盧江海，錢泓澎

(中共義烏市委黨校，浙江 義烏 322000)

關于宅基地制度變遷，多位學者從不同角度進行了深入探討，而以歷史角度研究宅基地制度改革則是眾多學者的研究基礎。張義博(2017)在歷史視角下構(gòu)建理論框架，分析每個階段農(nóng)村宅基地制度的形成和階段性的變遷，認為當前宅基地制度改革較為合適的路徑是中央政府自上而下的強制性制度變遷[1]。部分學者從制度經(jīng)濟學和博弈論視角研究宅基地政策改革。付堅強(2012)等認為土地要素相對價格的變化是宅基地制度變遷的根本動力[2]。而基于博弈論，多位學者研究了中央政府、地方政府與農(nóng)民之間的博弈關系。朱新華(2011)提出 “要素相對價格變化-利益博弈-制度創(chuàng)新”的宅基地制度演化的博弈路徑[3]。吳明發(fā)(2012)認為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要利益相關者可歸結(jié)為地方政府和農(nóng)戶兩個博弈主體，其策略選擇取決于各自的收益函數(shù)[4]。

對宅基地政策的效果評價，則存在多種多樣的方法，具體包括：運用Logistic模型評價宅基地置換效果[5]；采用層次分析法評價宅基地改革效益[6]；根據(jù)模糊綜合評判法測算宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地改革效益[7]；采取多種方法比較評價宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格[8]；利用風險矩陣和Borda序值法評估宅基地流轉(zhuǎn)制度改革風險[9]。

綜上學者們的研究文獻，我們發(fā)現(xiàn)宅基地制度改革的理論基礎研究較為深入，基本上采用制度經(jīng)濟學和博弈論相關理論進行解釋，并一致認為當前我國的宅基地制度需要改革。同時，對政策效果的評價方式多種多樣、數(shù)理化研究較為深入。

但上述研究也存在以下兩方面的不足：一是很少有學者梳理我國宅基地的具體政策變遷(尤其是相關法律條文的變遷)，其中的邏輯思路是否發(fā)生變化不得而知，是否符合理論仍需進一步研究；二是鑒于宅基地改革試點范圍小、數(shù)據(jù)難以收集，對政策效果評價過于數(shù)理化，缺乏調(diào)研數(shù)據(jù)的有力支持。為此，本文嘗試從以下兩方面做出學術(shù)上的邊際貢獻：第一，全面梳理我國宅基地相關法律條文的變化并歸納其中的邏輯思路，從制度變遷的視角研究宅基地政策的變化，據(jù)此探究宅基地 “三權(quán)分置”制度改革的邏輯；第二，以義烏市的宅基地 “三權(quán)分置”改革為案例，在相關調(diào)研及統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析的基礎上，對義烏市的宅基地 “三權(quán)分置”改革予以全面、客觀的評價并提出后續(xù)改革的政策建議。

一、宅基地使用權(quán)制度變遷的歷史背景

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

在現(xiàn)有的制度框架下，宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)是一種受限制的用益物權(quán)，其主要體現(xiàn)在三方面：一是權(quán)利主體的限制，僅限于本集體經(jīng)濟組織成員享有，且只能用于建造個人住宅及相關附屬設施；二是獲得性的限制，農(nóng)村村民一戶只能申請一處宅基地，即所謂的 “一戶一宅”；三是處分的限制，經(jīng)過多年修法，宅基地使用權(quán)禁止跨村集體流轉(zhuǎn)，物權(quán)本身含有的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等屬性都不適用于宅基地使用權(quán)。然而，現(xiàn)實與法律的沖突凸顯了如下情形：

1.宅基地閑置較為嚴重。近30年來，義烏市從以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口為主的縣城發(fā)展成為以商貿(mào)服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主、城鎮(zhèn)化率高達77.6%的國際商貿(mào)城市，許多村民進入城市生活和居住，導致城市房地產(chǎn)價格奇高、土地資源捉襟見肘，而農(nóng)村宅基地空置率居高不下。據(jù)相關統(tǒng)計，目前義烏市的空置宅基地達40.84萬平方米(共4103宗)，占全市宅基地總宗數(shù)的1.9%①2017年7月2日的 《義烏市農(nóng)村土地制度改革三項試點統(tǒng)籌推進情況匯報》。。

