徐云鵬，李 輝

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

一、研究背景

隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型與不同價值觀的對沖，產(chǎn)生了更加顯性的社會矛盾，正逐步侵蝕我國社會的和諧穩(wěn)定。公安機關(guān)作為社會穩(wěn)定的捍衛(wèi)者，應(yīng)當緊隨時代步伐，協(xié)同其他多元社會治理主體，共同構(gòu)建新時代社會治理新格局。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！闭谓ň枪矙C關(guān)隊伍建設(shè)的根本遵循，公安機關(guān)的歷史發(fā)展表明，只有堅持以政治建警為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立公安姓黨的政治屬性，才能持續(xù)發(fā)揮公安機關(guān)在維護國家政治安全、社會治安穩(wěn)定等方面的“刀把子”作用[1]。因而，新時期公安機關(guān)應(yīng)當更加突出公安黨建工作的引領(lǐng)作用，貫徹落實公安黨建工作責(zé)任制，創(chuàng)新基層黨建工作，把抓好黨建作為最大的政績，統(tǒng)領(lǐng)公安工作適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、社會新常態(tài)。

黨的十九大強調(diào)，“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”。作為黨和人民的“刀把子”，公安機關(guān)更應(yīng)該加強黨的建設(shè)工作。但隨著公安機關(guān)黨建工作的不斷深入推進，如何建構(gòu)科學(xué)有效的基層公安黨建工作責(zé)任制成為當前優(yōu)化公安工作的重要組成部分?；鶎庸矙C關(guān)是整個公安隊伍的基石，是生成公安機關(guān)戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，也是黨和政府形象展示的最直接窗口。全面從嚴治黨，離不開作為戰(zhàn)斗堡壘的基層黨組織發(fā)揮作用，加強基層公安黨建工作，是始終貫穿公安隊伍建設(shè)的一條主線，也是推動公安事業(yè)科學(xué)發(fā)展的永恒主題。而且，基層公安黨建工作責(zé)任制是基層公安機關(guān)實踐中探索和尋求公安黨風(fēng)廉政建設(shè)源頭、促進公安隊伍戰(zhàn)斗力提升的重要途徑。然而，目前我國公安機關(guān)，尤其是基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制執(zhí)行薄弱，亟須創(chuàng)造性優(yōu)化和完善。鑒于此，本文試圖基于“互聯(lián)網(wǎng)、制度、組織文化”的綜合視角有機協(xié)同基層公安機關(guān)黨建責(zé)任人、責(zé)任體制以及長效機制之間的作用機理，理順基層公安機關(guān)落實黨建工作責(zé)任制的具體路徑和措施。

二、基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制存在的問題

從管理學(xué)層面講，企業(yè)管理的是與產(chǎn)品相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，黨建責(zé)任制是管理公安民警行為。第一種行為具有外在性和量化可能性，第二種行為具有內(nèi)在性和難以量化性。相比較而言，公安機關(guān)民警黨建責(zé)任管理的范圍更寬，難度更大，問題更突出，實際需要更緊迫。

