社會主義建設(shè)者和接班人作為自身的根本使命。具體來講，學校管理系統(tǒng)的受教育者是“人”，教育者也是“人”，統(tǒng)御和指揮該系統(tǒng)中的受教育者、教育者進行教育工作活動的各級管理者也是“人”，這是一個獨特的“人—人—人”系統(tǒng)，有別于“人—人—物”的一切其他系統(tǒng)。在這個學校管理系統(tǒng)中要把學生教育、培養(yǎng)成為人才，的確離不開學校各級管理者積極性的發(fā)揮，但它更需要學生本人的參與，也有賴于教師的創(chuàng)造性工作。因此，學校領(lǐng)導(dǎo)者只注意發(fā)揮管理者這一類“主體”是不夠的，忽視教師、學生這兩類“主體”參與學校管理的積極性，學校民主管理都將是不徹底的，其管理效果也是難以達到理想境界的。

3.學校民主管理制度體系不健全

學校民主管理有序運行需要規(guī)章制度進行保駕護航，完善的學校規(guī)章制度能夠為學校民主管理提供堅實的基礎(chǔ)。對我國中小學校制定的規(guī)章制度進行分析，發(fā)現(xiàn)其共性問題是學校民主管理制度體系不健全，沒有制定出一些重要的規(guī)章制度，或者即使已經(jīng)制定出來，但其包含的內(nèi)容不具體、不全面。表現(xiàn)尤為突出的有，一是監(jiān)督反饋制度不科學。很多學校制定的監(jiān)督反饋制度，沒有科學理順決策、執(zhí)行、監(jiān)督反饋之間的關(guān)系，將監(jiān)督反饋職能往往賦予學校執(zhí)行機構(gòu)來承擔。這樣帶來的結(jié)果是，學校缺乏專門性的監(jiān)督反饋機構(gòu)，學校的執(zhí)行系統(tǒng)兼作反饋系統(tǒng)，由于學校執(zhí)行者身兼數(shù)職（執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等多種角色），關(guān)于重大決策是否正確、指揮行動是否得當、執(zhí)行決策是否走樣、工作效果是否良好，都難以得到及時地、客觀地反映，出現(xiàn)工作偏差也不容易得到及時糾正。二是缺乏校務(wù)委員會制度。長期以來，我國廣大中小學校并不重視咨詢職能，也很少設(shè)立諸如校務(wù)委員會、學校理事會之類的學校咨詢機構(gòu)，常見的做法是學校咨詢?nèi)蝿?wù)“一般是由有關(guān)的職能部門給分管的校領(lǐng)導(dǎo)出主意而完成的”[1]，因此，大多數(shù)學校都沒有制定專門的校務(wù)委員會制度。

導(dǎo)致學校民主管理制度體系不健全的原因：一是部分學校領(lǐng)導(dǎo)者由于深受我國傳統(tǒng)“人治思想”的影響從而對規(guī)章制度在學校民主管理中的重要性認識不足;二是學校領(lǐng)導(dǎo)者及其學校成員對學校制度體系的內(nèi)涵、組成內(nèi)容等重要問題的理解存在分歧;三是學校制度建設(shè)工作是一項長期的事業(yè)，需要逐步推進，不可一蹴而就，必須經(jīng)歷一個時間較長的積累過程;等等。

4.學校管理未能實現(xiàn)全程民主化

學校民主管理要求在學校管理過程的每一個階段都要實現(xiàn)民主化，即計劃、執(zhí)行、檢查與總結(jié)的具體階段都要發(fā)揚民主精神，確保學校成員全程參與學校事務(wù)管理。從現(xiàn)實來看，很多學校未能真正實現(xiàn)“全程民主化”，突出地表現(xiàn)在四個方面。

（1）計劃階段：教師參與學校重要事務(wù)決策不充分

計劃階段的核心事務(wù)就是決策工作，要求管理者在決策過程中必須充分發(fā)揚民主精神，讓學校成員尤其是作為關(guān)鍵執(zhí)行者的教師參與到?jīng)Q策過程中來。但從實際來看，很多中小學校對學校某些重大問題，如重要干部的任免、學校目標規(guī)劃的確定、規(guī)章制度的出臺、教師福利的分配等事項進行正式?jīng)Q策之前，發(fā)揚民主作風不夠，未能充分聽取和尊重教師的意見。學校成員尤其是教師參與學校重要事務(wù)決策不充分，必將導(dǎo)致學校重大決策缺乏堅實的群眾基礎(chǔ)，不僅無助于學校決策科學化水平的提高，更為重要的是在執(zhí)行階段將阻礙學校成員尤其是教師去貫徹執(zhí)行，嚴重地影響執(zhí)行的效果。