2.宅基地非法流轉(zhuǎn)較為普遍。當前，義烏市宅基地轉(zhuǎn)讓總面積為69.80萬平方米，流轉(zhuǎn)宗數(shù)9724宗，占全市宅基地總宗數(shù)的4.4%。其中，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓4096宗，占比1.8%；跨村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓4491宗，占比1.9%。城鎮(zhèn)居民購買宅基地面積為9.99萬平方米，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)1137宗，占比0.5%。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于眾多外商聚集，義烏市甚至出現(xiàn)宅基地轉(zhuǎn)讓給伊朗和韓國等在義烏經(jīng)商的外國人的事例①2017年7月2日的 《義烏市農(nóng)村土地制度改革三項試點統(tǒng)籌推進情況匯報》。。

3.宅基地的用益物權(quán)難以實現(xiàn)。宅基地使用權(quán)不能與國有建設用地使用權(quán)實現(xiàn) “同權(quán)同價”。法律規(guī)定宅基地使用權(quán)只有占有和使用的權(quán)利，但收益和處分的權(quán)利受到極大限制，建設用地使用權(quán)的基本權(quán)能沒有完整體現(xiàn)，因而否定了它的價值功能。依附于它的房屋所有權(quán)則明顯受到限制，宅基地上的不動產(chǎn)權(quán)難以通過市場化手段實現(xiàn)其價值。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境的原因

1.宅基地的繼承權(quán)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境的根本原因。盡管相關法律規(guī)定了宅基地的“一戶一宅”制度，但現(xiàn)實生活中因繼承或其他并不違法的歷史原因已形成 “一戶多宅”問題。例如，農(nóng)村家庭子女析產(chǎn)分家后新申請了一處宅基地，父母離世后又繼承了房屋，客觀上其兒女便有兩處宅基地，一旦子女進城定居，就容易造成多處宅基地空置。對此，中央政策僅解決了產(chǎn)權(quán)問題，并未從根本上破解繼承難題。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境的歷史原因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的時代背景下，農(nóng)民的身份特質(zhì)與宅基地的使用權(quán)進行綁定，有利于保障農(nóng)民的居住權(quán)、提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但城鄉(xiāng)收入差距導致農(nóng)民進城買房困難，農(nóng)民申請并取得宅基地使用權(quán)是其獲得住房的唯一、有效途徑；城鎮(zhèn)化水平的提高促使宅基地價值上升，其福利性質(zhì)已無法覆蓋宅基地使用權(quán)本身具有的財產(chǎn)屬性。在此情形下，宅基地使用權(quán)開始具有身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)兩種屬性，隨著這二者在價值取向上完全不同的利益訴求之間的張力日益增強，最終迫使現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度在實踐中陷入進退失據(jù)的困境。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度變遷

(一)中央政策的變遷

根據(jù)中央政策文件，宅基地是農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地②2010年3月2日的 《國土資源部關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度、切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》。。但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民進城買房比例上漲較快，其遺留的農(nóng)村宅基地遂成為農(nóng)村閑置土地，引發(fā)城鎮(zhèn)建設用地的不足與農(nóng)村宅基地用地閑置之間的矛盾。而中央關于宅基地使用權(quán)的政策慎之又慎，其制度變遷主要有三條邏輯線索：(1)是否允許非農(nóng)戶購買宅基地，經(jīng)歷了一個從允許到禁止的過程，時間節(jié)點為1993年；(2)要求土地集約利用、提高農(nóng)村建設用地的利用效率，這可從表1的2004年后各項政策相關內(nèi)容中得出；(3)逐步放開宅基地及農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)政策，允許其有償使用。直到2013年十八屆三中全會，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正及規(guī)范化運行，這意味著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的進一步深化。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策變遷的目的是為促進宅基地的集約使用、減少土地浪費。在此之前，為加強農(nóng)村建設性用地的集約使用，中央出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。從該政策的制度變遷史可見，宅基地 “三權(quán)分置”改革政策實現(xiàn)了突破及具有的一定優(yōu)勢。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱 “項目區(qū)”)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、集約利用建設用地、城鄉(xiāng)用地布局更加合理的目標①國土資發(fā) 〔2008〕138號的 《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。。該政策的核心是地方政府通過村莊整治和農(nóng)民集中居住，將騰挪出來的宅基地等農(nóng)村建設用地復墾為耕地，獲得與復墾耕地相同面積的新增建設用地指標，再用這一指標在全域范圍內(nèi)征收相同數(shù)量的耕地用于城市建設。

