黃振雄，羅能生

（湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410079）

1 引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，不斷高漲的房?jī)r(jià)以及地方政府的債務(wù)攀升等問(wèn)題日益引發(fā)人們對(duì)土地財(cái)政的關(guān)注。一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地財(cái)政在推進(jìn)城鎮(zhèn)化以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，為更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)而非完全拋棄[1-4]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為正是土地財(cái)政的存在引發(fā)了當(dāng)今的諸多問(wèn)題，必須對(duì)土地制度進(jìn)行徹底變革[5-6]。那么，究竟應(yīng)該如何正確看待土地財(cái)政？其對(duì)城市土地利用效率到底產(chǎn)生了什么影響？在不同區(qū)域不同條件下這種影響有何差異？應(yīng)該如何來(lái)改革和完善政府的土地財(cái)政政策，提高土地利用效率？

本文將在深入分析土地財(cái)政對(duì)土地利用效率影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，利用全國(guó)240個(gè)地級(jí)市動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)，對(duì)土地財(cái)政對(duì)城市土地利用效率影響程度、影響狀態(tài)等進(jìn)行全樣本分析，并基于不同城市和不同時(shí)間段，對(duì)其影響進(jìn)行具體的差異性分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

2 文獻(xiàn)綜述

已有文獻(xiàn)更多地是考察土地出讓方式對(duì)土地利用效率的影響。張莉等[7]從理論和實(shí)證兩方面考察了地方政府的土地出讓行為，指出在追求政績(jī)和財(cái)政缺口的背景下，地方政府官員傾向于低價(jià)出讓工業(yè)用地而高價(jià)出讓商住用地的差異化策略，造成土地資源的低效率利用。楊其靜等[8]利用中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)上的公開(kāi)數(shù)據(jù)考察了土地出讓方式對(duì)土地利用效率的影響，得出協(xié)議方式出讓下的土地利用效率普遍較低這一結(jié)論。王媛等[9]基于2003—2008年的地級(jí)市數(shù)據(jù)研究地方政府干預(yù)土地市場(chǎng)化配置的行為及績(jī)效，發(fā)現(xiàn)低價(jià)出讓工業(yè)用地和更高比例的掛牌出讓商住用地的土地出讓策略為發(fā)展稟賦較差的城市帶來(lái)了顯著的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，并改善了土地利用效率。牟燕等[10]基于2003—2015年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了土地財(cái)政依賴對(duì)城市一級(jí)土地市場(chǎng)作用的機(jī)理，結(jié)果表明土地財(cái)政依賴性與土地出讓市場(chǎng)化程度呈現(xiàn)出先升后降的倒“U”型特征。范劍勇等[11]從理論和實(shí)證兩個(gè)層次論證了地方政府在出讓土地以獲取土地財(cái)政的過(guò)程中，存在將土地資源過(guò)度配置到工業(yè)部門的行為，這就導(dǎo)致土地資源的錯(cuò)配，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的升值。陳竹等[12]以天津市靜海區(qū)為例，研究了城市擴(kuò)展中商住用地、工業(yè)用地以及交通用地?cái)U(kuò)張的時(shí)序特征、空間關(guān)系及其影響因素，結(jié)果發(fā)現(xiàn)目前中國(guó)工業(yè)用地帶來(lái)的集聚效應(yīng)遠(yuǎn)小于商住用地，這與當(dāng)前地方政府在郊區(qū)更傾向于開(kāi)發(fā)工業(yè)用地而非商住用地的做法存在矛盾之處，為避免城市擴(kuò)展區(qū)工業(yè)用地單一低效的擴(kuò)張，有必要通過(guò)改進(jìn)政策機(jī)制以激勵(lì)地方政府對(duì)城市擴(kuò)展區(qū)地類空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，

與已有文獻(xiàn)相比，本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：一是從理論和實(shí)證兩個(gè)方面分析了土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響，一定程度上彌補(bǔ)了已有文獻(xiàn)在研究這一問(wèn)題上的不足；二是分區(qū)域討論時(shí)所選取的城市等級(jí)劃分能夠較好地克服傳統(tǒng)劃分的粗線條、無(wú)法揭示出區(qū)域間的非均質(zhì)性這一問(wèn)題；三是分析發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響表現(xiàn)為倒“U”型，為正確看待土地財(cái)政現(xiàn)象提供了一定的實(shí)證支撐。