(一)基層公安機關(guān)黨建責(zé)任制“瘸腿”落實

目前基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制落實中單純依靠制度現(xiàn)象明顯，與互聯(lián)網(wǎng)、組織文化要素間的協(xié)同效應(yīng)缺乏?；鶎庸矙C關(guān)黨建工作責(zé)任制的高效推行和科學(xué)管控是一項長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在基層黨建工作責(zé)任落實過程中，相關(guān)制度頂層設(shè)計雖是根本，但是，僅僅依靠制度保障的單打獨斗顯然后勁不足，會出現(xiàn)“瘸腿”現(xiàn)象，會使公安黨建工作責(zé)任制最終“流于形式”，難以真正落地。目前，基層公安機關(guān)黨建工作單純依賴責(zé)任制有多種表征：一是制度的頂層設(shè)計不足，尚未形成制度聯(lián)動效應(yīng)；二是基層黨建政策僅僅做到了制度“上墻”，而未“落地”，政策的實操性和配套性不能充分保證；三是制度規(guī)范(不同黨建鏈條中的條款或規(guī)定)之間銜接不夠，沒有形成全面合力；四是“高標準建設(shè)，低標準執(zhí)行”現(xiàn)象依然存在，頂層設(shè)計與具體執(zhí)行兩者力度極不平衡且相互割裂，極個別基層黨建政策遭遇“執(zhí)行難”困境；五是事前規(guī)定制度多，但事后評價規(guī)范少，導(dǎo)致制度規(guī)范落實不到位。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為有效彌補基層黨建工作責(zé)任制相關(guān)制度設(shè)計與執(zhí)行“斷層”的有力工具。針對基層公安機關(guān)民警時間有限、精力不足而難以大量接觸和領(lǐng)會公安黨建工作的難題，可以利用互聯(lián)網(wǎng)的形式，在終端即時導(dǎo)入和分享公安黨建工作感想，深度參與到公安黨建工作責(zé)任制落實工作流程中，互聯(lián)網(wǎng)已成為重要的黨建新環(huán)境，正在塑造著黨建工作新模式。

(二)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制的深層次瓶頸尚未解決

當前，我國基層公安機關(guān)黨建工作表現(xiàn)出明顯的“非連續(xù)性”特征，即在不同時間節(jié)點呈現(xiàn)出不同工作狀態(tài)。主要表現(xiàn)在三個方面：一是與基層公安機關(guān)事務(wù)性工作節(jié)奏密切相關(guān)。當基層公安機關(guān)事務(wù)性工作繁忙時，可能是因大量警力難以集中的原因，基層黨建工作就“讓路”于具體事務(wù)性工作而被“淡化”；當基層公安機關(guān)事務(wù)性工作減少時，黨建工作才會被“加強”，黨建工作的落實表現(xiàn)出離散狀態(tài)的階段性特征。二是與國家層面黨建政策實施狀態(tài)同步。當國家層面抓緊落實黨建工作時，基層公安機關(guān)的黨建工作也隨之被強化。反之，當國家層面的黨建政策沒有被集中提及或是普遍推進時，基層公安機關(guān)的黨建工作也會有所松懈。三是極個別領(lǐng)導(dǎo)干部本身對基層黨建工作的深遠影響認識缺位，對黨建工作持“嘴上說說，隨便做做，應(yīng)付過關(guān)”的舊思想，深層次管理機制瓶頸并未有效解決，導(dǎo)致整個基層組織機構(gòu)不能深入推進黨建工作[2]。整體而言，本文分析黨建工作出現(xiàn)階段性特點的根本原因在于：基層公安機關(guān)沒有形成以黨建工作責(zé)任制為抓手的組織文化，也就難以固化黨建工作的長期聯(lián)動，這是制約基層公安機關(guān)黨建工作持續(xù)開展的深層次原因。

(三)基層公安機關(guān)黨建責(zé)任制的考評監(jiān)督機制匱乏

近年來，我國基層公安機關(guān)雖然在貫徹黨建工作責(zé)任制方面緊抓不放，已經(jīng)取得了一定成果，也積累了一些先進經(jīng)驗。但是，部分基層公安機關(guān)沒有理解甚至沒有意識到落實黨建工作責(zé)任制戰(zhàn)略的深遠影響。大量基層公安機關(guān)在落實黨建工作責(zé)任制方面均以“被動執(zhí)行”上級公安機關(guān)指示為主，缺乏主動創(chuàng)新推進黨建工作責(zé)任制的戰(zhàn)略規(guī)劃。并且，基層公安機關(guān)長期累積的先進黨建工作經(jīng)驗也可能因為缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃意識而難以形成制度性、文化性驅(qū)動力，很難真正納入基層黨建工作責(zé)任制設(shè)計中來。黨建工作責(zé)任制沒有得到完善，具體項目責(zé)任不能落實到個人，甚至?xí)霈F(xiàn)“吃大鍋飯”的情形，沒有做好考評監(jiān)督，沒有嚴格獎懲，導(dǎo)致基層公安民警主動性不高、積極性不足。