導(dǎo)致出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因：一是學校管理者在認識上存在偏差，想當然地認為決定學校事務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)班子的分內(nèi)之事，無需教師參加;二是認為組織教師參與學校事務(wù)決策比較麻煩，同時不容易控制;三是學校沒有建立一整套科學的教師參與決策的體制。

（2）執(zhí)行階段：學校成員缺乏足夠的民主參與權(quán)利

學校成員要在各自的工作崗位上認真做好相應(yīng)的各項工作，就需要上級充分認可下級的民主參與權(quán)利、賦予足夠的民主參與權(quán)力。從我國中小學校管理實踐來看，不少學校都程度不同地存在“下級民主參與權(quán)利內(nèi)容界定模糊”“下級民主參與權(quán)力偏小”等問題。

導(dǎo)致上述問題產(chǎn)生的原因：一是部分學校管理者對學校成員民主參與權(quán)利的認識存在偏差;二是學校沒有在規(guī)章制度中對學校成員的民主參與權(quán)利進行明確、具體的規(guī)定，各級管理者忽視下級民主參與權(quán)利的充分實現(xiàn);三是有些管理者出于自身私利的考慮而有意忽視下級民主參與權(quán)利的存在，不愿意向下級授予有關(guān)權(quán)力。

（3）檢查階段：管理者只強調(diào)自上而下的單向檢查

檢查階段是學校管理過程的中繼環(huán)節(jié)，在每個學校管理周期中居于承上啟下的地位，貫穿于整個學校管理過程中。但現(xiàn)實卻不盡人意，我國相當多的中小學在檢查階段存在不少問題，最具普遍性的問題就是各級管理者只強調(diào)自上而下的單向檢查。在制定檢查目的、檢查內(nèi)容及其重點、檢查對象等方面的檢查標準主要根據(jù)上級部門的要求來確定，然后指令下級按照檢查要求提前做好各項準備，管理者在規(guī)定時間進行走馬觀花式的檢查。

導(dǎo)致這種問題產(chǎn)生的原因主要有：一是單向檢查簡單易行，節(jié)省時間;二是采取單向檢查便于管理者發(fā)號施令，體現(xiàn)管理者的權(quán)威。

（4）總結(jié)階段：管理者單方面作出總結(jié)的最終結(jié)論

“總結(jié)是學校管理活動過程的終結(jié)環(huán)節(jié)”[2]。我國中小學校的各級管理者在進行總結(jié)時很少讓下級充分參與進來，習慣于單方面作出最終結(jié)論，然后按照既定要求進行獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣。各級管理者單方面作出結(jié)論的做法，往往不能最大限度地發(fā)揮總結(jié)階段的教育功能、激勵功能，無助于學校工作在管理過程的下一個周期進行有效改進。

導(dǎo)致這種問題產(chǎn)生的主要原因是，學校管理者對總結(jié)價值的認識不到位，“官本位”思想作祟，認為“總結(jié)”就是管理者對下級工作的總結(jié)，根本無需下級的參與，失卻了總結(jié)的功能。

三、解決中小學校民主管理問題的對策

1.學校領(lǐng)導(dǎo)者要以身作則，堅持民主管理作風

學校實施民主管理，須要學校領(lǐng)導(dǎo)班子所有成員充分認識到堅持“民主管理立校”理念的重要意義，并將我國教育法律包含的“民主管理思想”進一步具化至辦學理念中，為學校領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員堅持民主管理思想、轉(zhuǎn)變工作作風提供堅實的制度保障。學校領(lǐng)導(dǎo)班子成員要嚴于利己，以身作則，將民主作風貫穿到學校所有的工作當中去，堅定不移地強調(diào)民主意識，始終如一地堅持民主治校，在學校管理過程中鼓勵學校成員都參與到學校各種事務(wù)中來，充分發(fā)揮教師在課堂教學、教師專業(yè)發(fā)展等方面的主體性作用和教職工在學校管理中的民主參與作用，在重大問題和重要事項的決策上堅持“沒有進行論證不決策，沒有充分聽取師生意見不決策”的重要原則，堅決反對“一言堂”“家長制”等做法。

