何鵬飛

摘 要：2015年2月，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)實(shí)踐四年來(lái)，農(nóng)村土地征收制度改革還存在諸多問(wèn)題，構(gòu)建以保障被征地農(nóng)民利益為中心的土地征收制度顯得尤為重要。梳理新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上概括新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)存在的問(wèn)題和路徑選擇，評(píng)述新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的研究成果，最后得出深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的啟示。

關(guān)鍵詞：土地征收制度;改革試點(diǎn);研究綜述

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）27-0016-03

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)不斷推進(jìn)，現(xiàn)有存量的國(guó)有土地已不能滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要，這就表明農(nóng)村的部分農(nóng)地變更為非農(nóng)性質(zhì)的土地的趨勢(shì)是必然的。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中明確提出要推行農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)。2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三13個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中實(shí)施農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，其中有3個(gè)試點(diǎn)是農(nóng)村土地征收制度改革，這標(biāo)志著新一輪農(nóng)村土地征收制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日，這說(shuō)明農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)尚未形成可全面推廣的實(shí)踐成果，因此改革還要繼續(xù)深入推進(jìn)。2019年2月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好三農(nóng)工作的若干意見(jiàn)》明確提出要在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革。四年來(lái)，學(xué)者們廣泛關(guān)注農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，普遍認(rèn)為土地征收公共利益界定不明晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、征地程序不規(guī)范、缺乏制度保障等。因此，深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革任重而道遠(yuǎn)，既要保障被征地農(nóng)民的利益，又要正確處理好被征地農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，并對(duì)土地征收制度進(jìn)行綜合考慮，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的研究綜述

（一）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)存在的問(wèn)題

1.關(guān)于縮小征地范圍和土地征收程序的問(wèn)題。一些地方政府缺乏推動(dòng)縮小征地范圍改革的動(dòng)力，通過(guò)低價(jià)征地、高價(jià)供地的賺取利差行為導(dǎo)致形成扭曲的土地財(cái)政現(xiàn)象[1]。雖然我國(guó)通過(guò)法律法規(guī)對(duì)土地征收程序做了規(guī)定，但征地程序不透明[2]、被征收人的參與權(quán)利無(wú)保障和被征收人的救濟(jì)渠道欠暢通[3]。

2.關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。首先是征地補(bǔ)償范圍小。按照《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償款包括土地的補(bǔ)償費(fèi)、被征收人的安置補(bǔ)助費(fèi)、被征收土地上的附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。此規(guī)定只將征地的直接損失納入征地補(bǔ)償范圍，并不能全面補(bǔ)償被征地人的全部損失[4]。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。耕地價(jià)值應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值等隱藏價(jià)值，而土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要參考來(lái)源是耕地價(jià)值[5]，并且沒(méi)有考慮土地權(quán)利人喪失土地的間接損失以及土地發(fā)展權(quán)[6];征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，導(dǎo)致被征地農(nóng)民不愿意讓土地被征收[7]，如果就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)等非貨幣補(bǔ)償越多，征地農(nóng)民的滿意度就會(huì)越高[8]。再次，征收補(bǔ)償程序不健全。我國(guó)《土地管理法》中并未明確其具體內(nèi)容和程序[9]。在征地補(bǔ)償執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員在工作中會(huì)出現(xiàn)貪腐和以人情、金錢(qián)左右征地的行為，侵害農(nóng)民利益[10]。被征地農(nóng)民或者公眾不能參與到征收決策過(guò)程[11]。最后，征地補(bǔ)償缺乏司法救濟(jì)。在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，導(dǎo)致矛盾糾紛層出不窮[12]。

3.關(guān)于農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制的問(wèn)題。一方面，“公共利益”界定不清晰，憲法和土地管理法都沒(méi)有界定土地征收的 “公共利益”[13]。另一方面，土地增值收益分配不合理，農(nóng)民通過(guò)土地補(bǔ)償獲得土地增值收益比重較小[14]，而且目前分配機(jī)制是等土地出讓后核算的征地成本來(lái)計(jì)算增值并依據(jù)歷史數(shù)據(jù)確定分配比率，這種做法會(huì)導(dǎo)致“時(shí)間差”的問(wèn)題[15]。