3 理論機(jī)制分析

1994年“分稅制”改革后，隨著財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放，地方政府出現(xiàn)巨大的財(cái)政缺口，而土地財(cái)政幾乎全部由地方政府所有這一特性使其逐漸成為地方政府獲取財(cái)政收入的主要依靠。土地作為一種特殊的資源，這一資源的利用具有顯著的外部性[13-14]，這種外部性的存在使得市場(chǎng)無(wú)法對(duì)其效用進(jìn)行完全界定和定價(jià)，實(shí)現(xiàn)有效配置；同時(shí)，在中國(guó)，城市土地資源屬于國(guó)家所有，由各級(jí)政府管理，土地的一級(jí)出讓市場(chǎng)是由政府壟斷供給的，因而政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)是必然的。而土地財(cái)政政策進(jìn)一步強(qiáng)化了政府干預(yù)土地利用的激勵(lì)，加大了對(duì)土地利用效率的影響。

當(dāng)然，土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是具有雙重性，可能增加也可能降低土地利用效率，會(huì)隨著土地財(cái)政力度的不斷加強(qiáng)出現(xiàn)倒“U”型的變化趨勢(shì)。土地財(cái)政一定程度的增加擴(kuò)充了政府財(cái)政收入，政府將有更多資源投入到城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，公共基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然增加土地單位產(chǎn)出，提升土地利用效率。但政府追求土地財(cái)政的最大化，必然傾向于擴(kuò)大土地資源的供應(yīng)和推高土地價(jià)格。而當(dāng)土地資源的供給超過(guò)一定限度，必然導(dǎo)致土地供求關(guān)系失衡，降低土地資源的利用效率；同時(shí)，土地價(jià)格的不斷攀升將導(dǎo)致土地價(jià)格與實(shí)際價(jià)值的背離，加劇土地資源的錯(cuò)配，降低土地利用效率。

政府推行土地財(cái)政的重要方式是通過(guò)擴(kuò)大城市商住用地和工業(yè)用地之間的價(jià)格差異來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果這種差價(jià)策略維持在一定范圍內(nèi)，會(huì)降低工業(yè)產(chǎn)業(yè)的土地成本，提高產(chǎn)業(yè)的效益，從而促進(jìn)相關(guān)土地利用效率提升；與此同時(shí)，商住用地價(jià)格的提高會(huì)增加政府的財(cái)政收入，這又為公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善創(chuàng)造了必要的條件，有利于土地利用效率的提升。但隨著相對(duì)價(jià)差的不斷擴(kuò)大，工業(yè)用地因成本過(guò)低會(huì)造成過(guò)度配置，降低土地利用效率甚至造成土地資源的閑置；同時(shí)，過(guò)高的商住用地價(jià)格會(huì)推高房?jī)r(jià)，過(guò)高的房?jī)r(jià)會(huì)扭曲要素在行業(yè)的優(yōu)化配置，降低整個(gè)社會(huì)產(chǎn)出效率，且過(guò)高的商住用地價(jià)格也會(huì)抑制房地產(chǎn)的發(fā)展，最終影響土地的利用效率。

4 實(shí)證研究設(shè)計(jì)

4.1 計(jì)量模型的設(shè)定及變量選取

依據(jù)土地財(cái)政與土地利用效率的內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，為了準(zhǔn)確刻畫土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響，擬構(gòu)建以下面板模型：

式（1）中：i表示地級(jí)市；t表示年份；LEit表示各個(gè)地級(jí)市的土地利用效率；LFit表示土地財(cái)政；D表示控制變量集，包括房?jī)r(jià)、土地管理政策、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城市建成區(qū)面積、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商住用地相對(duì)價(jià)差；λc為地級(jí)市虛擬變量，用以控制無(wú)法觀測(cè)的地級(jí)市層面的固定效應(yīng)；t為年份虛擬變量，用以控制整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；εit表示隨機(jī)干擾項(xiàng)。

