柳天恩，田學(xué)斌

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)京津冀一體化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，河北石家莊050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，河北石家莊050061）

2014年2月26日，習(xí)近平總書記就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展發(fā)表重要講話，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2019年是京津冀協(xié)同發(fā)展的第五年，2020年是京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)中期目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，京津冀協(xié)同發(fā)展正由“謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破”的基礎(chǔ)階段進(jìn)入到“滾石上山、爬坡過坎、攻堅(jiān)克難”的關(guān)鍵階段。值此五周年之際，本文系統(tǒng)梳理五年來京津冀協(xié)同發(fā)展的最新進(jìn)展，總結(jié)目前仍然存在的問題障礙，研判未來的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向，以期為政府部門推進(jìn)京津冀協(xié)同向深度廣度拓展提供實(shí)踐依據(jù)和決策參考。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的最新進(jìn)展

（一）頂層設(shè)計(jì)基本完成

國家層面強(qiáng)力推動(dòng)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記先后7次到京津冀三地實(shí)地調(diào)研，10次召開推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要會(huì)議，作出一系列重要指示，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向[1]（參見表1）。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任第一任組長，目前由中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長。國務(wù)院專門成立高規(guī)格的專家咨詢委員會(huì)，對協(xié)同發(fā)展重大問題開展研究并提出咨詢意見和建議，為黨中央、國務(wù)院科學(xué)決策提供智力支持。京津冀三地也各自成立了協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢委員會(huì)，推進(jìn)重大國家戰(zhàn)略落地見效。

表1 十八大以來習(xí)近平關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的重要活動(dòng)

規(guī)劃體系的“四梁八柱”基本形成。2015年4月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提供了基本遵循。此后，全國首個(gè)跨省級行政區(qū)的《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》和京津冀空間規(guī)劃編制完成，交通、產(chǎn)業(yè)、科技、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的12個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃和一系列政策相繼出臺(tái)，三省市圍繞各自功能定位也制定了貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施意見、實(shí)施方案和配套專項(xiàng)規(guī)劃。隨著北京城市副中心和河北雄安新區(qū)高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，京津冀協(xié)同發(fā)展正在向深度廣度拓展，圍繞北京城市副中心和河北雄安新區(qū)的相關(guān)規(guī)劃體系日益完善。綜合而言，京津冀三地目前已經(jīng)建立起目標(biāo)同向、層次明確、措施一體、相互銜接的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃體系，為三省市“一張圖”規(guī)劃、“一盤棋”建設(shè)和“一體化”發(fā)展提供了行動(dòng)指南（參見表2）。

（二）北京非首都功能疏解取得進(jìn)展

一是控制增量嚴(yán)格有效。北京根據(jù)“四個(gè)中心”功能定位，嚴(yán)格控制非首都功能增量。對于行政功能、公共服務(wù)功能和產(chǎn)業(yè)功能，均明確總量控制目標(biāo)，從源頭控制增加新的非首都功能。以資源環(huán)境承載力為硬約束，提高新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，2014年北京市率先在全國實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，并在2015年和2018年兩次修訂完善。截至2018年底，北京市不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)累計(jì)達(dá)2.16 萬件，限制類行業(yè)新設(shè)市場主體的數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢，占全部新設(shè)市場主體的比重降至21.9%。[2]與之對應(yīng)的是，符合“四個(gè)中心”功能定位的新設(shè)市場主體呈現(xiàn)活躍態(tài)勢，科技、文化、信息等高端服務(wù)業(yè)的新設(shè)市場主體占全部新設(shè)市場主體的比重達(dá)到50.5%。

二是疏解存量推進(jìn)有序。北京市以疏解非首都功能為“牛鼻子”，明確疏解對象、原則、方法、方式和步驟，穩(wěn)步推進(jìn)非首都功能疏解。截至2018年底，北京市累計(jì)疏解一般制造業(yè)企業(yè)2 648 家，疏解提升市場581 家、物流中心106 個(gè)[3]。動(dòng)物園、大紅門、天意、萬通、永外城等區(qū)域性批發(fā)市場撤并升級、外遷或就地關(guān)停，北京信息科技大學(xué)、北京建筑大學(xué)、北京城市學(xué)院等高校累積向五環(huán)外的新校區(qū)疏解師生超過3 萬人，北京天壇醫(yī)院、北京同仁醫(yī)院、北京友誼醫(yī)院、北京口腔醫(yī)院、北京大學(xué)第六醫(yī)院等醫(yī)院建設(shè)新院區(qū)，進(jìn)一步優(yōu)化北京市醫(yī)療衛(wèi)生資源布局。

表2 京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)的部分規(guī)劃文件

三是北京“大城市病”明顯緩解。首先是人口得到有效控制，《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2019》顯示，2018年末，北京市年末常住人口為2 154.2 萬人，比2017年下降16.5 萬人，同比下降0.76%，增量和增速連續(xù)兩年保持負(fù)增長，外來人口和戶籍人口呈現(xiàn)“雙降”態(tài)勢（參見圖1）。其次是交通狀況有所好轉(zhuǎn)，2018年中心城區(qū)高峰時(shí)段平均交通指數(shù)下降1.8%，市域內(nèi)的高速公路斷頭路全部消除。再次，資源環(huán)境壓力有所下降，2018年北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量34平方公里，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)24萬元/人左右，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗同比下降3.5%，PM2.5 同比下降12.1%，二氧化硫、PM2.5、PM10 和二氧化氮年均濃度五年累計(jì)分別下降77.8%、42.7%、27.8%和25.0%[4]。

（三）兩個(gè)“一體兩翼”加快建設(shè)

北京城市副中心和河北雄安新區(qū)構(gòu)成北京再次起飛的“兩翼”，河北雄安新區(qū)與以2022年北京冬奧會(huì)、冬殘奧會(huì)為契機(jī)推進(jìn)張北地區(qū)建設(shè)形成河北騰飛的“兩翼”。兩個(gè)“一體兩翼”正在重塑京津冀空間格局。

一是北京城市副中心建設(shè)加快。目前，《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》已經(jīng)獲得國務(wù)院批復(fù)，《通州區(qū)總體規(guī)劃》法定審查程序已經(jīng)完成，《通州區(qū)與廊坊北三縣地區(qū)整合規(guī)劃》編制趨于完善，加強(qiáng)北京城市副中心政策集成創(chuàng)新意見陸續(xù)出臺(tái)。北京市的市級行政中心率先遷入城市副中心，第一批搬遷完成35 個(gè)部門、165 家單位和1.2 萬人，帶動(dòng)約40 萬人從北京中心城區(qū)向外疏解。

