何鵬飛

摘 要：2015年2月，我國啟動了新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點。改革試點實踐四年來，農(nóng)村土地征收制度改革還存在諸多問題，構(gòu)建以保障被征地農(nóng)民利益為中心的土地征收制度顯得尤為重要。梳理新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的相關(guān)文獻，在此基礎(chǔ)上概括新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點存在的問題和路徑選擇，評述新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的研究成果，最后得出深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的啟示。

關(guān)鍵詞：土地征收制度;改革試點;研究綜述

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）27-0016-03

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化建設(shè)不斷推進，現(xiàn)有存量的國有土地已不能滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要，這就表明農(nóng)村的部分農(nóng)地變更為非農(nóng)性質(zhì)的土地的趨勢是必然的。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中明確提出要推行農(nóng)村土地征收制度改革試點。2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三13個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在全國33個試點縣（市、區(qū)）中實施農(nóng)村“三塊地”改革試點，其中有3個試點是農(nóng)村土地征收制度改革，這標志著新一輪農(nóng)村土地征收制度改革正式進入試點階段。2018年12月，全國人大常委會審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日，這說明農(nóng)村土地征收制度改革試點尚未形成可全面推廣的實踐成果，因此改革還要繼續(xù)深入推進。2019年2月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好三農(nóng)工作的若干意見》明確提出要在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革。四年來，學(xué)者們廣泛關(guān)注農(nóng)村土地征收制度改革試點中存在的問題，普遍認為土地征收公共利益界定不明晰、補償標準不合理、征地程序不規(guī)范、缺乏制度保障等。因此，深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革任重而道遠，既要保障被征地農(nóng)民的利益，又要正確處理好被征地農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，并對土地征收制度進行綜合考慮，實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

二、新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的研究綜述

（一）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點存在的問題

1.關(guān)于縮小征地范圍和土地征收程序的問題。一些地方政府缺乏推動縮小征地范圍改革的動力，通過低價征地、高價供地的賺取利差行為導(dǎo)致形成扭曲的土地財政現(xiàn)象[1]。雖然我國通過法律法規(guī)對土地征收程序做了規(guī)定，但征地程序不透明[2]、被征收人的參與權(quán)利無保障和被征收人的救濟渠道欠暢通[3]。

2.關(guān)于農(nóng)村土地征收補償?shù)膯栴}。首先是征地補償范圍小。按照《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償款包括土地的補償費、被征收人的安置補助費、被征收土地上的附著物及青苗補償費。此規(guī)定只將征地的直接損失納入征地補償范圍，并不能全面補償被征地人的全部損失[4]。其次，征地補償標準不合理。耕地價值應(yīng)包含經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值等隱藏價值，而土地補償標準的主要參考來源是耕地價值[5]，并且沒有考慮土地權(quán)利人喪失土地的間接損失以及土地發(fā)展權(quán)[6];征地補償標準不合理，導(dǎo)致被征地農(nóng)民不愿意讓土地被征收[7]，如果就業(yè)培訓(xùn)、社會保險等非貨幣補償越多，征地農(nóng)民的滿意度就會越高[8]。再次，征收補償程序不健全。我國《土地管理法》中并未明確其具體內(nèi)容和程序[9]。在征地補償執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員在工作中會出現(xiàn)貪腐和以人情、金錢左右征地的行為，侵害農(nóng)民利益[10]。被征地農(nóng)民或者公眾不能參與到征收決策過程[11]。最后，征地補償缺乏司法救濟。在農(nóng)村土地征收補償中政府既是運動員又是裁判員，導(dǎo)致矛盾糾紛層出不窮[12]。

3.關(guān)于農(nóng)村土地增值收益分配機制的問題。一方面，“公共利益”界定不清晰，憲法和土地管理法都沒有界定土地征收的 “公共利益”[13]。另一方面，土地增值收益分配不合理，農(nóng)民通過土地補償獲得土地增值收益比重較小[14]，而且目前分配機制是等土地出讓后核算的征地成本來計算增值并依據(jù)歷史數(shù)據(jù)確定分配比率，這種做法會導(dǎo)致“時間差”的問題[15]。

4.關(guān)于農(nóng)村土地征收對社會穩(wěn)定影響的問題。在土地征收過程中，政府、開發(fā)商和農(nóng)民三者利益分配不均，容易引發(fā)沖突[16]，而且大多數(shù)被征地農(nóng)民僅獲得維持原有生活水平的補償費用，加上入住安置小區(qū)后的生活成本上升、就業(yè)收入不穩(wěn)定等因素影響，這可能加劇社會階層極化的風(fēng)險[17]。部分被征地農(nóng)民外出務(wù)工，沒有穩(wěn)定的收入來源導(dǎo)致坐吃山空，無法融入城市生活，極可能破壞社會穩(wěn)定[18]。因此，社會穩(wěn)定的政治因素有可能將進一步擠壓農(nóng)村土地制度改革“合法性判斷”的空間，使政策實施過程增加了不確定性的風(fēng)險[19]。