中央的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策經(jīng)歷一個 “規(guī)范” “進一步規(guī)范”再到 “嚴格規(guī)范”的過程，發(fā)文單位也從國土資源部逐漸升格為國務院辦公廳。從規(guī)范內(nèi)容看，經(jīng)歷鼓勵、開展政策研究、建立臺賬管理制度再到嚴禁突破周轉(zhuǎn)指標，但始終圍繞著農(nóng)用地增加量大于建設用地增加量這一核心。該政策帶來的報酬遞增使地方政府的改革存在一種自我強化機制，其動力來自增加城鎮(zhèn)建設用地的土地發(fā)展權(quán)帶來的級差地租差額[10]。在宅基地 “三權(quán)分置”改革中，相比于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策出現(xiàn)了幾大突破：(1)使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象從單一的地方政府拓展到轄區(qū)內(nèi)所有村集體組織成員，土地的合法需求方增加了，農(nóng)民的住宅財產(chǎn)權(quán)得到了擴張；(2)宅基地私自流轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏鬓D(zhuǎn)，農(nóng)民可根據(jù)自身需要對宅基地的區(qū)位和面積等來流轉(zhuǎn)，進而慢慢成為宅基地流轉(zhuǎn)市場的主導者。

表1 宅基地使用權(quán)政策的制度變遷

(二)省級政策的變遷

在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村建設用地集約使用這兩種農(nóng)村建設用地改革思路的指導下，浙江省于2005年11月22日出臺并執(zhí)行 《浙江省關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，2011年7月1日頒發(fā)并執(zhí)行 《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》，2016年4月1日制定并執(zhí)行 《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》(如表2所示)。

省級層面在中央政策精神的指導下進一步細化改革方案，但具體改革政策仍需市級層面結(jié)合當?shù)貙嶋H情況予以深化，中央政府與省級政府更多的是開展指導與監(jiān)督工作。

表2 浙江省農(nóng)村建設用地改革政策變遷

(三)地方政策的變遷

2006年，義烏市頒發(fā)文件并統(tǒng)一規(guī)定義烏區(qū)域內(nèi)的宅基地分配、建造等問題，但未就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行實質(zhì)性的改革。2015年，作為宅基地 “三權(quán)分置”改革的試點城市，義烏市出臺了 《關于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，并在該意見的指導下陸續(xù)制定 《義烏市“集地券”管理暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則》 《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細則》《義烏市舊村改造宅基地投標選位指導意見》等相關文件，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行了全面的制度建設(具體內(nèi)容如表3所示)。

從義烏市宅基地改革的政策變遷來看，始終有兩條紅線一直沒有逾越：一是堅決執(zhí)行 “一戶一宅”政策；二是宅基地使用權(quán)僅在市域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)(即嚴禁城鎮(zhèn)居民進村買房)。義烏市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格實行市場定價的方式深刻體現(xiàn)了農(nóng)村土地集約、節(jié)約使用的改革原則。由表3可見，義烏的改革始終遵循中央政策框架，宅地基使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場在政府指導下實現(xiàn)了合法化。