圖1 北京市2014年至2018年常住人口變動(dòng)情況

二是河北雄安新區(qū)“橫空出世”。雄安新區(qū)頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，目前已完成“1+4+26”規(guī)劃編制，形成“1+N”政策體系，已由頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)入大規(guī)模實(shí)質(zhì)性開工建設(shè)階段?；A(chǔ)工程項(xiàng)目率先啟動(dòng)，雄安市民服務(wù)中心建成投用，京雄城際、國際科技成果展示交易中心等開工建設(shè)，白洋淀及流域治理加快推進(jìn)，雄安新區(qū)公共資源交易中心揭牌，中關(guān)村與雄安新區(qū)簽署共建雄安新區(qū)中關(guān)村科技園協(xié)議，北京援建雄安新區(qū)的交鑰匙項(xiàng)目“三校一院”近期啟動(dòng)?！扒晷懔帧苯ㄔO(shè)初見成效，截至2019年6月底，累計(jì)造林17 萬多畝，植樹1 200 余萬株。高起點(diǎn)承接北京非首都功能疏解，截至2019年6月底，雄安新區(qū)來自北京的注冊企業(yè)達(dá)到314 戶，注冊資金達(dá)到257 億元，央企已完成各類工程項(xiàng)目94 個(gè)，完成投資大約40 億元，正在建設(shè)的項(xiàng)目達(dá)到149 個(gè)，計(jì)劃投資總額達(dá)到339億元[5]。

三是冬奧會(huì)籌辦工作穩(wěn)步推進(jìn)。截至2019年上半年，“10+7”規(guī)劃體系編制和重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)全部完成，張家口賽區(qū)76 個(gè)場館和配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開工70個(gè)，完工5個(gè)[6]。圍繞奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)，張家口積極發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)和冰雪產(chǎn)業(yè)，截至2018年底承辦體育賽事70項(xiàng)，舉辦群眾性冰雪運(yùn)動(dòng)100次，建立冰雪運(yùn)動(dòng)特色學(xué)校62 所，簽約冰雪運(yùn)動(dòng)裝備項(xiàng)目21 個(gè)[7]。河北省借力冬奧會(huì)籌辦，統(tǒng)籌“兩翼”協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)打造張北地區(qū)綠色發(fā)展示范翼和雄安新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)翼，力爭交出冬奧會(huì)籌辦和本地發(fā)展兩份優(yōu)異答卷。

孔老一探了探身子，只見一片從來沒見過的黃色大霧從鬼子方向飄了過來，他趕緊脫了上衣，浸透水，把嘴和鼻子緊緊捂上。軍官培訓(xùn)時(shí)教官講過鬼子的毒氣彈，但毒氣彈是國際公約明令禁止的化學(xué)武器，日本也是簽約國，難道他們真的瘋狂到使用毒彈的地步？

（四）三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域不斷取得新突破

一是區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡(luò)基本形成。鐵路方面，京津冀城際鐵路投資公司成立，京津城際、京石高鐵、石濟(jì)高鐵、津保鐵路、張?zhí)畦F路等建成通車，京唐城際、京濱城際、京雄城際、京張高鐵、張呼高鐵、大張高鐵等加快建設(shè)，“軌道上的京津冀”逐漸形成。公路方面，張承高速、太行山高速、京秦高速部分路段等建成通車，天津和石家莊之間首條直達(dá)的津石高速公路加快建設(shè)，京臺(tái)、京港澳和京昆等跨區(qū)域高速公路打通，京津冀超過800公里的“斷頭路”和“瓶頸路”打通或擴(kuò)容，京津冀環(huán)形列車和通勤動(dòng)車開行，京津冀交通一卡通累積發(fā)卡數(shù)量超過180萬張，主要城市“一小時(shí)交通圈”和環(huán)首都“半小時(shí)通勤圈”初步形成[2]。機(jī)場方面，河北機(jī)場集團(tuán)納入首都機(jī)場集團(tuán)統(tǒng)一管理，北戴河機(jī)場、承德機(jī)場、滄州機(jī)場等投入運(yùn)營，唐山機(jī)場擴(kuò)建完工，北京大興國際機(jī)場投入使用，天津航空口岸大通關(guān)基地（一期）開工，京津冀機(jī)場群布局更加優(yōu)化。港口方面，天津和河北省加快港口資源整合與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成立津冀渤海港口投資公司和津唐國際集裝箱碼頭有限公司，推動(dòng)京唐港與曹妃甸港整合重組，開通津冀環(huán)渤海內(nèi)支線，形成津冀港口群干支聯(lián)動(dòng)、相互支撐、錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)的有利格局。

二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善。大氣污染治理方面，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，成立了由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親任組長的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長期規(guī)劃》，簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，實(shí)施了京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃，通過淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展清潔能源，控制工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、燃煤、揚(yáng)塵污染等措施，有效改善了京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量。2018年，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度比2013年下降約40%，北京市、天津市和河北省的重污染天數(shù)分別從2013年的58天、49天、80天減少至15天、10天、17天，空氣質(zhì)量達(dá)到近年最好水平[8]。水污染治理方面，建立了引灤入津、密云水庫上游潮白河等相關(guān)流域跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)永定河、白洋淀和衡水湖等的綜合治理。生態(tài)建設(shè)方面，加快張承生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)修復(fù)，建設(shè)首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，實(shí)施京津保生態(tài)過渡帶、“三北”防護(hù)林、京津風(fēng)沙源治理等重大生態(tài)工程，京津冀三地完成植樹造林3 200萬畝以上[9]。

三是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展取得重大進(jìn)展。產(chǎn)業(yè)對接機(jī)制方面，建立了京津冀協(xié)同辦主任聯(lián)席會(huì)議制度和有關(guān)部門聯(lián)席會(huì)商制度，發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移規(guī)劃》《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》和《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，出臺(tái)了一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的政策措施。產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，北京現(xiàn)代滄州工廠、北汽集團(tuán)（華北）微車基地、張家口北汽福田、首鋼京唐二期、曹妃甸千萬噸級煉油項(xiàng)目等一批重大產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目落地，武清京津產(chǎn)業(yè)新城、張北云計(jì)算產(chǎn)業(yè)基地、承德大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園、金隅曹妃甸示范產(chǎn)業(yè)園、北京·滄州生物醫(yī)藥園等一批共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)建成。在此帶動(dòng)下，北京企業(yè)五年來對津冀投資的認(rèn)繳出資額累計(jì)超過7 000 億元。載體平臺(tái)建設(shè)方面，京津冀三地共同研究制定了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見》，明確了“2+4+46”承接平臺(tái)，即北京城市副中心和河北雄安新區(qū)2 個(gè)集中承載地，曹妃甸區(qū)、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、濱海新區(qū)和張承生態(tài)功能區(qū)4個(gè)戰(zhàn)略合作功能區(qū)，以及46 個(gè)專業(yè)化、特色化承接平臺(tái)（參見表3）。產(chǎn)業(yè)空間布局方面，京津冀三地明確了“五區(qū)五帶五鏈”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，更加注重區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈梯次布局。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，設(shè)立了京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展投資基金和京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)基金，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。北京市加快構(gòu)建“高精尖”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，服務(wù)業(yè)占比超過80%；天津市堅(jiān)持先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；河北省積極落實(shí)《河北省全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃》，壓減鋼鐵、水泥、玻璃等過剩產(chǎn)能，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過60%。

