林 堅(jiān)，葉子君，楊 紅

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.北京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中心，北京 100871；3.國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)國(guó)土資源部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100871；4.自然資源部國(guó)土整治中心，北京 100035）

改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張，資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境受損，成為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的重大問(wèn)題，也是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃迫切需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。在生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景下，未來(lái)的國(guó)土開(kāi)發(fā)逐步進(jìn)入以存量為主的空間利用階段，存量規(guī)劃成為國(guó)土空間規(guī)劃的必然選擇[1-3]。存量規(guī)劃通常指在保持建設(shè)用地總規(guī)模不變、城市空間不擴(kuò)張的條件下，主要通過(guò)存量用地的盤(pán)活、優(yōu)化、挖潛、提升而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)劃[4]。相較于增量規(guī)劃，存量規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)既有物權(quán)主體的權(quán)利再分配[5]，將已經(jīng)形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流[6]，更強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展思路由“增量擴(kuò)張”向“存量挖潛”的根本性轉(zhuǎn)變[7-8]。

自2007年以來(lái)，圍繞存量用地再利用，從廣東開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)展了城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作，并先后經(jīng)歷了廣東省先行先試、省級(jí)試點(diǎn)探索、全國(guó)全面推廣三個(gè)階段①2007年6月，廣東省佛山市下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定及3個(gè)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)》，成為全國(guó)第一個(gè)明確提出“三舊”改造的城市。2008年12月，原國(guó)土資源部和廣東省啟動(dòng)聯(lián)手共建節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作，“三舊”改造是其中一項(xiàng)重要任務(wù)和政策創(chuàng)新。2013年2月，原國(guó)土資源部在總結(jié)提升部與廣東省開(kāi)展節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)成效與做法的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“3號(hào)文”），確定內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西10個(gè)省（市）開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作正式進(jìn)入為期4年的試點(diǎn)階段。2016年11月，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“147號(hào)文”），開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。上述有關(guān)進(jìn)展，自然資源部于2018年11月發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作推進(jìn)情況的通報(bào)》，總結(jié)中國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)取得的階段性成果。。在存量規(guī)劃的探索中，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)作為盤(pán)活存量的重要手段已受到廣泛重視[9]。因此，本文選擇上海、廣州、深圳、杭州等10個(gè)具有代表性的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)城市，總結(jié)當(dāng)前再開(kāi)發(fā)的總體情況與主要特征，分析現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，探討在存量規(guī)劃時(shí)代城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的工作方式、方法與方向。

1 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的總體情況

1.1 尚未統(tǒng)一的內(nèi)涵外延

盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)將該項(xiàng)工作稱(chēng)為“城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)”②原國(guó)土資源部先后在3號(hào)文中定義為：城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地；在147號(hào)文則進(jìn)一步明確：城鎮(zhèn)低效用地，是指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。，但各地由于開(kāi)展時(shí)間及側(cè)重點(diǎn)的不同，所采用的名稱(chēng)也有所差異。當(dāng)前主要稱(chēng)法有“城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)”、 “三舊”改造和“城市更新”三種，一些城市即使命名一致，其內(nèi)涵外延也不盡相同（表1）。從范圍界定上看，建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地是必選范圍，而閑置廢棄、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等存量建設(shè)用地則被選擇性地納入再開(kāi)發(fā)范圍。從內(nèi)容界定上看，無(wú)外乎整治、改善、重建、活化、提升等方面。其中，上海進(jìn)一步明確再開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，包括完善城市功能、完善公共服務(wù)配套設(shè)施、加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境、完善慢行系統(tǒng)、增加公共開(kāi)放空間、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全等情形。

1.2 基本一致的工作目標(biāo)

目前，各地針對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，在市場(chǎng)取向、多方參與、利益共享、公平公開(kāi)等工作原則的基礎(chǔ)上，就改善人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善城市功能、提升節(jié)約集約用地水平已達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)（表1）。此外，部分城市結(jié)合自身定位及發(fā)展特征，提出針對(duì)性改造目標(biāo)，比如上海強(qiáng)調(diào)要激發(fā)都市活力、增強(qiáng)城市魅力，廣州注重傳承歷史文化、保障社會(huì)公共利益，南京明確要優(yōu)化調(diào)整工業(yè)布局，沈陽(yáng)則提出改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮土地對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支撐作用等。