4.關(guān)于農(nóng)村土地征收對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響的問(wèn)題。在土地征收過(guò)程中，政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民三者利益分配不均，容易引發(fā)沖突[16]，而且大多數(shù)被征地農(nóng)民僅獲得維持原有生活水平的補(bǔ)償費(fèi)用，加上入住安置小區(qū)后的生活成本上升、就業(yè)收入不穩(wěn)定等因素影響，這可能加劇社會(huì)階層極化的風(fēng)險(xiǎn)[17]。部分被征地農(nóng)民外出務(wù)工，沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源導(dǎo)致坐吃山空，無(wú)法融入城市生活，極可能破壞社會(huì)穩(wěn)定[18]。因此，社會(huì)穩(wěn)定的政治因素有可能將進(jìn)一步擠壓農(nóng)村土地制度改革“合法性判斷”的空間，使政策實(shí)施過(guò)程增加了不確定性的風(fēng)險(xiǎn)[19]。

（二）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的路徑選擇

首先，有效縮小征地范圍。一方面，制定用地效率的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制征購(gòu)收回多余的土地;另一方面，制定《土地征地目錄》，通過(guò)民主立法的形式增強(qiáng)行政法規(guī)本身的合法性基礎(chǔ)[20]。其次，規(guī)范征地程序。履行擬征地告知和聽(tīng)證告知、征地調(diào)查與簽訂結(jié)果確認(rèn)書(shū)、聽(tīng)證程序、落實(shí)社保資金等程序[21];完善土地征收過(guò)程中的信息公開(kāi)與公眾參與制度，凡是與土地征收相關(guān)的信息，都應(yīng)向被征地農(nóng)民公開(kāi)，提高透明度[6]。再次，完善土地征收補(bǔ)償制度。一是法律應(yīng)明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)、直接支付給被征地農(nóng)民后，并且被征地農(nóng)民收到協(xié)議約定的土地補(bǔ)償費(fèi)后才交出被征收的農(nóng)地，這樣土地征收才算完成[22];二是應(yīng)將被征地農(nóng)民家庭的未來(lái)生活成本和生活風(fēng)險(xiǎn)納入被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償計(jì)算依據(jù)[23]。最后，創(chuàng)新土地收益分配制度。在收益分配中引入市場(chǎng)機(jī)制，明晰農(nóng)民在土地集體所有中占有的股份，對(duì)土地的未來(lái)收益實(shí)行按股份進(jìn)行分紅[24]。

（三）新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的研究成果評(píng)述

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)吸引了學(xué)者們的關(guān)注，形成了較為豐富的研究成果。2018年12月全國(guó)人大常委會(huì)擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)再延長(zhǎng)一年，這說(shuō)明改革試點(diǎn)依然存在諸多問(wèn)題，也說(shuō)明農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成效不夠突出，還需要聚焦問(wèn)題主體，需要突破關(guān)鍵難題。首先，對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證分析不足。特別是在土地增值收益分配上，實(shí)證分析沒(méi)有形成統(tǒng)一的計(jì)算收益分配的標(biāo)準(zhǔn)，因此無(wú)法從定量的角度去衡量農(nóng)民在土地收益分配中的利益。其次，缺少對(duì)改革試點(diǎn)的系統(tǒng)研究。目前農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的研究主要以某個(gè)試點(diǎn)地區(qū)為個(gè)例進(jìn)行研究，對(duì)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)整體總結(jié)性研究較少，而且在研究范圍上，目前主要集中在廣東、福建、浙江、江西等地區(qū)，對(duì)于西部地區(qū)的試點(diǎn)研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。最后，對(duì)改革試點(diǎn)的研究視角單一。當(dāng)前農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)主要基于單一的理論視角或基于相關(guān)理論視角，比如法律視角、城鄉(xiāng)一體化視角、鄉(xiāng)村戰(zhàn)略視角等，對(duì)改革試點(diǎn)的現(xiàn)狀與問(wèn)題展開(kāi)的討論，但缺乏一個(gè)整體和全面的視角，導(dǎo)致研究的視角和結(jié)論不夠全面、詳細(xì)。未來(lái)可以從政治學(xué)、金融學(xué)、管理學(xué)、財(cái)政學(xué)等視角展開(kāi)研究，強(qiáng)化相應(yīng)的理論視角，并從相關(guān)實(shí)踐中總結(jié)、提煉理論，探索形成統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶蛯?shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)新一輪農(nóng)村土地征收制度改革的發(fā)展。