（五）區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展勢頭良好

一是形成緊密對接的京津冀協(xié)同創(chuàng)新政策體系。中共中央、國務(wù)院批復(fù)《京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)方案》，京津冀三地簽署《共同推動(dòng)京津冀國際科技合作框架協(xié)議》《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀基礎(chǔ)研究合作協(xié)議（2018—2020年）》《京津冀科技創(chuàng)新券合作協(xié)議》《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)合作協(xié)議（2018—2020年）》等一系列合作協(xié)議，制定實(shí)施《關(guān)于建設(shè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的工作方案》《發(fā)揮中關(guān)村節(jié)能環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢推進(jìn)京津冀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作方案》《石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)重點(diǎn)改革試點(diǎn)方案》《河北·京南國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》等一系列政策落地的實(shí)施方案。

二是共建一批京津冀協(xié)同創(chuàng)新載體平臺(tái)。京津冀三地共同確定了武清京津產(chǎn)業(yè)新城、白洋淀科技城、曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、石家莊正定新區(qū)等15個(gè)協(xié)同創(chuàng)新重點(diǎn)平臺(tái)。中關(guān)村除位于北京的“一區(qū)十六園”外，還與津冀兩地共建天津?yàn)I海—中關(guān)村科技園、寶坻京津中關(guān)村科技城、中關(guān)村海淀園秦皇島分園、保定—中關(guān)村創(chuàng)新中心、雄安新區(qū)中關(guān)村科技園等多個(gè)跨區(qū)域的科技合作園區(qū)，探索出一區(qū)多園、總部—孵化基地、共建共管、整體托管、創(chuàng)新鏈合作等科技園區(qū)合作模式。

三是京津冀科技合作取得明顯進(jìn)展。京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)取得實(shí)質(zhì)性成效，14項(xiàng)重大改革舉措已經(jīng)完成并逐步向全國推廣。北京加強(qiáng)全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)16 項(xiàng)任務(wù)積極推進(jìn)，河北石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)28 項(xiàng)改革任務(wù)落地，深化天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放128項(xiàng)任務(wù)全面啟動(dòng)。北京市依托中關(guān)村科學(xué)城、懷柔科學(xué)城、未來科學(xué)城和北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“三城一區(qū)”創(chuàng)新高地和中關(guān)村企業(yè)科技創(chuàng)新優(yōu)勢，發(fā)揮技術(shù)溢出和輻射帶動(dòng)作用，五年間輸出到津冀的技術(shù)合同成交額累計(jì)約780億元，中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分支機(jī)構(gòu)約7 500家，12家中關(guān)村企業(yè)入駐雄安中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)基地。京津兩地成為河北省科技供給的主要源頭，1 400 多家京津高新技術(shù)企業(yè)落戶到河北省[10]。2018年，河北省吸納京津技術(shù)合同成交額204 億元，同比增長24.6%，2017年和2018年新增國家級高新技術(shù)企業(yè)約3 000家，是此前歷史總和的1.5倍[11]。

表3 京津冀產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接平臺(tái)

（六）基本公共服務(wù)共建共享取得新突破

一是教育合作不斷加深。五年來，京津冀建成工業(yè)院校、師范院校、農(nóng)林院校、醫(yī)科院校等12個(gè)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟、10 個(gè)跨區(qū)域特色職教集團(tuán)（聯(lián)盟）和5 個(gè)職業(yè)教育平臺(tái)。共享優(yōu)質(zhì)教育資源，開展人才聯(lián)合培養(yǎng)，實(shí)施高校干部和教師異地掛職交流，北京對津冀兩地開展教育幫扶項(xiàng)目60 余項(xiàng)。京冀兩地聯(lián)合印發(fā)《北京市支持河北雄安新區(qū)“交鑰匙”項(xiàng)目實(shí)施暫行辦法》，北京市以“交鑰匙”方式支持河北雄安新區(qū)建設(shè)3所學(xué)校和1所醫(yī)院。北京市對口支持河北雄安新區(qū)的4 所北京學(xué)校雄安校區(qū)正式掛牌[12]。

二是醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)作持續(xù)深入。京津冀積極開展醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域合作，實(shí)施區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)、醫(yī)學(xué)影像檢查資料共享、醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)服務(wù)試點(diǎn)。五年來，北京市17家醫(yī)院與河北省的醫(yī)院建立合作關(guān)系，33 項(xiàng)臨床檢驗(yàn)結(jié)果在京津冀296家醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，20項(xiàng)醫(yī)學(xué)影像檢查結(jié)果在155家醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)共享，京津冀新農(nóng)合信息平臺(tái)成功對接，河北燕達(dá)醫(yī)院率先實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)直接持卡結(jié)算，在京醫(yī)院幫扶河北省建立13 家區(qū)域醫(yī)療中心，北京市對口幫扶河北雄安新區(qū)建設(shè)5所醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)[9]。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展仍存在的突出問題和現(xiàn)實(shí)困境

（一）京津冀三地“斷崖式”發(fā)展差距仍未根本改變

一是河北省與北京市經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施五年來，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重從2014年的10.4%下降至2018年的9.5%。在京津冀內(nèi)部，三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距非但沒有縮小，反而呈現(xiàn)越拉越大的趨勢，這與京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)明顯背離。根據(jù)《2019 中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京市地區(qū)生產(chǎn)總值占京津冀的比重從2014年的32.1%上升至2018年的35.6%，天津市占京津冀比重則從2014年的23.7%下降至2018年的22.1%，河北省占京津冀比重從2014年的44.3%下降至2018年的42.3%。2018年，河北省人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅為北京市的34.1%和天津市的39.6%，與2014年相比，河北省人均地區(qū)生產(chǎn)總值占北京市的比重下降了5.9個(gè)百分點(diǎn)（參見圖2）。