由于土地出讓成本不易衡量[15]，考慮到現(xiàn)階段地方政府仍主要借助出讓土地獲得土地出讓金來(lái)增加地方政府收入，因而本文采用土地出讓收入作為地方政府土地財(cái)政的決策變量。為了消除量綱影響，本文以人均土地出讓收入來(lái)衡量土地財(cái)政。圖1描繪了2003—2016年中國(guó)各地級(jí)市土地財(cái)政的核密度動(dòng)態(tài)演進(jìn)①由于核密度函數(shù)曲線圖能夠刻畫數(shù)據(jù)在任意位置上的密度大小，且受核函數(shù)設(shè)定的影響較小，因而這一方法常用于對(duì)變量趨勢(shì)進(jìn)行刻畫。土地財(cái)政的核密度動(dòng)態(tài)演進(jìn)正是基于這一特征對(duì)土地財(cái)政的變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行的刻畫。下文土地利用效率的核密度動(dòng)態(tài)演進(jìn)同。，從中可以看出土地財(cái)政的分布呈現(xiàn)明顯的右偏，部分城市的土地財(cái)政收入遠(yuǎn)高于其他城市，反映出中國(guó)土地財(cái)政存在明顯的地區(qū)差異。此外，土地財(cái)政的分布整體隨時(shí)間右移，說(shuō)明中國(guó)整體城市的土地財(cái)政在不斷增加。

圖1 中國(guó)各地級(jí)市土地財(cái)政的核密度動(dòng)態(tài)演進(jìn)（2003—2016年）Fig.1 Dynamic evolution of kernel density of land fi nance in different cities in China (2003—2016)

圖2 中國(guó)各地級(jí)市土地利用效率的核密度動(dòng)態(tài)演進(jìn)（2003—2016年）Fig.2 Dynamic evolution of kernel density of land use ef fi ciency in different cities in China (2003—2016)

土地管理政策（CI）。2006年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)、拍賣和掛牌方式出讓，此后工業(yè)用地的協(xié)議出讓比例開(kāi)始降低。由于土地出讓主要是通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌方式進(jìn)行，這必將對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生影響。與此同時(shí)，土地管理政策的調(diào)整作為外生政策沖擊，本身并不直接影響土地利用效率。為此，本文選取土地管理政策作為土地財(cái)政的一個(gè)外生工具變量。具體做法是把2006年及其之后年份賦值為1，2006年之前年份賦值為0。

商住用地相對(duì)價(jià)差（CEP），用ln［（商業(yè)用地價(jià)格×商業(yè)用地出讓面積+住宅用地價(jià)格×出宅用地出讓面積）/（商業(yè)用地出讓面積+住宅用地出讓面積）］ - ln（工業(yè)用地價(jià)格）表示①還有一種做法是采取加權(quán)平均的處理方式，這一方法在權(quán)重的設(shè)置上存在一定的主觀性，因而本文并未采取這一做法。。

4.2 土地利用效率測(cè)算

土地利用效率的衡量方法借鑒陸銘[16]的做法，本文采取各地級(jí)市建成區(qū)每平方公里的二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出來(lái)衡量城市土地資源的利用效率。

圖2描繪了中國(guó)各地級(jí)市土地利用效率總體變動(dòng)趨勢(shì)。不難發(fā)現(xiàn)，土地利用效率的分布呈現(xiàn)明顯的左偏，部分城市的土地利用效率遠(yuǎn)高于其他城市，反映出中國(guó)土地利用效率存在明顯的地區(qū)差異。此外，土地利用效率的分布整體隨時(shí)間右移，表明中國(guó)整體城市的土地利用效率在逐步提高。

4.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源：一是《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004—2017年）和《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004—2017年）；二是EPS數(shù)據(jù)庫(kù)和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)；三是《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004—2014年）和《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004—2017年），殘缺年份利用對(duì)數(shù)線性插值法進(jìn)行補(bǔ)充。為了更好地消除異方差，本文對(duì)LE、LF、HP、PGDP、AREA和CEP這幾個(gè)變量進(jìn)行了自然對(duì)數(shù)處理。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

從表1中可知所有變量均符合經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。進(jìn)一步地，為了更為直觀地考察土地財(cái)政與土地利用效率的關(guān)系，圖3給出了二者的二維散點(diǎn)圖。不難看出擬合曲線呈現(xiàn)倒“U”型，說(shuō)明土地財(cái)政的增長(zhǎng)起初改善了土地利用效率，之后降低土地利用效率。二者之間更為精確的關(guān)系后文作一步檢驗(yàn)。

5 全樣本回歸分析

5.1 基本回歸結(jié)果

考慮到異常值對(duì)結(jié)果可能產(chǎn)生的潛在影響，借鑒CRINO和OGLIARI[17]的做法，本文對(duì)核心變量進(jìn)行1.5%的雙邊截尾處理?；净貧w結(jié)果見(jiàn)表2。