(四)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制的推廣方式過于傳統(tǒng)

基層公安機關(guān)傳統(tǒng)黨建宣傳教育活動主要是以分散自學(xué)、集中會議學(xué)習(xí)、交流座談等方式向基層民警“灌輸”黨建知識，黨建學(xué)習(xí)的內(nèi)容和方式單調(diào)枯燥，覆蓋面有限，創(chuàng)新性不足。黨建工作“走過場”“流水賬式”問題突出，基層黨建工作不能夠與信息化手段相結(jié)合，黨建工作內(nèi)容浮于表面，缺乏針對性，讓本來就相對不被重視的基層黨建工作更加難以落到實處。

三、基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制存在問題的原因分析

(一)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制未能協(xié)同落實

基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制難以高效落實的首要原因在于：“互聯(lián)網(wǎng)、制度、組織文化”三要素沒有產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。一些基層公安機關(guān)雖然有相對完善的制度和較強的組織文化，但是，限于警力資源有限和基層公安業(yè)務(wù)繁重的矛盾，黨建工作責(zé)任制難以在廣大基層民警群體中得到有效落實。并且，基層公安黨建工作責(zé)任制的制度安排與落實路徑之間的邏輯關(guān)系也沒有厘清?，F(xiàn)有基層公安機關(guān)尚未將黨建工作與互聯(lián)網(wǎng)有機融合，沒有克服制度執(zhí)行中“民警時間缺乏與黨建教育空間占用矛盾”這一短板。而互聯(lián)網(wǎng)和“微媒體”則能充分實現(xiàn)民警即時學(xué)習(xí)、終端學(xué)習(xí)及長期學(xué)習(xí)，可以和黨建工作制度、基層公安機關(guān)組織文化充分交融，打破民警黨建教育“時間與空間”矛盾的制約，解決黨建工作制度建設(shè)與責(zé)任落實“最后一公里”的問題[3]。

(二)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制存在制度虛設(shè)現(xiàn)象

基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制發(fā)揮作用依賴于一個良好的制度環(huán)境。在某種情況下，基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任約束機制長期得不到有力貫徹，難以深度激發(fā)制度潛力，導(dǎo)致部分基層黨建制度落實不力，甚至成為“一紙空文”。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的深層原因是黨建工作責(zé)任制觀念沒有深入人心，從領(lǐng)導(dǎo)干部到一線執(zhí)勤民警都沒能樹立“抓基層黨建是最大政績”的觀念，黨建工作自上而下出現(xiàn)逐級遞減的趨勢，基層公安機關(guān)黨建組織文化仍沒有真正形成，沒有形成可靠的抓手，人浮于事的黨建工作作風(fēng)阻礙制度運行。目前，部分基層公安機關(guān)在推進黨建工作責(zé)任制方面，無論是從專門性的黨建文件，抑或是管理制度中的黨建責(zé)任制條款都在不停修訂與完善，形成制度“健全”的表象，而真正能夠?qū)⒒鶎庸颤h建制度做到實處、扎根于基層公安工作、用之于服務(wù)群眾的卻少之又少。換言之，制度“上墻”與制度“落地”之間尚有一段距離。

(三)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制的考評體系滯后

加強基層公安機關(guān)考核工作是加強黨內(nèi)凝聚力的重要舉措，也是加強政治建警、從嚴治警和做好黨建工作的有效保障[4]。但是當前基層公安黨建考評工作的體系建構(gòu)不夠完善，考評內(nèi)容和形式缺乏創(chuàng)新，在考評指標的設(shè)定上，沒有考慮到各單位、各部門的差異性，沒有針對性，導(dǎo)致考核結(jié)果出現(xiàn)千篇一律現(xiàn)象。另外，考核的方式過于單調(diào)，大多采取年終考核、匯報打分的形式，很難將黨建工作的實際情況真實反映出來，并且，黨建工作考核的結(jié)果很少與民警的提拔選任、福利待遇相掛鉤，導(dǎo)致民警懶散應(yīng)付，黨建工作考核結(jié)果也不夠客觀。