二是河北省地級市城市規(guī)模和發(fā)展水平與京津兩個(gè)超大型城市存在斷層。從城市規(guī)?？?，2017年河北省只有石家莊和保定兩個(gè)地級市常住人口超過1 000 萬人，有5 個(gè)地級市常住人口不到500萬人，而北京市常住人口已經(jīng)超過2 000萬人，天津市常住人口也超過1 500 萬人。通過常住人口和戶籍人口對比發(fā)現(xiàn)，北京和天津都是常住人口遠(yuǎn)大于戶籍人口，表明京津兩地吸引外來人口較多。反觀河北省的地級市，多數(shù)城市的常住人口小于戶籍人口。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，2017年河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的唐山市地區(qū)生產(chǎn)總值僅占北京市的23.3%和天津市的35.2%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅占北京市的64.3%和天津市的69.8%。除唐山和石家莊外，2017年河北省其他地級市的地區(qū)生產(chǎn)總值均在4 000億元以下（參見表4）。由于河北省的城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，導(dǎo)致京津冀地區(qū)多中心、網(wǎng)絡(luò)化的世界級城市群建設(shè)滯后于長三角地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)。

圖2 三省市地區(qū)生產(chǎn)總值占京津冀比重

表4 2017年京津冀13個(gè)城市的部分指標(biāo)對比

三是京津冀三地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)難度較大。京津冀是我國公共服務(wù)資源最為密集的地區(qū)，但空間分布極不平衡，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)主要集中在京津地區(qū)。河北省盡管在高等學(xué)校、醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)方面并不少，但在優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源方面與京津差距較大。以高等教育為例，2017年北京擁有8所985高校和26所211高校，天津擁有2所985高校和3所211高校，河北省轄區(qū)內(nèi)沒有985 和211 高校。河北省雖然是教育大省，高校數(shù)量超過北京和天津，但研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入有限，2017年河北省研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度只有1.33%，與北京市的5.64%和天津市的2.47%差距明顯，全省研發(fā)經(jīng)費(fèi)總投入僅相當(dāng)于北京市的28.6%（參見表5）。

（二）北京非首都功能疏解存在結(jié)構(gòu)性難題

表5 2017年京津冀公共服務(wù)指標(biāo)對比

疏解北京非首都功能是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對緩解北京“大城市病”、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)共同發(fā)展具有重要的先導(dǎo)作用[13]。在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出四類重點(diǎn)疏解的非首都功能中，第一類“一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)”與第二類“區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)”屬于產(chǎn)業(yè)功能，第三類“部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等”屬于公共服務(wù)功能，第四類“部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部”屬于行政功能。目前，北京非首都功能疏解存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是產(chǎn)業(yè)功能增量控制較為有效，但存量疏解面臨障礙。北京通過實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄來提高新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)，源頭控制效果較好，但存量疏解尚存在一些問題和障礙。如第一類重點(diǎn)疏解對象是以鋼鐵、有色金屬、建材等為代表的高耗能、高污染行業(yè)，不僅不符合首都功能定位，也不符合津冀兩地功能定位，與河北省強(qiáng)力推進(jìn)的以化解過剩產(chǎn)能、治理霧霾為核心的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相沖突，很多需要就地淘汰。而北京市的一般性制造業(yè)疏解到津冀地區(qū)更多是以產(chǎn)能擴(kuò)張而非整體搬遷的形式進(jìn)行，如北京現(xiàn)代滄州工廠、北汽集團(tuán)（華北）微車基地等重大標(biāo)志性項(xiàng)目以及中關(guān)村企業(yè)到津冀兩地的共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。以首鋼和燕山石化為代表的央企國企搬遷面臨承接地公共服務(wù)難以滿足員工需求的突出問題，存在“業(yè)走人留”難題。民營企業(yè)、外資企業(yè)與合資企業(yè)由于有合約限制，難以采用行政化的手段強(qiáng)制搬遷。第二類重點(diǎn)疏解對象是以物流基地和批發(fā)市場為代表的第三產(chǎn)業(yè)，占用土地較多，從業(yè)人員多為中低收入群體，容易造成人口和交通壓力，是地方政府有能力、有意愿疏解的產(chǎn)業(yè)功能，是四類重點(diǎn)疏解對象中進(jìn)展最快的一類。

二是公共服務(wù)功能向北京郊區(qū)疏解取得進(jìn)展，但向津冀地區(qū)疏解進(jìn)展較慢。公共服務(wù)功能和行政功能集聚是北京吸引產(chǎn)業(yè)、人口和高端創(chuàng)新要素不斷涌入的重要原因。北京非首都功能疏解的難點(diǎn)在于如何疏解與首都核心功能關(guān)系不密切或服務(wù)于全國的部分公共服務(wù)功能和行政功能。針對第三類公共服務(wù)功能，由于不少在京高校、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于中央或國家相關(guān)部委直接管轄，北京市政府并無直接決策權(quán)，涉及部門利益較多，協(xié)調(diào)難度較大。這些機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，單位職工擁有北京戶口或能夠享受到北京市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，普遍不愿搬離北京市域范圍，即便疏解也是從北京中心城區(qū)向五環(huán)外疏解，或者在津冀地區(qū)建立分校、分院、合作辦學(xué)、合作辦醫(yī)、對口支援等。如北京信息科技大學(xué)昌平新校區(qū)、北京城市學(xué)院順義新校區(qū)、北京友誼醫(yī)院通州新院區(qū)、北京安貞醫(yī)院通州新院區(qū)等都是從北京市的城六區(qū)遷移至主城區(qū)以外，北京市對口幫扶河北雄安新區(qū)建設(shè)3所學(xué)校和1所醫(yī)院等。

三是行政功能疏解由中央政府強(qiáng)力推動(dòng)，但向北京“兩翼”之外疏解難度較大。針對第四類以部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部為代表的行政功能，更多的是向北京城市副中心和河北雄安新區(qū)集中轉(zhuǎn)移。目前，在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下，北京市部分行政功能已經(jīng)轉(zhuǎn)移至北京城市副中心，部分中央企業(yè)總部轉(zhuǎn)移至河北雄安新區(qū)，但行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及民營企業(yè)和外資企業(yè)總部轉(zhuǎn)移至津冀兩地的尚不多見。根本原因在于津冀兩地與北京市在基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在落差，疏解地難以滿足高端人口對子女教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)需求，而且遠(yuǎn)離北京這個(gè)權(quán)力中心也意味著失去不少行政資源。