2.堅持多元管理主體，促進師生參與學校管理

學校領(lǐng)導(dǎo)要重視教師在學校管理中的作用，必須堅持依靠教師辦學的原則，充分調(diào)動教師參與學校事務(wù)管理的積極性。決定一所學校發(fā)展水平的主要因素就是學校教師隊伍整體水平的高低。國家教育方針要依靠教師去貫徹，學校教育目標要依靠教師去實現(xiàn)，國家統(tǒng)一制定的課程計劃、課程標準要依靠教師去實施，等等。教師是學校辦學的關(guān)鍵主體，是學校所有資源中最核心的資源。因此，學校領(lǐng)導(dǎo)要保證廣大教師積極參與學校管理，尤其要保障教師有效參加學校教育教學事務(wù)管理的決策與執(zhí)行工作。

學校管理的根本任務(wù)是實現(xiàn)我國的教育目標，把學生培養(yǎng)成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。所以學校管理“不能單純要求學生機械地服從他人的管理，而是要積極倡導(dǎo)和扶持學生開展力能所及的自我管理[3]，讓學生在參與與自身有關(guān)的學校事務(wù)中獲得自我管理與自我教育的機會，不斷培養(yǎng)他們的自我管理能力，促進學生的全面發(fā)展。

3.做好頂層設(shè)計，健全學校民主管理制度體系

（1）做好頂層設(shè)計，明確學校民主管理制度體系的內(nèi)容

學校領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)重視“規(guī)章制度”在學校民主管理中的重要作用，組織學校所有成員深入學習相關(guān)政策理論，在“學校民主管理制度體系”涉及的一些重大問題上經(jīng)過充分討論而逐漸形成共識，做好“規(guī)章制度體系”的頂層設(shè)計，明確本校民主管理制度體系的主要內(nèi)容，并作為學校制度建設(shè)的總綱領(lǐng)。

（2）理清管理職能關(guān)系，完善已有的學校監(jiān)督反饋制度

學校管理者個人的局限性需要依靠群體智慧來彌補，各級管理者在學校管理過程中的失誤要靠相應(yīng)的監(jiān)督反饋機構(gòu)及相應(yīng)的制度來加以避免。沒有有效的監(jiān)督和及時的反饋，就容易助長學校管理者在決策時主觀武斷、在執(zhí)行時脫離實際，進而造成工作失誤。因此，制定學校監(jiān)督反饋制度對于學校民主管理具有重要意義。

解決我國中小學校監(jiān)督反饋制度存在的問題，關(guān)鍵就是要理順決策、執(zhí)行、監(jiān)督反饋之間的關(guān)系，真正確立監(jiān)督反饋職能的相對獨立性，結(jié)合我國的實際情況，可以明確規(guī)定相關(guān)部門成為學校主要的監(jiān)督反饋機構(gòu)，不僅負責處理學校的日常性事務(wù)，更應(yīng)起到學校信息中心的作用，同時設(shè)專人負責監(jiān)督全校的教育教學工作、行政管理事務(wù)，力爭將反饋的觸角深入到全校各個部門和工作的各個方面。

（3）重視咨詢職能，制定行之有效的校務(wù)委員會制度

學校咨詢制度為實現(xiàn)學校決策民主化與科學化提供了堅實的制度基礎(chǔ)，它有助于調(diào)動學校成員參與學校管理的積極性，因此，制定學校咨詢制度具有重要意義?；谖覈行W的實際情況，制定校務(wù)委員會制度的基本要求，明確規(guī)定學校成立由學校管理者、教師、學生、家長、社區(qū)代表及社會知名人士等組成的校務(wù)委員會，并保證其機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性，作為學校領(lǐng)導(dǎo)者的智囊?guī)欤ㄆ诨虿欢ㄆ诘貙W校重大問題進行充分討論，提出意見和建議，以供學校領(lǐng)導(dǎo)者決策時參考。

4.實現(xiàn)全程管理民主，促進管理過程的民主化

（1）計劃階段：構(gòu)建教師參與決策的體制

要有效避免“教師參與學校重要事務(wù)決策不充分”現(xiàn)象出現(xiàn)。學校各級管理者要轉(zhuǎn)變觀念，高度認可“教師參與學校事務(wù)決策”的重要價值;要進行頂層設(shè)計，構(gòu)建教師參與決策的體制，尤其是要對教師參與決策的內(nèi)容、機構(gòu)、程序等重要事項在學校相關(guān)制度中進行明確、具體的規(guī)定。

