肖碧云

(福州外語外貿學院經管學院，福建 福州 350002)

黨的十九大報告明確提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，教育公平是社會公平與社會和諧的重要基礎，基本公共教育服務均等化是教育公平的重要方面.基本公共教育服務均等化的推進是確保2020年全面建成小康社會的重要內容.2018年9月，福建省人民政府印發(fā)《福建省推進基本公共服務均等化行動計劃》，將基本公共教育作為八大基本公共服務清單之一，致力于提高教育公平程度.財政保障機制在推進基本公共教育服務均等化的過程中發(fā)揮著重要作用.因此，從公共財政角度探討基本公共教育服務均等化問題，對于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間的基本公共教育服務差距，推進基本公共教育服務均等化具有重要的歷史和現(xiàn)實意義[1].

1 福建省基本公共教育服務均等化現(xiàn)狀

福建省政府深入貫徹落實黨的十九大精神和全國教育大會精神，充分認識進一步加大財政教育投入，推進基本公共教育服務均等化的重大意義.但在實現(xiàn)基本公共教育服務均等化方面仍存在著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和校際間不均衡的問題.

1.1 區(qū)域教育資源投入呈現(xiàn)差異

福建省各區(qū)域的經濟發(fā)展水平有著很大的差距.東部沿海地區(qū)經濟發(fā)達，優(yōu)質教育資源特別是高等教育資源和科研機構主要集中在廈門、福州和泉州地區(qū).西部“南三龍”山區(qū)(三明市、南平市、龍巖市)經濟相對不發(fā)達，教育資源較為匱乏[2].從表1可以看到，2017年福州市、泉州市和廈門市的公共財政教育支出名列全省前三名，都突破了120個億.相比之下，“南三龍”山區(qū)的教育支出顯得十分不足，特別是南平的公共財政教育支出僅為50.15億元，與全省第一的福州市155.78億元相差3倍多.從生均教育經費來看，福建省對“南三龍”山區(qū)的教育經費保障給予了足夠的重視，其生均教育投入的保障比較到位.而作為省會城市的福州市以及作為“閩南金三角”重要組成部分的泉州市和漳州市，盡管公共財政教育支出總額位于全省前列，但是生均教育經費卻在全省倒數(shù)，生均教育支出水平與其經濟發(fā)展水平的不相適應.從各級各類學校生師比情況來看，2017年教育部規(guī)定生師比小學19：1、初中13.5：1、高中12.5：1.只有龍巖和寧德地區(qū)的三個階段生師比是符合標準的，廈門地區(qū)的小學、初中和高中的生師比都過高，福州和泉州地區(qū)的小學和高中生師比過高.說明福州、廈門和泉州作為優(yōu)質教育資源較為集中的沿海城市，生源基數(shù)大，公共財政教育支出和教師數(shù)量的分配仍有相當大的提升空間.區(qū)域教育資源投入的差異性，阻礙了基本公共教育服務均等化的實現(xiàn).

表1 2017年福建省區(qū)域生均教育經費、各級各類學校生師比情況

1.2 城鄉(xiāng)公共教育資源配置不公平

城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度導致教育管理體制分為城市和農村兩種不同的教育方式，城鄉(xiāng)公共教育資源配置不公平是城鄉(xiāng)教育發(fā)展中面臨的最大問題,造成城鄉(xiāng)之間的教育公共服務的非均等化[3].盡管福建政府不斷加大農村教育財政的投入規(guī)模，農村小學、初中和高中教育經費支出總額由2013年的255.23億元增加至2017年的383.28億元.但農村三級生均教育經費支出與城鎮(zhèn)相比仍有比較大的差距，2017年福建省城鎮(zhèn)普通小學、初中和高中的生均教育均費分別為11445.51元、18784.06元和19148.47元，農村小學、初中和高中的生均教育均費分別為11209.70元、18159.04元和17308.79元.生均教育經費支出的不足成為限制農村教育發(fā)展的桎梏.同時，由于城區(qū)集中著更多的優(yōu)質教學資源，大量學生涌入城區(qū)學校就讀，導致城鄉(xiāng)學校師生出現(xiàn)不正常的配比狀況.2017年，福建省城鎮(zhèn)地區(qū)師生比為1：14.12，鄉(xiāng)村地區(qū)中小學師生比為1：3.4.城鄉(xiāng)教育支出配置的失衡，農村教育的辦學條件和城鎮(zhèn)相比仍然存在較大差距，使農村學生受教育的不公平，嚴重制約農村教育事業(yè)的發(fā)展.