（三）三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域仍存在亟待解決的深層次問題

交通一體化方面存在路網(wǎng)布局和交通方式銜接短板。服務(wù)于京津冀城市群人員出行和貨物流通的多層次、大容量、快速便捷的軌道交通還需進(jìn)一步加密路網(wǎng)和優(yōu)化布局[14]。目前，京廣線城市間交通較為便捷，京津保地區(qū)也基本可以實(shí)現(xiàn)一小時(shí)交通圈，但張承、冀中南等城市間的通勤時(shí)間較長。以乘坐鐵路出行為例，張家口至臨近的承德需要換乘，保定至臨近的滄州需要換乘，石家莊至臨近的滄州最快也需近4 個(gè)小時(shí)。北京市與津冀地區(qū)各城市間的交通線路相對完善，但津冀地區(qū)各城市之間的交通通達(dá)性較差。以城際鐵路為例，目前已建和在建的城際鐵路如京津城際、京唐城際、京濱城際、京雄城際等，主要是為了方便人員、貨物、資源進(jìn)出北京，津冀各城市之間的城際鐵路較為缺乏。這一方面加大了北京市過境壓力，另一方面也弱化了津冀各城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。隨著河北雄安新區(qū)建設(shè)的加快，京津冀交通網(wǎng)絡(luò)將因區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理格局重塑而有所調(diào)整和優(yōu)化。為發(fā)揮雄安新區(qū)輻射帶動(dòng)作用，除與京津兩地的交通對接之外，雄安新區(qū)與冀中南、沿海地區(qū)的交通線路應(yīng)適度超前謀劃。此外，京津冀三地在公路、鐵路、航空、海運(yùn)等多種運(yùn)輸方式之間的銜接不夠緊密，人員和物資在不同運(yùn)輸方式之間不能實(shí)現(xiàn)無縫對接，公鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、空海聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)需要進(jìn)一步加強(qiáng)[15]。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在市場機(jī)制不健全難題。京津冀地區(qū)采用行政化的手段“鐵腕治霾”，短期內(nèi)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治取得較好效果，但科學(xué)性和可持續(xù)性受到質(zhì)疑，建立科學(xué)合理且可持續(xù)的大氣污染治理機(jī)制仍任重道遠(yuǎn)。在化解過剩產(chǎn)能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等方面采取“一刀切”手段，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)偏重的河北省影響最大。河北省為了保障北京市的“藍(lán)天白云”，實(shí)施壓減過剩產(chǎn)能的“6643”工程和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的“煤改氣”工程等，導(dǎo)致河北省企業(yè)和居民受到較大影響，河北省與北京市經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大。盡管北京也會(huì)受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，但北京市已進(jìn)入后工業(yè)化階段，化解過剩產(chǎn)能對北京市經(jīng)濟(jì)影響有限?！懊焊臍狻毙枰颖笔【薮蟮呢?cái)政投入，而“化解過剩產(chǎn)能”又導(dǎo)致河北省財(cái)政收入明顯減少。在當(dāng)前“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下，如果得不到來自中央的縱向生態(tài)補(bǔ)償和來自京津兩地的橫向生態(tài)補(bǔ)償，河北省地方政府在“治理霧霾保藍(lán)天”和“發(fā)展經(jīng)濟(jì)保穩(wěn)定”兩者之間無疑面臨取舍難題。在水資源保護(hù)方面，盡管目前河北省與京津兩地已經(jīng)建立了水資源的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，僅考慮水資源本身價(jià)值，未考慮張承生態(tài)功能區(qū)等為保障京津水資源安全而犧牲的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)”。[16]張承地區(qū)作為京津水源保障地，不僅嚴(yán)格控制新增工業(yè)項(xiàng)目，對于存量的“散亂污”企業(yè)也堅(jiān)決取締。在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面，河北省的治理邊際效果最好，但存在巨大的資金投入缺口，“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要不斷探索。

產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移方面存在承接平臺(tái)分散、承接能力不足和承接產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位等問題。一是承接平臺(tái)存在布局分散和同質(zhì)化競爭。如2015年4月通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出重點(diǎn)打造“4+N”功能承接平臺(tái)，2015年11月印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移規(guī)劃》確定20 個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)移承接示范園區(qū)，2017年12月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見》確定“2+4+46”承接平臺(tái)，天津市提出重點(diǎn)打造“1+16”承接平臺(tái)，河北省確定了以雄安新區(qū)集中承載地為核心、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等5個(gè)協(xié)同協(xié)作平臺(tái)為重點(diǎn)、37 個(gè)特色個(gè)性化專業(yè)平臺(tái)為支撐的重點(diǎn)承接平臺(tái)體系。顯然，津冀承接平臺(tái)較多，布局較為分散，且功能重疊和同質(zhì)化競爭較為嚴(yán)重。二是產(chǎn)業(yè)承接地的承接能力不足。不少承接平臺(tái)建在未開發(fā)區(qū)域，周邊產(chǎn)業(yè)配套能力差，產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢不明顯，公共服務(wù)難以滿足轉(zhuǎn)移企業(yè)的需求，面臨企業(yè)“引不來、留不住、難發(fā)展”等問題[17]。三是北京重點(diǎn)疏解的產(chǎn)業(yè)與承接地希望承接的產(chǎn)業(yè)存在錯(cuò)位。北京市確定的四類重點(diǎn)疏解對象中，第一類高消耗性產(chǎn)業(yè)與河北省建設(shè)“全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)”的功能定位不相適應(yīng)。第二類區(qū)域性物流基地和專業(yè)市場符合河北省“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地”的功能定位，但這類產(chǎn)業(yè)對地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限。第三類的公共服務(wù)功能和第四類的行政功能是河北省的短板和迫切希望承接的對象，但面臨著一系列體制機(jī)制障礙，協(xié)調(diào)難度極大。

（四）京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展模式尚未彰顯

一是區(qū)域科技創(chuàng)新落差過大，資源要素流動(dòng)不暢。北京市擁有全國數(shù)量最多的985 和211 高校，研發(fā)投入強(qiáng)度全國第一，原始創(chuàng)新能力非常強(qiáng)。天津市自主創(chuàng)新和研發(fā)轉(zhuǎn)化能力較強(qiáng)，先進(jìn)制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚。而河北省高端創(chuàng)新要素資源匱乏，科技創(chuàng)新能力不足，科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支撐力度不夠?！?018中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2017年，河北省研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入452.0 億元，北京市和天津市則分別為1 579.7億元和458.7億元；河北省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品銷售收入只有483.80 億元，北京市和天津市則分別為1 756.85億元和1 210.04億元。河北省與北京市在科技創(chuàng)新領(lǐng)域落差過大，河北省技術(shù)承接能力明顯不足，在產(chǎn)業(yè)配套、人才支撐、公共服務(wù)、營商環(huán)境等方面難以滿足北京技術(shù)轉(zhuǎn)移方的要求，導(dǎo)致北京市高端創(chuàng)新要素資源越過河北省“蛙跳式”向承接能力較強(qiáng)的長三角和珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。而且京津冀地區(qū)市場化水平相對滯后，區(qū)域統(tǒng)一的要素市場尚未建立，技術(shù)、人才、信息等高端創(chuàng)新要素資源的跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化配置仍存在體制機(jī)制障礙。北京市作為首都和直轄市，是全國行政資源和公共服務(wù)資源集聚地，擁有多重政策疊加優(yōu)勢，對高端創(chuàng)新要素本身具有很強(qiáng)的吸附能力，這也導(dǎo)致北京市對河北省高端創(chuàng)新要素呈現(xiàn)“單邊吸附”態(tài)勢，“虹吸效應(yīng)”明顯大于“溢出效應(yīng)”[18]。