三、深化新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的啟示

第一，嚴(yán)格界定公共利益范圍，制定征地目錄。一是從用地主體、用地類(lèi)別、用地性質(zhì)等方面對(duì)公共利益用地進(jìn)行界定，并通過(guò)法學(xué)專(zhuān)家對(duì)公共利益用地的法律內(nèi)涵進(jìn)行論證，廣泛征求意見(jiàn)，最終在《土地管理法》修訂中界定公共利益用地的范圍和類(lèi)型。二是從國(guó)家層面制定《公共利益用地目錄》，明確公共利益用地的種類(lèi)。三是建立對(duì)土地征收享有的認(rèn)定公共利益的權(quán)力的行政人員的監(jiān)督機(jī)制，防止行政人員濫用具體認(rèn)定公共利益的權(quán)力。

第二，規(guī)范土地征收程序，建立民主協(xié)商機(jī)制。一是土地征收的前期，村委召開(kāi)村民大會(huì)告知土地征收的政策，加大政策宣傳力度，并且進(jìn)行征地審批前的告知、公示、確認(rèn)、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)，填寫(xiě)土地征收規(guī)范文本。二是土地征收的中期，組建以政府官員、法律專(zhuān)家、群眾代表為主的論證小組，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償方案進(jìn)行科學(xué)論證，力求公平公正公開(kāi)，然后再進(jìn)行征地補(bǔ)償金的合同簽署、撥付、發(fā)放。三是土地征收的后期，政府應(yīng)派專(zhuān)人對(duì)補(bǔ)償金進(jìn)行監(jiān)管，防止權(quán)力侵蝕補(bǔ)償金，另外探索建立民主協(xié)商機(jī)制，定期解決處理征地過(guò)程中的沖突，定期回復(fù)被征地農(nóng)民的問(wèn)題，有序推動(dòng)土地征收工作，切實(shí)穩(wěn)定社會(huì)秩序。

第三，構(gòu)建征地多元化補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，既要充分考慮土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、潛在價(jià)值等，又要考慮預(yù)期收益、物價(jià)水平等因素，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是補(bǔ)償多元化，可采用替換土地安置、土地入股分工、貨幣補(bǔ)償?shù)?。三是設(shè)立政府管理的征地專(zhuān)項(xiàng)基金，統(tǒng)籌征地補(bǔ)償安置，給被征地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)城被征地農(nóng)民的子女教育、公共服務(wù)等享受和城市居民用等權(quán)利。四是政府一方面應(yīng)考慮被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，建立就業(yè)信息平臺(tái)，定期發(fā)布就業(yè)信息，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)或者崗位;另一方面應(yīng)針對(duì)被征地農(nóng)民開(kāi)展技能培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，讓其掌握一門(mén)技術(shù)或技能，擁有穩(wěn)定的收入，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

第四，建立司法救濟(jì)機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)利。一方面，設(shè)立土地征收專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)，如果失地農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償過(guò)程產(chǎn)生的糾紛，或者在征地聽(tīng)證、公告等方面出現(xiàn)異議，都可提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)裁決。另一方面，提供法律咨詢平臺(tái)，當(dāng)征地過(guò)程中出現(xiàn)沖突時(shí)，被征地農(nóng)民可以免費(fèi)咨詢律師，采取申訴方式解決沖突問(wèn)題，切實(shí)保障被征地農(nóng)民合法權(quán)利。

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