從模型1的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政及其二次項(xiàng)的回歸系數(shù)均在1%的水平上顯著，其中土地財(cái)政的回歸系數(shù)顯著為正，其二次項(xiàng)的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這意味著適度的土地財(cái)政可能促進(jìn)土地利用效率提升，超過(guò)一定程度的土地財(cái)政就會(huì)降低土地利用效率，這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在人均土地財(cái)政為6.38時(shí)。在3360個(gè)樣本點(diǎn)中，55%的樣本點(diǎn)落在倒“U”型曲線下降的部分。這證實(shí)了現(xiàn)階段土地財(cái)政抑制了土地利用效率的觀點(diǎn)。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)Tab.1 Descriptive statistics

圖3 土地財(cái)政與土地利用效率的關(guān)系Fig.3 The relationship between land fi nance and land use ef fi ciency

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果Tab.2 Benchmark regression result

由模型2可知，商住用地和工業(yè)用地的相對(duì)價(jià)差及其二次項(xiàng)的回歸系數(shù)分別在10%和5%的水平上顯著，其中相對(duì)價(jià)差的回歸系數(shù)顯著為正，其二次項(xiàng)的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明商住用地和工業(yè)用地的相對(duì)價(jià)差對(duì)土地利用效率的影響為倒“U”型，表明一定程度的商住用地和工業(yè)用地的相對(duì)價(jià)差有利于提升土地利用效率；而當(dāng)相對(duì)價(jià)值擴(kuò)大到一定程度后，就會(huì)降低土地利用效率，這也印證了前面機(jī)理分析的結(jié)論。

由模型1和模型2可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高有助于提升土地利用效率?？赡艿脑蛟谟?，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將不斷升級(jí)，科學(xué)技術(shù)將不斷進(jìn)步，單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出必然不斷提高；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展將擴(kuò)大對(duì)土地的需求,導(dǎo)致土地資源的稀缺程度越來(lái)越高，從而提升其價(jià)值。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)也將更加注重土地的集約利用，提升土地利用效率①實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地利用效率之間存在一定程度的互為因果關(guān)系，土地利用效率的提升也有助于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因?yàn)榉治鲆暯堑脑?，本文把?jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為土地財(cái)政影響土地利用效率的控制變量來(lái)分析的，因此，有關(guān)土地利用效率對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用闡述不夠，而主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地利用效率的影響，感謝評(píng)審專家提出的這一寶貴意見(jiàn)。。

5.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

借鑒賈俊雪等[18]的做法，本文以土地出讓收入/地級(jí)市GDP替換之前的人均土地出讓收入。結(jié)果表明，雖然土地財(cái)政及其二次項(xiàng)的回歸系數(shù)大小發(fā)生變化，但都在5%的水平下顯著②由于篇幅原因，此處并未給出具體的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果，感興趣的讀者可以向筆者索取。。

6 分樣本回歸分析

為了分析不同條件下土地財(cái)政是否對(duì)土地利用效率產(chǎn)生不同的影響，本文從空間和政策沖擊這兩個(gè)層面進(jìn)行討論。考慮到劃分后的樣本容量不足以進(jìn)行工具變量回歸，本文構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板雙向固定效應(yīng)模型克服模型中可能存在的內(nèi)生性問(wèn)題。

6.1 分空間回歸結(jié)果

為了更好地刻畫區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，本文借鑒《第一財(cái)經(jīng)周刊》發(fā)布的《2017城市商業(yè)魅力排行榜》的做法將全國(guó)劃分為一線城市、二線城市、三線城市、四線城市和五線城市③第一財(cái)經(jīng)下的新一線城市研究所依據(jù)2017年的160個(gè)品牌商業(yè)數(shù)據(jù)、17家互聯(lián)網(wǎng)公司的用戶行為數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的城市大數(shù)據(jù)，采取主成分分析法為商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來(lái)可塑性5大指標(biāo)賦權(quán)，以此計(jì)算得到的綜合結(jié)果作為各個(gè)地級(jí)市級(jí)別判定的依據(jù)，具體做法見(jiàn)http: //www.sohu.com/a/154664117_229442。。由于本文城市的樣本個(gè)數(shù)占到全國(guó)地級(jí)市總數(shù)的71%，因而能夠較好地代表全國(guó)狀況。具體回歸結(jié)果見(jiàn)表3。