1.3 因地制宜的改造類(lèi)型

目前，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)主要存在以下幾種劃分方式（表1）：一是按照再開(kāi)發(fā)對(duì)象劃分，如多數(shù)城市采用舊城鎮(zhèn)、舊廠礦（或舊廠房）、舊村莊的“三舊”用地類(lèi)型；類(lèi)似地，廣義上的上海城市更新主要包括舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造三大類(lèi)。二是根據(jù)再開(kāi)發(fā)程度進(jìn)行劃分，如廣州分為全面改造和微改造；深圳分綜合整治類(lèi)、功能改變類(lèi)、拆除重建類(lèi)三大類(lèi)；佛山則在深圳的基礎(chǔ)上又增加了生態(tài)修復(fù)類(lèi)、局部加建類(lèi)和歷史文化保護(hù)類(lèi)。三是依據(jù)再開(kāi)發(fā)主體劃分為政府收儲(chǔ)改造、原國(guó)有土地使用權(quán)人自行改造、原集體土地所有權(quán)人自行改造、市場(chǎng)主體收購(gòu)改造等類(lèi)型。

2 試點(diǎn)城市再開(kāi)發(fā)工作的主要特征

2.1 內(nèi)在動(dòng)因各異

結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，面臨的主要土地問(wèn)題，摸清各自的內(nèi)在動(dòng)因是進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的重要前提。從動(dòng)因類(lèi)型上可大致分為4種類(lèi)型：（1）老工業(yè)區(qū)更新型，以上海和沈陽(yáng)為代表。上海作為傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，工業(yè)用地比重接近三成，其中有大量用地的產(chǎn)出和投入效率低下[10]，因而存量工業(yè)用地盤(pán)活成為上海存量挖潛的重要對(duì)象。類(lèi)似地，沈陽(yáng)也是老工業(yè)基地，傳統(tǒng)企業(yè)創(chuàng)新不足、歷史遺留問(wèn)題未有效解決、項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制不完善等原因?qū)е麓罅康托ЧI(yè)用地形成。（2）建設(shè)用地緊缺型。新增建設(shè)用地不足已成為當(dāng)前絕大多數(shù)城市實(shí)施再開(kāi)發(fā)的首要?jiǎng)右?，其中深圳最具典型性。深圳作為全?guó)第一個(gè)沒(méi)有農(nóng)村建制、改變土地城鄉(xiāng)二元制的城市，在“十三五”期間，其可用新增建設(shè)用地不到30 km2，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求[11]，因而由新增向存量發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變成為其唯一選擇。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整型，如杭州。杭州主要將再開(kāi)發(fā)與“騰籠換鳥(niǎo)”、淘汰落后產(chǎn)能等工作緊密結(jié)合，實(shí)施以“畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)的差別化要素配置政策，建立低效用地退出機(jī)制，倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。（4）城市功能完善型，如武漢。武漢將“三舊”改造與功能區(qū)建設(shè)相結(jié)合，以改造為契機(jī)，有效推動(dòng)了規(guī)劃的實(shí)施，先后啟動(dòng)漢正街中央服務(wù)區(qū)、二七沿江商務(wù)區(qū)、武昌濱江商務(wù)區(qū)、四新會(huì)展商務(wù)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)，完善城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)功能，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

2.2 規(guī)劃模式多樣

當(dāng)前城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市形成了多樣的規(guī)劃模式，具體包括：（1）單層級(jí)規(guī)劃體系（圖1），以上海為例。上海采用“先評(píng)估、后規(guī)劃”的規(guī)劃編制流程，公共要素是城市更新評(píng)估的重要內(nèi)容[12]，城市更新單元是城市更新規(guī)劃的基本單位。（2）雙層級(jí)體系（圖2），大致可分為兩種形式“宏觀+微觀”型和“宏觀+中觀”型。前者以杭州、南京等城市為例，直接在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制地塊改造方案。后者以深圳、武漢等城市為例，構(gòu)建“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃+單元規(guī)劃”的規(guī)劃體系。前后兩者的本質(zhì)區(qū)別在于是否劃定并編制再開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃。城市更新單元制度打破了以行政單位或者地塊為改造單元的局限性，實(shí)現(xiàn)對(duì)零散土地的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮。（3）三層級(jí)體系（圖3），以佛山與廣州為代表。主要區(qū)別在于中觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面，佛山重點(diǎn)對(duì)拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目制定城市更新單元計(jì)劃；而廣州則結(jié)合城市總體發(fā)展戰(zhàn)略，劃定城市更新片區(qū)，制定片區(qū)實(shí)施計(jì)劃，并對(duì)納入城市更新片區(qū)實(shí)施計(jì)劃的區(qū)域編制片區(qū)策劃方案。