1.3 校際間教育資源配置不均衡

隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進、戶籍制度改革的全面實施和計劃生育政策的調整，人口流動給城鎮(zhèn)教育資源的配置帶來了新的挑戰(zhàn).學校資源配置差異系數(shù)是衡量校際間義務教育學校資源均衡配置水平.福建省校際間的教育資源配置不均衡.2017年福建省有6個縣(漳州市薌城區(qū)、安溪縣、莆田市湄洲島國家旅游度假區(qū)、永安市、松溪縣、邵武市)有3個以上義務教育學校資源配置狀況差異系數(shù)不達標.有4個縣(莆田市湄洲島國家旅游度假區(qū)、漳州市薌城區(qū)、莆田市秀嶼區(qū)、仙游縣)的初中綜合差異系數(shù)超出國家標準.由于校際之間的教育資源配置存在著差距，優(yōu)質學校的辦學條件、師資隊伍、教學資源等都優(yōu)于一般薄弱學校.經濟富裕的家庭為了獲取優(yōu)質教育資源，雖學生成績一般卻能通過購買學區(qū)房、掛他人戶口、借讀等方式就讀于升學率較高的重點學校[4].使優(yōu)質學校生源爆滿，學校規(guī)模和班額超過國家標準要求，56人及以上大班額依然存在.經濟困難的學生除少數(shù)成績優(yōu)異者外升入優(yōu)質學校的機會基本缺失，造成目前普遍存在的以錢擇?，F(xiàn)象.而薄弱學?；巨k學條件差，教育資源設施落后，缺乏吸引力，生源不足，造成教育資源閑置.農村學校、城區(qū)普通學校教師流失，資源的有效利用受到制約，使學校之間原來就不公平的教育資源分配愈顯不均衡，加劇了教育的“貧富分化”.教育失衡，致使多數(shù)學生享受不到和諧社會的公平教育，失去教育的公益性、平等性和公正性.

2 影響福建省基本公共教育服務均等化的財政原因

由于教育具有正外部性和公共性的特點，政府在保障公民享受到均等化的教育公共服務扮演著至關重要的角色，基本公共教育服務均等化的實現(xiàn)需要財政保障機制的全力支持.財力不足、財力和事權不匹配和不完善的財政轉移支付制度等財政原因制約了福建省基本公共教育服務均等化的實現(xiàn).

2.1 財力不足制約了財政提供基本公共服務的能力

多年來，福建政府把教育作為國家戰(zhàn)略性投入予以優(yōu)先保障，對教育的經費投入保持穩(wěn)定增長.十八大以來，福建省財政教育支出占公共財政支出比重穩(wěn)定在18%左右，位于全國前八名.財政一般公共預算教育支出從2013年的574.91億元增長到2018年的923.06億元，年均增長8.6%，人均公共預算教育支出逐年只增不減，從2013年的9879.22元增長到2018年的14661.52元.盡管教育財政投入呈現(xiàn)高速增長趨勢，但是財政教育支出占地區(qū)生產總值的比重自2015年連續(xù)下滑3年，由2013年的2.63%下降至2018年的2.58%，財政教育支出占地區(qū)生產總值的比重不高，制約了財政支出能力，使得政府在滿足基本公共需要的過程中力不從心.特別是多年來福建省普通小學生均教育經費支出低于全國平均水平，排在全國后列.因此，福建教育財政投入經費不足制約了財政提供基本公共服務的能力，致使區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育資源配置的不均衡，教育機會的不均等.