(四)基層公安機關(guān)黨建工作民警的創(chuàng)新意識有待提升

一切行為的實施主體都是人，因此想做好基層黨建工作必須要有與之相適應(yīng)的公安民警。然而，現(xiàn)實是：一方面，部分公安機關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)自身沒有認識到黨建工作的重要性和必要性，面對黨建過程中出現(xiàn)的問題處置不力，對黨建工作的未來趨勢看不清，仍舊依靠“老一套”，不懂得運用信息化手段，甚至都沒有意識到網(wǎng)絡(luò)時代新媒體、互聯(lián)網(wǎng)的力量[5]；另一方面，公安機關(guān)缺乏相應(yīng)的黨建技術(shù)人才支撐，民警運用互聯(lián)網(wǎng)進行建設(shè)和學(xué)習(xí)的能力有待提高，基層黨員干部在新媒體、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等方面存在盲區(qū)和缺陷。

四、建構(gòu)基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制的“三維模式”

(一)“三維模式”的核心含義

為了科學(xué)落實基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制，本研究提出基層公安機關(guān)實施高效黨建工作責(zé)任制“三維模式”的理論構(gòu)想(如圖1所示)：一是通過黨建責(zé)任制制度規(guī)范的不斷完善，將基層公安機關(guān)踐行黨建思想實踐做法納入制度規(guī)范，以制度來約束基層民警的行為；二是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)延展黨建知識普及的滲透力，將民警的平常執(zhí)法活動通過信息技術(shù)實時對接電子監(jiān)察平臺的監(jiān)控路徑，即時實現(xiàn)基層民警積極落實貫徹黨建的責(zé)任感；三是通過堅持不懈地弘揚公安黨建組織文化，在基層公安機關(guān)中形成依托責(zé)任制的黨建文化氛圍，將基層公安黨建思維真正融入基層民警血液中，形成責(zé)任基因。從理論上看，基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制“三維模式”的提出，有助于基層公安機關(guān)預(yù)防黨建工作浮于形式，形成比較嚴密的黨建工作責(zé)任體系；從實踐上看，“三維模式”在操縱層面更顯具體，變傳統(tǒng)的僅靠“教育”的一元黨建責(zé)任履行路徑為“互聯(lián)網(wǎng)、制度、組織文化”的多維實施路徑。

圖1 基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制

(二)“三維模式”的運行機理分析

本研究提出的“三維模式”是指以基層公安機關(guān)黨建工作為抓手，規(guī)范基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制科學(xué)實施，全面、深度推進公安機關(guān)基層黨建工作有序、長效運行的一整套措施體系?！叭S模式”運行的四種預(yù)期效果為：

第一，主動強化基層黨建工作責(zé)任制落實效果?，F(xiàn)有基礎(chǔ)公安機關(guān)黨建工作停滯不前的一個重要原因就是，大量基層民警被動接受黨建思想的熏陶，沒有真正融入和承擔公安黨建工作?！叭S模式”中，“組織文化”可以對基層民警的黨建被動接受心理進行矯正，首先讓其在心理上接受并主動承擔黨建工作。通過基層公安機關(guān)黨建組織文化的長期建構(gòu)，強化黨建工作和文化建設(shè)的有機融合，引領(lǐng)正確的黨建價值導(dǎo)向，可以積極引導(dǎo)基層民警堅定黨的理想信念，自覺加入和深度參與到基層黨建工作的宣傳和實踐之中。牢固樹立“組織文化也是戰(zhàn)斗力”的理念，以基層組織文化的長期建構(gòu)來推動基層民警對公安黨建工作責(zé)任制的正確認知，并改變其被動行為。