根據(jù)Hausman檢驗(yàn)可知采用動(dòng)態(tài)面板固定效應(yīng)模型。模型顯示土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響顯著存在于二線城市和五線城市中，其他城市則不顯著，說(shuō)明土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響存在顯著的地區(qū)差異。可能的原因在于，二線城市具有強(qiáng)烈的趕超發(fā)展意愿，相對(duì)于一線城市，財(cái)政來(lái)源又相對(duì)不足，因而具有更大的利用土地財(cái)政來(lái)提高財(cái)政收入、創(chuàng)造發(fā)展條件的需求，其對(duì)土地利用效率的影響也會(huì)更為顯著。五線城市相對(duì)于三、四線城市而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加落后，財(cái)政收入來(lái)源極其有限，所以更加依賴土地出讓來(lái)作為財(cái)政收入，也會(huì)更加重視土地資源的利用，因此，土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響也更加突出。

表3 分地區(qū)回歸結(jié)果Tab.3 Sub-regional regression results

6.2 分時(shí)間段回歸結(jié)果

有研究表明制度安排也會(huì)影響土地利用效率[19]，因此，按照“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃的提出時(shí)間將樣本劃分為兩個(gè)階段，2003—2008年為前一階段，2009—2016年為后一階段對(duì)樣本進(jìn)行分析?；貧w結(jié)果見(jiàn)表4。

從表4不難發(fā)現(xiàn)，“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施使得土地財(cái)政對(duì)城市土地資源利用效率的影響由先前的倒“U”型轉(zhuǎn)變?yōu)橹蟮摹癠”型。刺激計(jì)劃實(shí)施之前，在1440個(gè)樣本點(diǎn)中，87%的樣本點(diǎn)落在倒“U”型曲線下降的部分，刺激計(jì)劃實(shí)施之后，在1920個(gè)樣本點(diǎn)中，59%的樣本點(diǎn)落在“U”型曲線上升的部分，說(shuō)明政策沖擊使得先前土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響主要以負(fù)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變?yōu)橹蟮囊哉驗(yàn)橹?。這可能是因?yàn)?，?jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使得單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出提高，從而提高了土地財(cái)政政策對(duì)土地利用效率的積極效應(yīng)。

7 結(jié)論和政策建議

本文分析了土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響機(jī)理，并用工具變量法對(duì)中國(guó)240個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明：（1）土地財(cái)政必然干預(yù)土地資源的市場(chǎng)配置，對(duì)土地利用效率產(chǎn)生影響；（2）土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響是變化的，適度的土地財(cái)政可能促進(jìn)土地利用效率的提升，超過(guò)一定限度土地財(cái)政就會(huì)降低土地利用效率；（3）商住用地和工業(yè)用地之間的相對(duì)價(jià)差對(duì)土地利用效率的影響為倒“U”型；（4）土地財(cái)政對(duì)土地利用效率的影響在不同條件下（空間和時(shí)間）具有差異性。據(jù)此本文提出以下政策建議：

表4 分時(shí)間段回歸結(jié)果Tab.4 Time-lapse regression results

（1）正視土地財(cái)政所發(fā)揮的積極作用。應(yīng)該承認(rèn)土地財(cái)政在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的特殊作用，應(yīng)該在健全和完善土地出讓程序和政府財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步適度、科學(xué)利用土地財(cái)政政策來(lái)提升土地利用效率，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（2）進(jìn)一步規(guī)范地方政府的土地財(cái)政行為。過(guò)度的土地財(cái)政政策扭曲土地資源的優(yōu)化配置，降低了土地資源的利用效率，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化的發(fā)展。因此，對(duì)土地財(cái)政必須加以規(guī)范和一定程度的限制，必須要改革現(xiàn)有的土地出讓制度，進(jìn)一步提高土地出讓的市場(chǎng)化水平，提升土地的集約化利用程度。

（3）進(jìn)一步改革官員考核機(jī)制及財(cái)稅體制。一方面，通過(guò)調(diào)整GDP在官員考核中所占的比重來(lái)削弱地方政府短期盲目出讓土地行為，另一方面，也要加大中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度并積極開(kāi)辟諸如房產(chǎn)稅在內(nèi)的新稅源，緩解地方政府的財(cái)政壓力，減少其通過(guò)土地出讓獲取財(cái)政收入的行為激勵(lì)。

（4）要重視土地財(cái)政政策效應(yīng)的差異性，因時(shí)因地實(shí)施不同的政策措施。在地理稟賦相對(duì)較差的城市，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)適當(dāng)放松對(duì)政府干預(yù)土地的限制，通過(guò)干預(yù)土地出讓實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出的最大化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，則要逐步降低土地財(cái)政的作用，更加有效地發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定作用。