（2）執(zhí)行階段：保證下級擁有足夠的權(quán)利

在學校管理過程中執(zhí)行不僅為管理者提供檢查的對象和進行總結(jié)的依據(jù)，更重要的它是認識轉(zhuǎn)化為實踐、設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實的環(huán)節(jié)，因此，各級管理者必須充分認識到學校成員民主參與權(quán)利的重要性，在本校通過制度形式對之進行詳細、明確的規(guī)定，保證學校成員充分享有民主參與權(quán)。各級管理者要強化學校成員民主管理的主體意識，不能僅僅把他們當作民主管理的客體，要明確所有學校成員是民主管理的主體，必須在實行崗位責任制的基礎(chǔ)上將權(quán)力逐級分解到每位成員手中，使之擁有完成任務(wù)的主動權(quán)、采取措施的自主權(quán)、承擔后果的責任心，這樣學校成員就不是教條化地執(zhí)行上級提出的工作要求、被動地完成上級布置的工作任務(wù)，而是在規(guī)章制度的框架內(nèi)積極、主動、創(chuàng)造性地實現(xiàn)既定目標。

（3）檢查階段：發(fā)揮下級自我檢查的作用

在學校管理中實行自上而下的檢查是必要的，但在檢查階段僅僅采取自上而下的單向檢查也是不夠的。學校民主管理需要學校領(lǐng)導(dǎo)者高度重視下級自我檢查的作用，力爭實現(xiàn)管理者檢查和下級自我檢查的有機結(jié)合。上下級要共同制定檢查標準。學校各級管理者在制定檢查目的、檢查內(nèi)容及其重點、檢查對象等方面的檢查標準時，須要堅持上下級共同商定的原則，使檢查者心中有數(shù)，被檢查者也對檢查標準清楚，制定檢查標準的過程也是各級接受教育的過程，有助于讓下級明白檢查不僅是管理者的責任，也是所有成員的職責，這必將促使所有成員提高自我檢查的積極性、責任感。檢查必須做到結(jié)果檢查與過程檢查并重。各級管理者既要重視工作結(jié)果的檢查，更要重視對工作過程的檢查。管理者只強調(diào)自上而下的單向檢查，實際上是只著眼于結(jié)果檢查，會造成檢查效果不好或可信度不高，不能全面反映學校管理工作的效能。要加強工作過程的檢查，學校各級管理者就需要充分調(diào)動教師的積極性，積極參與檢查尤其是進行各自崗位的自我檢查。如果沒有下級的高度參與，尤其是沒有下級主動地進行自我檢查，上級檢查的效果往往會大打折扣。因此，各級管理者只有發(fā)揚民主作風，高度重視下級的自我檢查，在此基礎(chǔ)上鼓勵他們積極反映問題并獻計獻策，為管理者在檢查基礎(chǔ)上對學校工作進行指導(dǎo)奠定堅實基礎(chǔ)。

（4）總結(jié)階段：讓學校成員協(xié)商作出結(jié)論

學校管理者在進行總結(jié)時要避免單方面作出結(jié)論。雖然發(fā)揮管理者自身的主導(dǎo)作用很有必要，但總結(jié)工作必須讓下級參與其中，力爭把總結(jié)過程體現(xiàn)為是一個有領(lǐng)導(dǎo)地自下而上、上下級之間有機結(jié)合的過程，使之成為一個各級管理者、教師和學生互相協(xié)商的過程。具體講，一般是先由上向下逐級提出相關(guān)要求，展開充分議論;再由下而上進行總結(jié)，學校各級管理者逐級進行匯總;最后是上下級之間充分結(jié)合、反復(fù)討論而形成最終定論，其定論應(yīng)是上下協(xié)商得出的結(jié)果。

總之，學校民主管理要實現(xiàn)理想的總結(jié)過程，最大限度地發(fā)揮總結(jié)的教育功能、激勵功能，學校各級管理者必須充分發(fā)揚民主，采取多種措施讓學校成員主動地參與進來，使總結(jié)階段成為學校成員參與協(xié)商、相互認可的民主管理過程。

參考文獻

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[2] 楊穎秀.學校管理[M].北京：北京師范大學出版社，2012.

[3] 韓保來.學校民主管理制度研究[M].保定：河北大學出版社，2007.

【責任編輯? 關(guān)燕云】