（二）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的路徑選擇

首先，有效縮小征地范圍。一方面，制定用地效率的強制標準，強制征購收回多余的土地;另一方面，制定《土地征地目錄》，通過民主立法的形式增強行政法規(guī)本身的合法性基礎(chǔ)[20]。其次，規(guī)范征地程序。履行擬征地告知和聽證告知、征地調(diào)查與簽訂結(jié)果確認書、聽證程序、落實社保資金等程序[21];完善土地征收過程中的信息公開與公眾參與制度，凡是與土地征收相關(guān)的信息，都應(yīng)向被征地農(nóng)民公開，提高透明度[6]。再次，完善土地征收補償制度。一是法律應(yīng)明確規(guī)定土地補償費及時、直接支付給被征地農(nóng)民后，并且被征地農(nóng)民收到協(xié)議約定的土地補償費后才交出被征收的農(nóng)地，這樣土地征收才算完成[22];二是應(yīng)將被征地農(nóng)民家庭的未來生活成本和生活風(fēng)險納入被征地農(nóng)民征地補償計算依據(jù)[23]。最后，創(chuàng)新土地收益分配制度。在收益分配中引入市場機制，明晰農(nóng)民在土地集體所有中占有的股份，對土地的未來收益實行按股份進行分紅[24]。

（三）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的研究成果評述

近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點吸引了學(xué)者們的關(guān)注，形成了較為豐富的研究成果。2018年12月全國人大常委會擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點再延長一年，這說明改革試點依然存在諸多問題，也說明農(nóng)村土地制度改革試點成效不夠突出，還需要聚焦問題主體，需要突破關(guān)鍵難題。首先，對農(nóng)村土地征收補償標準的實證分析不足。特別是在土地增值收益分配上，實證分析沒有形成統(tǒng)一的計算收益分配的標準，因此無法從定量的角度去衡量農(nóng)民在土地收益分配中的利益。其次，缺少對改革試點的系統(tǒng)研究。目前農(nóng)村土地征收制度改革試點的研究主要以某個試點地區(qū)為個例進行研究，對全國33個試點地區(qū)整體總結(jié)性研究較少，而且在研究范圍上，目前主要集中在廣東、福建、浙江、江西等地區(qū)，對于西部地區(qū)的試點研究有待進一步加強。最后，對改革試點的研究視角單一。當前農(nóng)村土地征收制度改革試點主要基于單一的理論視角或基于相關(guān)理論視角，比如法律視角、城鄉(xiāng)一體化視角、鄉(xiāng)村戰(zhàn)略視角等，對改革試點的現(xiàn)狀與問題展開的討論，但缺乏一個整體和全面的視角，導(dǎo)致研究的視角和結(jié)論不夠全面、詳細。未來可以從政治學(xué)、金融學(xué)、管理學(xué)、財政學(xué)等視角展開研究，強化相應(yīng)的理論視角，并從相關(guān)實踐中總結(jié)、提煉理論，探索形成統(tǒng)一的經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶蛯崿F(xiàn)路徑，促進新一輪農(nóng)村土地征收制度改革的發(fā)展。

三、深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點的啟示

第一，嚴格界定公共利益范圍，制定征地目錄。一是從用地主體、用地類別、用地性質(zhì)等方面對公共利益用地進行界定，并通過法學(xué)專家對公共利益用地的法律內(nèi)涵進行論證，廣泛征求意見，最終在《土地管理法》修訂中界定公共利益用地的范圍和類型。二是從國家層面制定《公共利益用地目錄》，明確公共利益用地的種類。三是建立對土地征收享有的認定公共利益的權(quán)力的行政人員的監(jiān)督機制，防止行政人員濫用具體認定公共利益的權(quán)力。

第二，規(guī)范土地征收程序，建立民主協(xié)商機制。一是土地征收的前期，村委召開村民大會告知土地征收的政策，加大政策宣傳力度，并且進行征地審批前的告知、公示、確認、聽證等環(huán)節(jié)，填寫土地征收規(guī)范文本。二是土地征收的中期，組建以政府官員、法律專家、群眾代表為主的論證小組，對被征地農(nóng)民的補償方案進行科學(xué)論證，力求公平公正公開，然后再進行征地補償金的合同簽署、撥付、發(fā)放。三是土地征收的后期，政府應(yīng)派專人對補償金進行監(jiān)管，防止權(quán)力侵蝕補償金，另外探索建立民主協(xié)商機制，定期解決處理征地過程中的沖突，定期回復(fù)被征地農(nóng)民的問題，有序推動土地征收工作，切實穩(wěn)定社會秩序。

第三，構(gòu)建征地多元化補償機制，切實保障被征地農(nóng)民利益。一是擴大補償范圍，既要充分考慮土地經(jīng)濟價值、社會價值、潛在價值等，又要考慮預(yù)期收益、物價水平等因素，以市場評估價格制定補償標準。二是補償多元化，可采用替換土地安置、土地入股分工、貨幣補償?shù)?。三是設(shè)立政府管理的征地專項基金，統(tǒng)籌征地補償安置，給被征地農(nóng)民購買城鎮(zhèn)社會保險，進城被征地農(nóng)民的子女教育、公共服務(wù)等享受和城市居民用等權(quán)利。四是政府一方面應(yīng)考慮被征地農(nóng)民的就業(yè)問題，建立就業(yè)信息平臺，定期發(fā)布就業(yè)信息，提供更多的就業(yè)機會或者崗位;另一方面應(yīng)針對被征地農(nóng)民開展技能培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，讓其掌握一門技術(shù)或技能，擁有穩(wěn)定的收入，保障被征地農(nóng)民長遠生計。

第四，建立司法救濟機制，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)利。一方面，設(shè)立土地征收專門的仲裁機構(gòu)，如果失地農(nóng)民在土地征收補償過程產(chǎn)生的糾紛，或者在征地聽證、公告等方面出現(xiàn)異議，都可提請仲裁機構(gòu)裁決。另一方面，提供法律咨詢平臺，當征地過程中出現(xiàn)沖突時，被征地農(nóng)民可以免費咨詢律師，采取申訴方式解決沖突問題，切實保障被征地農(nóng)民合法權(quán)利。

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