二是區(qū)域創(chuàng)新資源共享程度不高，創(chuàng)新主體互動(dòng)不密切。北京市是全國科技創(chuàng)新中心和原始創(chuàng)新策源地，擁有“三城一區(qū)”創(chuàng)新主平臺(tái)、中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，以及數(shù)量眾多的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家臨床醫(yī)學(xué)研究中心、國家工程研究中心、國家大型科研基礎(chǔ)設(shè)施等國家級科技創(chuàng)新平臺(tái)。河北省國家級創(chuàng)新平臺(tái)較少，只有10 家國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、5 家國家技術(shù)創(chuàng)新中心和7家國家工程研究中心，不僅與京津兩地差距明顯，在全國也處于中下游水平。盡管京津冀通過實(shí)行科技創(chuàng)新券制度，部分實(shí)現(xiàn)了三地科技創(chuàng)新平臺(tái)共享和科研設(shè)備高效利用，但科技創(chuàng)新券支持的范圍、力度、便捷度方面都有很大提升空間。由于受行政區(qū)條塊分割的限制，北京市豐裕的創(chuàng)新要素資源大量閑置和河北省大量的產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求得不到滿足并存。盡管三地打破條塊分割，聯(lián)合設(shè)立基礎(chǔ)研究合作專項(xiàng)，但2015—2017年僅立項(xiàng)47項(xiàng)，資助經(jīng)費(fèi)870萬元，難以滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)共性和關(guān)鍵技術(shù)需求。盡管三地高校建立了12個(gè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟，但河北省高校與京津高校在科研能力上的明顯差距，導(dǎo)致三地高校實(shí)質(zhì)性合作項(xiàng)目和科研成果并不多。

三是京津冀創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈對接不緊密。北京市在原始創(chuàng)新和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域具有較強(qiáng)實(shí)力，但與河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境治理、民生保障等領(lǐng)域相適應(yīng)的技術(shù)供給明顯不足。這是因?yàn)楸本┦械目蒲兄黧w主要是高校和科研院所，研發(fā)經(jīng)費(fèi)主要來自于政府?！?018中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2017年北京市R&D經(jīng)費(fèi)中52.1%來自于政府，而同期浙江省、江蘇省和廣東省R&D經(jīng)費(fèi)中來自于政府的比重分別為7.2%、8.5%和10.3%。政府資金支持的R&D 活動(dòng)多為科研導(dǎo)向，對科技成果轉(zhuǎn)化重視不夠，容易出現(xiàn)科技與產(chǎn)業(yè)“兩張皮”現(xiàn)象。此外，在現(xiàn)行科研體制下，在京高校和科研院所盡管很多，但體制內(nèi)的科研人員重視“拿項(xiàng)目、做課題、出論文、報(bào)獎(jiǎng)項(xiàng)、評職稱、爭頭銜”，對服務(wù)河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展興趣不足，而且申報(bào)相關(guān)課題也不容易立項(xiàng)，導(dǎo)致北京市“高大上”的技術(shù)供給與河北省相對低端的技術(shù)需求產(chǎn)生明顯錯(cuò)位。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的未來展望

（一）把中央頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐探索結(jié)合起來，形成可復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果

一是不斷完善頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)規(guī)劃政策落地。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)基本完成，正轉(zhuǎn)入全面落地實(shí)施階段，需要根據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修編和政策調(diào)整，保證規(guī)劃和政策體系的科學(xué)性、可行性和靈活性，確保京津冀三地“一張圖”規(guī)劃、“一盤棋”建設(shè)和“一體化”發(fā)展。目前京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)形成規(guī)劃體系的“四梁八柱”，但由于受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”束縛，一些制約生態(tài)共建共享、要素有序流動(dòng)和資源優(yōu)化配置的體制機(jī)制障礙仍然存在[19]。在京津冀三地政治經(jīng)濟(jì)地位不對等的情況下，需要中央政府出面協(xié)調(diào)，建立“三地四方”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，如跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)稅利益分享機(jī)制、GDP統(tǒng)計(jì)共計(jì)機(jī)制、官員考核晉升機(jī)制和改革創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等。

二是鼓勵(lì)地方先行先試，積累成熟經(jīng)驗(yàn)和模式。京津冀地區(qū)是我國大城市病最為突出、資源環(huán)境超載矛盾最為嚴(yán)重、區(qū)際發(fā)展差距最為懸殊、區(qū)域行政經(jīng)濟(jì)地位最不對等、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最為迫切的地區(qū)，需要在全國率先探索出一條協(xié)同解決大城市病、資源環(huán)境可承載、要素流動(dòng)自由充分的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展新路。當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展正向深度廣度拓展，改革已進(jìn)入深水區(qū)，涉及的廣度、深度和力度都前所未有，面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也前所未有[20]。僅靠中央頂層設(shè)計(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，通過“摸著石頭過河”積累成熟經(jīng)驗(yàn)和模式，形成中央頂層設(shè)計(jì)與地方先行先試的良性互動(dòng)機(jī)制，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

三是及時(shí)總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，在更大范圍進(jìn)行復(fù)制推廣。目前，京津冀三地已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、交通一體化、生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治、城市群建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等方面有不少實(shí)踐探索，需要及時(shí)總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣。如在區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展方面，形成了北京中關(guān)村的一區(qū)多園模式、天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園的共建共管模式、寶坻京津中關(guān)村科技城的“類中關(guān)村生態(tài)環(huán)境”模式、中關(guān)村海淀園秦皇島分園的稅收分配模式、保定—中關(guān)村創(chuàng)新中心的整體托管模式、北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園的異地監(jiān)管模式、秦皇島固安孵化基地的產(chǎn)學(xué)研合作模式和北京亦莊·永清高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的全產(chǎn)業(yè)鏈合作模式等產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作模式。在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新方面，北京加強(qiáng)全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)16項(xiàng)任務(wù)、北京城市副中心集成創(chuàng)新政策、石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)32項(xiàng)改革任務(wù)都已取得階段性成果。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，北京城市副中心與廊坊北三縣“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控”，河北雄安新區(qū)納入北京城市總體規(guī)劃，“通武廊”地區(qū)實(shí)施人才一體化改革等。當(dāng)前，需要及時(shí)總結(jié)已有的成熟經(jīng)驗(yàn)和模式，力爭為全國其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