圖1 單層級(jí)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系Fig.1 Single-level planning system of underused urban land redevelopment

表1 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵認(rèn)知Tab.1 The connotation of underused urban land redevelopment

（表1續(xù)）

圖2 雙層級(jí)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系Fig.2 Double-level planning system of underused urban land redevelopment

圖3 三層級(jí)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系Fig.3 Three-level planning system of underused urban land redevelopment

2.3 激勵(lì)措施豐富

147號(hào)文從鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)、積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開(kāi)發(fā)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)集中成片開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)5個(gè)方面，明確完善激勵(lì)機(jī)制的政策方向。在此基礎(chǔ)上，地方采取的有關(guān)激勵(lì)措施主要集中于征收補(bǔ)償、成片改造、強(qiáng)度激勵(lì)三個(gè)方面。在征收補(bǔ)償方面，以廣州最為典型，一方面鼓勵(lì)舊村改造采用先收購(gòu)房屋后回購(gòu)的方式實(shí)施補(bǔ)償；另一方面，加大國(guó)有土地上舊廠改造收益支持，適當(dāng)提高政府收儲(chǔ)項(xiàng)目出讓分成和一次性補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在成片改造方面，以廣州、武漢和佛山為代表的城市提出了以土地置換為核心的解決方案。例如佛山遵循“面積相近、價(jià)值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，允許城市更新項(xiàng)目用地范圍內(nèi)、外地塊之間的土地置換。在強(qiáng)度激勵(lì)方面，主要體現(xiàn)在兩方面：一是容積率獎(jiǎng)勵(lì)，如上海允許規(guī)劃保留用地內(nèi)的商業(yè)商辦建筑適度增加面積，能同時(shí)提供公共開(kāi)放空間和公共服務(wù)設(shè)施的給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)；二是容積率轉(zhuǎn)移，例如武漢提出更新改造單元內(nèi)可開(kāi)發(fā)容量受限，確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)就地經(jīng)濟(jì)平衡的，允許建筑量指標(biāo)在相同主體不同項(xiàng)目或不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

3 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

3.1 政策瓶頸未突破

盡管試點(diǎn)城市嘗試在再開(kāi)發(fā)政策上做出突破創(chuàng)新，特別是期望通過(guò)激勵(lì)政策推動(dòng)再開(kāi)發(fā)工作，但從實(shí)際效果來(lái)看成效并不明顯，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）概念界定困難。究其原因主要在于：數(shù)據(jù)上，低效用地識(shí)別過(guò)程中所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)多且雜，涉及發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃等各個(gè)部門(mén)，而主管該項(xiàng)工作的自然資源部門(mén)難以全面、實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地掌握數(shù)據(jù)；方法上，由于低效成因各樣、涉及主體龐雜等原因?qū)е虏煌?lèi)型的低效用地難以通過(guò)一套簡(jiǎn)單的指標(biāo)及方法進(jìn)行判定；目標(biāo)上，各個(gè)城市結(jié)合其歷史特征、發(fā)展階段等提出相應(yīng)的改造目標(biāo)，因此低效用地的概念必然存在地域上的差異性和空間上的動(dòng)態(tài)性。（2）準(zhǔn)入門(mén)檻較高。當(dāng)前各地制定了一系列優(yōu)惠政策，但存在適用范圍過(guò)窄、準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高的問(wèn)題。例如，允許通過(guò)協(xié)議方式出讓土地，為土地權(quán)利人參與土地再開(kāi)發(fā)利益分配提供了有效路徑[13]，但多數(shù)地區(qū)提出可適用協(xié)議方式的準(zhǔn)入門(mén)檻仍較高。例如，武漢針對(duì)舊城（棚戶(hù)區(qū)）改造安置房用地及舊廠房改做教育、科研、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、文化等用途的，允許協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。（3）資金支持不夠。資金是推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵，與新增建設(shè)用地相比，拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)成本較高[14]。因此充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，引入多種融資渠道，提供財(cái)政、金融多方面資金支持是有效推進(jìn)再開(kāi)發(fā)工作的重要途徑[15]。當(dāng)前，除武漢、佛山等少數(shù)城市以外，其他城市在稅費(fèi)優(yōu)惠、融資模式創(chuàng)新等方面仍少有涉及。