第二，促進基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制深度推行。本研究提出的基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制運行的“三維模式”是將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入黨建責(zé)任體制建設(shè)，依靠基層公安機關(guān)組織文化轉(zhuǎn)變基層民警被動心態(tài)，將警察組織文化與公安黨建工作有機融合，逐步形成基層公安黨建責(zé)任制落實工作的長效機制。具體可以嘗試如下舉措：一是通過梳理基層黨建工作業(yè)務(wù)流程，規(guī)范黨建工作責(zé)任制運行，對基層民警自身執(zhí)法活動進行動態(tài)監(jiān)控；二是制定和落實基層黨建工作責(zé)任制措施，從而補充和完善當前基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制內(nèi)容，確?；A(chǔ)黨建工作規(guī)范運行；三是借助互聯(lián)網(wǎng)的力量，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建工作模式，創(chuàng)新黨建工作方法，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)為黨所用，助力黨建，真正在實踐中保證基層黨建工作責(zé)任制的可操作性、合理性，以最終生成基層公安黨建工作責(zé)任制高效落實的長效機制。

第三，監(jiān)督基層公安機關(guān)民警責(zé)任行為?！叭S模式”中，基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制相關(guān)“制度”建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性特點，是一項長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨建工作責(zé)任制的健全和完善是促進基層公安機關(guān)黨建工作順利進行的源頭活水。而基層公安機關(guān)黨建工作責(zé)任制落實和推進的目標設(shè)定，尤其是基層黨建工作的未來戰(zhàn)略規(guī)劃和實施導(dǎo)向，離不開黨建制度的先期預(yù)設(shè)。同時，基層黨建制度設(shè)計過程中要考慮到可執(zhí)行性，在制度創(chuàng)新的同時，強調(diào)切實優(yōu)化和落實制度，防止制度虛設(shè)。“三維模式”對于重點完善基層黨建工作運行管理機制體制、推進基層黨建工作政績考核評估體系建設(shè)具有重要推動意義[6]。“沒有規(guī)矩不成方圓”，基層民警行為規(guī)范是否偏離黨的要求，是否有違黨的思想，基層民警日常工作行為等皆依賴黨建工作責(zé)任制來衡量和測度。

第四，提升基層公安黨建工作信息化水平?！叭S模式”中，信息時代的“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)，一方面能夠?qū)ⅰ盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式與黨建工作融合創(chuàng)新，運用到黨員思想教育和宣傳陣地上，開展遠程終端教育，保證黨員學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，營造良好的黨建文化氛圍，提高黨組織的教育水平和工作效率[7]；另一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)定的業(yè)務(wù)管理體系、電子監(jiān)察平臺以及兩個系統(tǒng)的對接，對黨建工作責(zé)任制運行過程中各關(guān)鍵節(jié)點的黨建(違規(guī))風(fēng)險變動情況進行分析、研判和預(yù)警，引導(dǎo)和提醒相關(guān)黨建管理人員以及民警自身及時采取措施，預(yù)防與基層公安機關(guān)黨建工作行為相違背的風(fēng)險產(chǎn)生，時刻良性引導(dǎo)基層民警正確實踐黨的思想、踐行黨的理論?；诳萍紕?chuàng)新力量，運用門戶網(wǎng)站、“兩微平臺”、黨建APP等，全方位監(jiān)督，打通黨內(nèi)監(jiān)督的“最后一公里”。

總之，基于互聯(lián)網(wǎng)、制度、組織文化共同作用下的基層公安機關(guān)黨建工作“三維模式”不僅對當今基層公安機關(guān)工作的開展具有創(chuàng)造性的指導(dǎo)意義，而且該體系與時俱進的特性明顯，能夠適應(yīng)未來復(fù)雜多變的基層黨建工作形勢。不僅如此，由于本研究體系有機綜合了“互聯(lián)網(wǎng)、制度、組織文化”三要素間的互補、循環(huán)效應(yīng)，推動“制度黨建”“文化黨建”“網(wǎng)絡(luò)黨建”的有機融合，所以，該體系的穩(wěn)定性、長效性能夠使其隨著制度變遷、科技進步以及文化嬗變等情況而產(chǎn)生相應(yīng)的改變，以不斷適應(yīng)未來環(huán)境的變化，具有較強的生命力，符合新時代黨建工作總要求。