（二）把北京市“減量發(fā)展”和“輻射帶動(dòng)”結(jié)合起來，縮小河北省與京津發(fā)展差距

解決北京大城市病是北京非首都功能疏解的初心，但最終目標(biāo)是通過北京市“減量發(fā)展”解決自身大城市病的同時(shí)，發(fā)揮北京市對區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用，縮小區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的世界級城市群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。過去五年，北京市重點(diǎn)通過嚴(yán)控增量和疏解存量雙向發(fā)力實(shí)現(xiàn)“減量發(fā)展”，進(jìn)而解決北京市的大城市病。但從成效來看，河北省與北京市的發(fā)展差距卻越拉越大，北京市疏解的四類重點(diǎn)功能中，第一類和第二類產(chǎn)業(yè)功能疏解取得了一些進(jìn)展，但面臨的突出問題是北京市制造業(yè)存量有限，而且疏解的多為高消耗性的低端制造業(yè)，與津冀產(chǎn)業(yè)功能定位不匹配，汽車等高端制造業(yè)作為納稅和產(chǎn)值較高的行業(yè)，不是傾向于整體搬遷，而是在京內(nèi)強(qiáng)化和京外建設(shè)生產(chǎn)基地及工廠，實(shí)施異地?cái)U(kuò)張。而第三類公共服務(wù)功能和第四類行政功能除了向北京城六區(qū)之外疏解，以及到津冀地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或?qū)谥г猓缧姓^(qū)疏解搬遷幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，未來可能會(huì)有一部分集中搬遷到河北雄安新區(qū)。

未來一段時(shí)期，北京非首都功能疏解迫切需要把解決北京市大城市病和促進(jìn)津冀兩地加快發(fā)展結(jié)合起來，產(chǎn)業(yè)功能疏解的思路要從“北京減量—升級轉(zhuǎn)移—津冀承接”向“北京有增有減—低端升級轉(zhuǎn)移和高端輻射溢出—津冀精準(zhǔn)高點(diǎn)承接”轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)和行政功能疏解要從“政府主導(dǎo)—行政命令—強(qiáng)制搬遷”向“政府因勢利導(dǎo)—分類施策和采用市場化手段—增強(qiáng)疏解的主動(dòng)性和積極性”轉(zhuǎn)變。對于高端產(chǎn)業(yè)，不是限制北京市發(fā)展，而是在鼓勵(lì)北京市做大做強(qiáng)的同時(shí)，利用河北省土地和人力資源廉價(jià)優(yōu)勢，創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮北京市高端制造業(yè)和創(chuàng)新要素資源輻射帶動(dòng)作用，在發(fā)展中縮小河北省與京津發(fā)展差距，提升京津冀區(qū)域整體競爭力。對于公共服務(wù)和行政功能的疏解，應(yīng)政府和市場同時(shí)發(fā)力，更加注重市場配置資源的決定性作用，建立市場化的激勵(lì)和倒逼機(jī)制，推出戶籍、社會(huì)保障、土地、財(cái)稅等一系列配套政策，匯聚疏解地的推力、承接地的拉力、疏解機(jī)構(gòu)的動(dòng)力和中央部門的助力，形成疏解合力，確保疏解機(jī)構(gòu)“轉(zhuǎn)得出、留得住、發(fā)展得好”。

當(dāng)然，河北省的發(fā)展不能僅僅寄希望于北京和天津的幫扶，而應(yīng)把更多精力放在培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力上。長期以來，河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略總是搖擺不定，寄希望于借力京津加快發(fā)展。如河北省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略曾經(jīng)歷“環(huán)京津”（1986）、“兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動(dòng)”（1995）、“打造沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”（2007）、“一圈（環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈）一帶（沿海經(jīng)濟(jì)隆起帶）一區(qū)（冀中南經(jīng)濟(jì)區(qū)）”（2010）等戰(zhàn)略，主要是圍繞京津兩地進(jìn)行戰(zhàn)略布局，但結(jié)果出現(xiàn)了令人尷尬的“環(huán)京津貧困帶”。2014年以后，在全域納入京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略后，河北省仍寄希望于在借力京津和服務(wù)京津中加快發(fā)展自己，但借助外力只能“錦上添花”。隨著雄安新區(qū)的設(shè)立和冬奧會(huì)的舉辦，河北省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整為“一體兩翼”，舉全省之力辦好京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)和冬奧會(huì)籌辦三件大事。河北省不能再在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上搖擺不定，而要盡快形成穩(wěn)定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。未來，河北省應(yīng)抓住雄安新區(qū)作為“千年大計(jì)、國家大事”帶來的歷史機(jī)遇，真正解放思想，敢于改革創(chuàng)新和政策試錯(cuò)，從“等靠要”的傳統(tǒng)思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蚋母镆獎(jiǎng)恿Α⑾蜷_放要潛力、向市場要活力”，打造全面深化改革擴(kuò)大開放的制度創(chuàng)新增長極，盡快形成經(jīng)濟(jì)增長新引擎，促進(jìn)全省創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，縮小與京津發(fā)展的差距。

（三）以兩個(gè)“一體兩翼”建設(shè)為契機(jī)，培育京津冀世界級城市群

河北雄安新區(qū)與北京城市副中心構(gòu)成北京的“兩翼”，雄安新區(qū)與張北地區(qū)構(gòu)成河北的“兩翼”，京冀兩個(gè)“一體兩翼”正在重塑京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)地理格局，有利于加快形成多中心網(wǎng)絡(luò)化的京津冀世界級城市群。

北京城市副中心和河北雄安新區(qū)作為北京“兩翼”，是北京非首都功能疏解的兩個(gè)集中承載地。其中，城市副中心是北京市的行政副中心，目前已經(jīng)完成了第一批市屬行政單位搬遷工作，正在謀劃推進(jìn)第二批市屬行政單位搬遷。雄安新區(qū)是“跳出北京建新城”的首都功能拓展區(qū)，重點(diǎn)承接高端高新產(chǎn)業(yè)，以及在京高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部、金融機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等公共服務(wù)功能和部分行政功能。雄安新區(qū)作為京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)的戰(zhàn)略布局，未來要在科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新上有所突破，將北京的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、城市副中心集成創(chuàng)新等政策綜合起來，將北京市的“全國科技創(chuàng)新中心”功能融合進(jìn)來，打造未來科技新城和體制機(jī)制創(chuàng)新高地。