3.2 規(guī)劃統(tǒng)籌仍不足

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及政府、權(quán)利人、市場(chǎng)等方方面面，必須有起統(tǒng)籌引領(lǐng)作用的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前各地統(tǒng)籌規(guī)劃的力度都還不夠，具體表現(xiàn)為：（1）從規(guī)劃層級(jí)上看，在宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面已編制有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的城市很少，規(guī)劃已批準(zhǔn)且在實(shí)施中的城市更是屈指可數(shù)，且多為項(xiàng)目層面的實(shí)施性規(guī)劃，缺少市域?qū)用娴膽?zhàn)略性規(guī)劃進(jìn)行總體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。（2）從規(guī)劃編制流程上看，由于低效用地常常涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”，下同）調(diào)整的問(wèn)題，必然會(huì)大大拉長(zhǎng)再開(kāi)發(fā)的運(yùn)作周期。以上海為例，上海在更新評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，編制城市更新實(shí)施計(jì)劃，如果更新評(píng)估報(bào)告未涉及控規(guī)調(diào)整，實(shí)施計(jì)劃階段提出控規(guī)調(diào)整需求的，必要時(shí)重新開(kāi)展更新評(píng)估。（3）從規(guī)劃內(nèi)容上看，現(xiàn)階段城市由于單個(gè)項(xiàng)目出發(fā)、房地產(chǎn)項(xiàng)目主導(dǎo)等原因，導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)局部化、目標(biāo)單一性明顯。盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的開(kāi)發(fā)改造，往往忽視了生態(tài)、文化、景觀等重要要素空間保護(hù)的需求。為追求項(xiàng)目的利潤(rùn)平衡，傾向于提高建設(shè)強(qiáng)度，不利于城市景觀，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生了較大壓力，嚴(yán)重影響了城市的品質(zhì)。

3.3 制度體系不健全

總體來(lái)看，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的基本制度體系尚未建立。（1）法律法規(guī)體系不完善。一方面，未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架；另一方面，目前各地制定的具體政策多涉及特定類(lèi)型或地區(qū)，如城中村改造、棚戶(hù)區(qū)改造、舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造等，而其他低效用地類(lèi)型的政策尚未明確，從而導(dǎo)致易劃定難實(shí)施的局面。（2）管理制度體系未協(xié)同。當(dāng)前各地再開(kāi)發(fā)推進(jìn)難的現(xiàn)實(shí)原因之一就是“條塊”式分部門(mén)管理，且各部門(mén)在再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批和管理的程序中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，行政效率低下，重復(fù)審批或批復(fù)矛盾等問(wèn)題普遍存在。（3）配套制度創(chuàng)新不足。各地在再開(kāi)發(fā)的配套制度建設(shè)方面，基本都涉及民主決策制、信息公開(kāi)制、全程監(jiān)管制、考核通報(bào)制等。此外，較為典型的配套制度較少，以上海實(shí)行的全生命周期管理和杭州、寧波等地建立新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配與存量建設(shè)用地盤(pán)活掛鉤的“增存掛鉤”機(jī)制為主。前者是在多部門(mén)協(xié)同管理的基礎(chǔ)上，將城市更新建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)管理、物業(yè)持有、節(jié)能環(huán)保等要求納入土地出讓合同進(jìn)行管理。后者是根據(jù)上一年度盤(pán)活存量建設(shè)用地規(guī)模，按照存量與增量3∶1比例核定新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)額度，激勵(lì)地方盤(pán)活存量建設(shè)用地[16]。

4 思考與建議：存量規(guī)劃時(shí)代城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的重要路向

從10個(gè)試點(diǎn)城市開(kāi)展的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)情況來(lái)看，存在內(nèi)涵認(rèn)知不明確、規(guī)劃體系形式多樣、政策創(chuàng)新不足等特點(diǎn)。在存量規(guī)劃時(shí)代，應(yīng)將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的工作重點(diǎn)聚焦于完善目標(biāo)內(nèi)涵、落實(shí)規(guī)劃先行、推動(dòng)實(shí)施創(chuàng)新等方面。