2.2 財力和事權不匹配制約著均等化格局形成

財力代表政府部門對其負責的區(qū)域具有支配使用的財政資金，事權代表政府部門有權向其負責區(qū)域內的居民提供教育公共產品，政府部門間財力與事權上清晰的界定,是教育均等化格局形成的關鍵.目前福建省地方政府之間實行多重標準，事權不清，相互交叉沖突，缺乏規(guī)范性.財權不斷的上浮集中和事權的層層下移分配給較低級次的政府帶來很大壓力.特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，事權配置與其可財權高度不對稱.如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務教育中承擔80%的財政支出，給基層政府造成嚴重的財政負擔，財政入不敷出，在供給基本公共教育服務面臨預算約束問題，在保障教育支出的事權責任和有限的財力矛盾突出，連基本完成縣域內公共教育服務的初步均等化都困難.

2.3 不完善的財政轉移支付制度制約著均等化的實現(xiàn)

財政轉移支付制度缺乏規(guī)范性和有效性是制約著基本公共教育服務均等化的重要原因.福建省現(xiàn)行轉移支付的資金結構不合理，稅收返還在福建省轉移支付總量中所占比重過大.稅收返還采用的是與各區(qū)域收入相掛鉤的“基數(shù)法”，福建省各地市之間經濟發(fā)展差距較大，特別是東部沿海地區(qū)和西部山區(qū)之間存在著較大的差別，稅收返還的計算方法使東部沿海地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較大，而西部山區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較小，進一步擴大了各區(qū)域間的財力差距.教育財政投入的均衡是保證基本公共教育均等化實現(xiàn)的關鍵，現(xiàn)行的稅收返還將導致區(qū)域間政府所呈現(xiàn)出來的基本公共教育服務不管是數(shù)量或是質量均容易產生差異，進一步擴大了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共教育服務非均等化的程度.一般性轉移支付對財政均等化能起到很強的效果，財政自給能力差的區(qū)域能得到較多的一般性轉移支付，財政缺口小的地區(qū)相對就取得不多的一般性轉移支付，如此有利于縮小各地區(qū)的財政差距.然而一般性轉移支付在福建省轉移支付總量中所占比重過小，制約了財政轉移支付的均等化效果.同時，欠發(fā)達地區(qū)普遍存在著教育責任負擔重，教育財政資金不足的困境，依靠自身的財政實力來提高基本辦學條件，增加生源比較困難.因此，應探索健全橫向財政轉移支付制度.

3 推進福建省基本公共教育服務均等化的財政政策建議

推進基本公共服務教育均等化具有明顯的正部性效應，有利于縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教育發(fā)展的差距.因此，需要進一步加大教育財政投入力度，合理劃分省與市縣政府的財權、事權和完善教育轉移支付制度.

3.1 進一步加大教育財政投入力度

為強化基礎公共教育均等化的財政保障，福建省政府需進一步加大教育財政投入力度，從注重硬件投入轉向軟硬件同等重視.科學測算、分解落實福建省、市、縣政府的公共財政教育投入，通過建立投入總量與GDP增速、財政收入増長以及在校學生人數(shù)增長協(xié)同穩(wěn)定增長機制[5].鑒于福州市、泉州和漳州地區(qū)的生均教育支出水平偏低，與該區(qū)域經濟發(fā)展水平不符的現(xiàn)實，可提高福州、泉州和漳州的財政教育支出水平.

教育財政資金重點向革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)和農村地區(qū)等地區(qū)傾斜，全面改善教育發(fā)展薄弱地區(qū)的基本辦學條件，重在農村的義務教育經費保障機制，優(yōu)先保障義務教育用地，加快解決“大班額”等突出問題.重點保障教師隊伍建設，特別是優(yōu)先落實義務教育階段教師工資待遇政策，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一.此外，在政府加大財政教育投入的基礎上，要積極將社會資本引進到基本公共教育服務范疇內，探索建立民間資本與政府相互配合的教育供給制度，提高基本公共教育服務質量、運行效率和專業(yè)管理水平.