雄安新區(qū)與張北地區(qū)構(gòu)成河北省的“兩翼”，是河北省加快發(fā)展和跨越趕超的重要契機(jī)。目前，雄安新區(qū)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，正在轉(zhuǎn)入大規(guī)模的實(shí)質(zhì)性開工建設(shè)階段。作為河北省“創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)翼”，未來雄安新區(qū)需要把高起點(diǎn)的規(guī)劃藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為具體的路線圖、項(xiàng)目表和施工圖，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平推進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展，盡快形成一幅“塔吊林立、熱火朝天”的發(fā)展圖景，讓創(chuàng)新力量在雄安新區(qū)競相涌流，讓市場活力在雄安新區(qū)充分迸發(fā)，讓高質(zhì)量發(fā)展成為雄安新區(qū)最真實(shí)的寫照。作為河北省“綠色發(fā)展示范翼”，張北地區(qū)需要貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，以冬奧會(huì)為契機(jī)，加快場館和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施一批綠色生態(tài)項(xiàng)目，發(fā)展冰雪產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，探索把“綠水青山”變成“金山銀山”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（四）以“京津雄創(chuàng)新三角”為引領(lǐng)，打造京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體

以雄安新區(qū)為突破口，借力京津科技資源，打造“京津雄創(chuàng)新三角”。發(fā)揮北京市“全國科技創(chuàng)新中心”和京津“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，推進(jìn)京津兩地的科技創(chuàng)新領(lǐng)域國家支持政策在雄安新區(qū)延伸覆蓋，輻射帶動(dòng)雄安新區(qū)創(chuàng)新能力提升。把雄安新區(qū)作為京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)的制度創(chuàng)新“試驗(yàn)田”，開展系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的改革試驗(yàn)，在管理體制、財(cái)稅體制、土地開發(fā)利用、住房制度、投融資模式、雙創(chuàng)示范基地、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、軍民融合、公共服務(wù)、城市治理等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新試點(diǎn)，形成制度創(chuàng)新增長極。

促進(jìn)京津冀創(chuàng)新要素資源有序流動(dòng)和充分共享，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體。打破因行政分割導(dǎo)致的人才、知識(shí)、技術(shù)、信息等創(chuàng)新要素資源流動(dòng)障礙，建立區(qū)域統(tǒng)一要素市場和技術(shù)交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)科技創(chuàng)新成果、專業(yè)技能、人才資質(zhì)等在三地互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置。整合區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新資源，推動(dòng)首都科技資源平臺(tái)、中關(guān)村—濱海開放式實(shí)驗(yàn)室等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、試驗(yàn)場所、科研平臺(tái)和大型科學(xué)儀器設(shè)備等開放共享。推進(jìn)北京“三城一區(qū)”、天津?yàn)I海國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、雄安新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、京南國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)和環(huán)首都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范帶等區(qū)域創(chuàng)新高地的政策對接，打通京津冀創(chuàng)新鏈條，提升京津冀協(xié)同創(chuàng)新能力。

促進(jìn)京津冀創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈緊密對接。北京市的科技創(chuàng)新要與河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、冬奧會(huì)籌辦、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科技和產(chǎn)業(yè)扶貧等重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)需求對接，重點(diǎn)解決北京市技術(shù)供給與河北省技術(shù)需求脫節(jié)的問題。發(fā)揮北京市原始創(chuàng)新、天津市自主創(chuàng)新和河北省研發(fā)轉(zhuǎn)化的互補(bǔ)優(yōu)勢，盡快形成“京津研發(fā)、河北轉(zhuǎn)化”的京津冀創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈對接模式。京津冀三地圍繞區(qū)域共性關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求，加大政府支持力度，鼓勵(lì)聯(lián)合攻關(guān)，協(xié)同突破制約技術(shù)發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。以“五區(qū)五帶五鏈”為重點(diǎn)，以“2+4+46”重點(diǎn)合作平臺(tái)為支撐，探索形成京津冀“眾創(chuàng)空間—孵化器—加速器—科技園區(qū)”全鏈條孵化模式，打造京津冀創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與政策鏈無縫對接的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。

（五）以交通和生態(tài)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，開創(chuàng)京津冀協(xié)同發(fā)展新格局

交通和生態(tài)領(lǐng)域是京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，最能彰顯京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果，也可以為全國其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。目前，京津冀交通一體化面臨的突出問題是區(qū)域路網(wǎng)布局和交通方式銜接存在短板。應(yīng)加密和優(yōu)化區(qū)域鐵路公路網(wǎng)，建立多層次、大容量、快速便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，尤其是加強(qiáng)天津市與河北省各地級市之間的城際（如天津和石家莊之間、石家莊和滄州之間等）鐵路建設(shè)。應(yīng)前瞻布局雄安新區(qū)至冀中南和沿海地區(qū)的軌道交通，發(fā)揮雄安新區(qū)對冀中南地區(qū)和河北省沿海地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。應(yīng)合理布局綜合交通樞紐，加強(qiáng)公路、鐵路、航空、海運(yùn)等多種運(yùn)輸方式有效對接，構(gòu)建綜合交通樞紐和安全便捷換乘換裝體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人員和物資高效便捷流動(dòng)。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，要探索京津冀生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治長效合作機(jī)制和“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，擴(kuò)大京津冀環(huán)境容量生態(tài)空間。對于化解過剩產(chǎn)能和“鐵腕治霾”不再采用一刀切的行政手段，而是更多采用經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制，防止因行政命令和任務(wù)分解引發(fā)“劣企驅(qū)逐良企”的市場逆淘汰。盡快建立充分考慮地區(qū)發(fā)展權(quán)而非僅僅考慮資源本身價(jià)值的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快形成生態(tài)產(chǎn)品理念，建立為清新空氣、清潔水源等生態(tài)產(chǎn)品估值的科學(xué)評估方法和市場交易機(jī)制，建立排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易試點(diǎn)。如張承地區(qū)作為首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，在水源保護(hù)、霧霾防治、植樹造林、治理“散亂污”企業(yè)、限制工業(yè)發(fā)展等方面承擔(dān)了較多責(zé)任，需要犧牲一定的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)”來保障京津生態(tài)安全。因此，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高對張承生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償額度，才能充分體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展的內(nèi)在要求。