4.1 完善目標(biāo)內(nèi)涵

改造目標(biāo)上，一方面當(dāng)前各地再開(kāi)發(fā)目標(biāo)缺乏與自身城市發(fā)展目標(biāo)的緊密對(duì)接。當(dāng)前正處于從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃的過(guò)渡時(shí)期，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的重要性日益凸顯。因此，如何將再開(kāi)發(fā)的目標(biāo)與國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)相統(tǒng)一，讓再開(kāi)發(fā)工作真正服務(wù)于規(guī)劃實(shí)施，明確城市再開(kāi)發(fā)的方向就成為下一步改造的首要任務(wù)。另一方面，在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的背景下，綠色城市更新將成為城市發(fā)展的重要方向。在此趨勢(shì)下，各地應(yīng)探索以城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為前提，以綠色低碳社區(qū)建設(shè)為主要單元，以基礎(chǔ)設(shè)施的綠色化改造為重要環(huán)節(jié)的成本集約、功能復(fù)合、生態(tài)友好的新型城市更新模式。

內(nèi)涵外延上，首先，明確低效用地的特點(diǎn)是低效率、低品質(zhì)、不安全以及不合理利用，必須在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵外延。其次，城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵界定本質(zhì)上就是城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的范圍劃定，建議拓展再開(kāi)發(fā)的工作范圍，關(guān)注直接影響城市品質(zhì)提升、綜合價(jià)值提高的各類(lèi)空間，如城市重要景觀廊道、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等，注重“點(diǎn)”“線”“面”相結(jié)合，制定全方位、多層次的戰(zhàn)略布局。

4.2 落實(shí)規(guī)劃先行

建議以佛山和廣州為范本，采用三級(jí)規(guī)劃體系，加強(qiáng)各層級(jí)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。在宏觀層面，主要起到目標(biāo)調(diào)控作用，在對(duì)接市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、時(shí)序安排、總體規(guī)模、實(shí)施策略等，并結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)總體規(guī)劃，編制近期規(guī)劃，對(duì)總體規(guī)模進(jìn)行分解，進(jìn)一步明確短期目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)。在中觀層面，對(duì)接詳細(xì)規(guī)劃，主要起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，劃定再開(kāi)發(fā)單元，既要落實(shí)上級(jí)規(guī)劃要求，也要盡可能保證單元實(shí)施的可操作性與資金平衡，編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃。在微觀層面，明確項(xiàng)目?jī)?nèi)各個(gè)地塊再開(kāi)發(fā)細(xì)則，編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案，包括地塊改造方案、可行性研究報(bào)告、政策處理意見(jiàn)等。

規(guī)劃的編制和實(shí)施，應(yīng)探索增存掛鉤“綠色折抵”機(jī)制創(chuàng)新。按照城市綠色空間總量不減少、質(zhì)量有提高的原則，探索建立城市生態(tài)用地的增存掛鉤式“綠色折抵”機(jī)制。具體而言，在國(guó)土空間規(guī)劃階段，允許將經(jīng)存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)改造而新增加的城市內(nèi)部綠地或其他生態(tài)用地視同為城市外圍地區(qū)的農(nóng)林用地（綠色空間），明確為存量開(kāi)發(fā)增綠指標(biāo)，同時(shí)劃定可能占用農(nóng)林用地（綠色空間）的建設(shè)區(qū)域，允許將指標(biāo)與建設(shè)區(qū)域相掛鉤；在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃管理的階段，允許將存量開(kāi)發(fā)增綠指標(biāo)用于占用林地（或者占用耕地）的占補(bǔ)平衡。以此大力鼓勵(lì)存量用地開(kāi)發(fā)改造中的“增綠”，優(yōu)化城市景觀，提升城市整體品質(zhì)，提高城市綜合價(jià)值。

4.3 推動(dòng)實(shí)施創(chuàng)新

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)主要涉及到項(xiàng)目申報(bào)、單元?jiǎng)澏?、方案編制、?xiàng)目審批、實(shí)施監(jiān)管5個(gè)階段，加強(qiáng)各階段的政策創(chuàng)新，將有效推動(dòng)再開(kāi)發(fā)的順利實(shí)施。