3.2 合理劃分省與市縣政府的財權、事權

省與市縣政府的有效協(xié)同是保證基本公共教育服務供給的重要條件.因此，在中央、地方事權和支出責任劃分的基礎上，必須處理教育領域省與市縣共同財政事權劃分問題，明確省與市縣在推進教育公共服務均等化過程中的事權和承擔的責任.省政府從福建省的實際情況出發(fā)，應按照財權與事權相匹配的原則，通過調控省級財政的方式，考慮到各地方政府間的經濟社會發(fā)展水平的差異，合理界定省級及市縣各級政府的具體任務及承擔的職責，有計劃地對地區(qū)間的公共服務供給進行分工和部署，在明確細化其承擔的教育投入責任的基礎上，全力打造以縣為單位的基本公共教育服務經費投入機制.

屬于省級事權的，由省級承擔推進區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際間基本公共服務均等化的支出責任，確需委托市縣實施的，省級通過專項轉移支付予以安排，不得要求市縣政府承擔配套資金；屬于省級和市縣共同事權的，應合理界定省級及市縣各級政府的具體任務及承擔的職責，應當依據公益性、外部性等因素制定、分擔基本公共教育服務均等化標準或比例，省級分擔部分通過專項轉移支付委托市縣實施；屬于市縣事權的，省級主要通過一般性轉移支付給予支持.市縣人民政府履行促進區(qū)域教育發(fā)展、改善區(qū)域內基本辦學條件、提高基本公共服務教育水平的主體職責，堅持教育優(yōu)先作為財政支出的重點，強化對改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的經費投入力度.

3.3 完善教育轉移支付制度

財政轉移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段.福建省級政府應根據實際財政情況，以推進區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際間基本公共教育服務均等化為目標，完善教育轉移支付制度.一般性轉移支付作為均衡地方財政實力、實現(xiàn)教育公平目標的主要方式，要發(fā)揮一般性轉移支付的主體作用，完善一般性轉移支付制度.加大一般性轉移支付規(guī)模和比例，突出精準扶貧，加大對原中央蘇區(qū)、革命老區(qū)、扶貧開發(fā)工作重點縣的教育轉移支付力度，提高經濟落后地區(qū)、農村和薄弱學校的教育水平.規(guī)范一般性轉移支付分配和使用，建立健全激勵約束機制，引導接受轉移支付的市縣政府視本地區(qū)的經濟發(fā)展水平及教育發(fā)展情況統(tǒng)籌安排使用到教育領域內，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，促進城鄉(xiāng)教育優(yōu)質均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平.

專項轉移支付項目相較于一般轉移支付項目更為透明化，進一步完善教育財政專項轉移支付制度，規(guī)范專項轉移支付立項管理和義務教育階段公用經費轉移支付資金等的分配，完善《福建省義務教育薄弱學校改造計劃專項資金管理辦法》、《福建省農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃專項資金管理暫行辦法》和《福建省支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》等專項轉移支付管理辦法，嚴格專項轉移支付資金使用.同時，應探索建立健全橫向的教育轉移支付制度.財政資金通過較發(fā)達地區(qū)橫向轉移至欠發(fā)達地區(qū)，為欠發(fā)達地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展提供充足的財政資金支持，由此實現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)基本公共教育服務的均等化.

4 結論

近年來，福建省財政投入堅持優(yōu)先保障投入、優(yōu)化支出結構和高效使用資金，有力助推新時代福建省教育高質量發(fā)展，基本公共教育服務均等化取得了很大的成效.但在推進基本公共教育服務均等化方面仍存在著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和校際間不均衡的問題.從公共財政方面研究基本公共教育服務均等化，有利于促進社會公平公正，推動區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際間協(xié)調發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，為福建省率先基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化奠定堅實基礎.