（1）項(xiàng)目申報(bào)階段。通過(guò)放寬協(xié)議出讓的土地供應(yīng)方式、補(bǔ)交地價(jià)優(yōu)惠等方式，吸引權(quán)力主體或市場(chǎng)主體自下而上地申報(bào)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并鼓勵(lì)在項(xiàng)目?jī)?nèi)適當(dāng)增加公益性用地規(guī)模。例如，對(duì)于原國(guó)有土地使用權(quán)人自行改造或吸納市場(chǎng)主體合作改造，允許以協(xié)議方式取得土地使用權(quán)；對(duì)于原集體土地所有權(quán)人申請(qǐng)自行改造的，依法征收為國(guó)有土地，允許以協(xié)議方式供應(yīng)給原集體土地所有權(quán)人，并根據(jù)不用情形，按新規(guī)劃設(shè)計(jì)條件市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格補(bǔ)繳一定比例的土地出讓金等。

（2）單元?jiǎng)澏A段。一是將“三地”（邊角地、夾心地、插花地）統(tǒng)籌納入，允許按照等面積、等用途的原則，允許對(duì)再開(kāi)發(fā)單元內(nèi)地塊或單元內(nèi)外地塊之間進(jìn)行土地置換。二是推進(jìn)“公私”搭配，在再開(kāi)發(fā)單元內(nèi)統(tǒng)籌公益性用地與盈利性用地的捆綁開(kāi)發(fā)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)制定政策對(duì)項(xiàng)目給予運(yùn)營(yíng)稅費(fèi)等的減免、優(yōu)惠，降低公益性項(xiàng)目融資難度和運(yùn)營(yíng)壓力，努力實(shí)現(xiàn)盈利性項(xiàng)目分?jǐn)偣嫘皂?xiàng)目成本，公益性項(xiàng)目提升片區(qū)價(jià)值的良性關(guān)系。

（3）方案編制階段。一方面，借鑒已有的容積率獎(jiǎng)勵(lì)、容積率轉(zhuǎn)移等政策，滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)主體的利益需求。另一方面，鼓勵(lì)低效用地再開(kāi)發(fā)中的土地混合利用，在符合生態(tài)環(huán)境效益、公共利益、用地結(jié)構(gòu)平衡和景觀協(xié)調(diào)等原則的前提下，可采用“主導(dǎo)用途”和“其他用途”概念，根據(jù)實(shí)際情況和科學(xué)論證設(shè)定各類(lèi)性質(zhì)用地中主導(dǎo)用途和其他用途的合理比例以及可混合用地兼容表，提高用地開(kāi)發(fā)的靈活性。

（4）項(xiàng)目審批階段。首先，堅(jiān)持放管服結(jié)合，下放事權(quán)并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理，同時(shí)，對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)審批通道，簡(jiǎn)化相關(guān)審批流程；其次，建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓相關(guān)程序，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，涉及出讓的必須集體決策、公示結(jié)果，確保改造開(kāi)發(fā)過(guò)程公開(kāi)、公平、公正。

（5）實(shí)施監(jiān)管階段。第一，提高參與主體的積極性，對(duì)市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)其參與再開(kāi)發(fā)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理，在返還實(shí)際投資額和財(cái)務(wù)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給予其投資回報(bào)；對(duì)政府，可將土地收益分成適當(dāng)向區(qū)級(jí)政府傾斜，提高實(shí)施主管單位的積極性。第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)，做好再開(kāi)發(fā)審核、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況的標(biāo)圖入庫(kù)，實(shí)行再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的批后跟蹤與全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。第三，建立低效用地考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。一方面，建立低效用地開(kāi)發(fā)利用考核指標(biāo)體系，將再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施納入對(duì)應(yīng)級(jí)別政府的績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)各級(jí)政府推進(jìn)再開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行量化考評(píng)和督察；另一方面，探索低效用地開(kāi)發(fā)利用獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作完成情況較好或超額完成任務(wù)的區(qū)可采取部分返還土地出讓收入，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等作為激勵(lì)；實(shí)行“以存量換增量”“改獎(jiǎng)掛鉤”的機(jī)制，新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)通過(guò)盤(pán)活存量建設(shè)用地獲取，并將再開(kāi)發(fā)工作納入地方政府及相關(guān)部門(mén)的考核內(nèi)容。