三、義烏市宅基地制度改革前后的市場變遷

(一)改革前的合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

鑒于相關政策文件中宅基地使用權(quán)僅允許在同一村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，因此宅基地有償選位市場是一個合法市場，我們稱之為市場Ⅰ。有償選位市場的本質(zhì)在于將市場機制引入宅基地位置分配。在宅基地使用權(quán)落地前，其位置有的離公路近、有的離農(nóng)田近。對采取不同生產(chǎn)方式的農(nóng)戶來說，不同位置的宅基地具有不同的價值，其本質(zhì)上來源于宅基地位置不同帶來的級差地租I的差異。以圖1為例，假設25塊宅基地均勻分布在村莊中，村的北面為農(nóng)田、南面為公路，宅基地D靠近農(nóng)田、E靠近公路，將A定義為位置最差的宅基地且級差地租為零，B和C相較于A更加靠近農(nóng)田和公路，則存在級差地租I，但級差地租I對生產(chǎn)方式不同的農(nóng)戶來說，其價值不同。同理，D和E相較于B和C更為靠近農(nóng)田和公路，其級差地租I更高，宅基地D和E的價格要高于B和C，也更高于A，因此選位費的本質(zhì)在于級差地租I的不同。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民不再僅追求宅基地的位置，對宅基地面積等多種需求創(chuàng)造了多個隱形市場，這些市場的存在主要是由于生產(chǎn)關系落后于生產(chǎn)力的發(fā)展。在全國人大授予義烏市農(nóng)村土地制度改革試點之后，一些隱形的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場獲得合法化。

圖1 宅基地選位費的差額(市場Ⅰ)

表3 義烏宅基地使用權(quán)改革政策及其指導政策的變遷

(二)改革后的合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

1.宅基地使用權(quán)有償調(diào)劑市場(市場Ⅱ)

《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細則(試行)》明確規(guī)定了宅基地有償調(diào)劑工作及有償調(diào)劑的受讓對象和方式。宅基地使用面積調(diào)劑市場的需求方為本村集體經(jīng)濟組織成員，而完全退出宅基地的農(nóng)戶不得將宅基地使用面積私自轉(zhuǎn)讓，最終形成 “宅基地面積供給農(nóng)戶-村集體組織-宅基地面積需求農(nóng)戶”的市場模式，而非供給方與需求方直接交易的模式。利用執(zhí)行協(xié)商和拍賣的方式實現(xiàn)面積的市場化配置。經(jīng)調(diào)劑后，村民宅基地面積不盡相同(如圖2所示)。由于整村和宅基地的位置并未發(fā)生改變，因此宅基地的地租不變。與此不同的是，對宅基地面積有需求的農(nóng)戶在公平分配而不允許調(diào)劑之前是難以得到滿足的，造成了現(xiàn)實生活中違規(guī)擴建、占用臨近宅基地等情況(即歷史遺留問題)。此政策的制定在源頭上消解了村民對宅基地使用面積的差異化需求，又保障了農(nóng)戶的基本住房需求，是一項具有帕累托改進的改革。

圖2 宅基地面積調(diào)劑前后對比(市場Ⅱ)

圖3 宅基地使用權(quán)跨村集體流轉(zhuǎn)(市場Ⅲ)

圖4 宅基地退出形成的 “集地券”(市場Ⅳ)

2.宅基地使用權(quán)有償使用市場(市場Ⅲ)

《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則》明確規(guī)定已完成新農(nóng)村建設的村莊允許宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，但與市場Ⅰ的不同之處在于：(1)受讓人可為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織成員；(2)跨集體經(jīng)濟組織的轉(zhuǎn)讓的使用年限最高為70年。相同之處在于轉(zhuǎn)讓方和受讓方均有最高和最低的面積要求。

第一項不同之處使宅基地使用權(quán)需求市場擴大到全市范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織成員，這可視為宅基地有償選位市場的未來發(fā)展方向，實現(xiàn)不同行政村在更新改造時因地制宜地流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。第二項不同之處則使使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成為非永久性轉(zhuǎn)讓。二者的共同點是防止使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓導致宅基地面積差異化帶來的貧富差距擴大，保障轉(zhuǎn)讓方的基本居住權(quán)利。據(jù)圖3可知，不同地理位置但同處義烏市內(nèi)的行政村宅基地使用權(quán)可相互流轉(zhuǎn)，極大豐富了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。假設A村地理位置優(yōu)于B村，因此A村整體的級差地租I就高于B村。同理，相同位置的宅基地價格A村高于B村。對有相應需求和供給的農(nóng)戶來說，此項政策的開展有利于村民居住環(huán)境的改善，同時宅基地供給方也實現(xiàn)了宅基地的價值顯性化。

3.宅基地的 “集地券”市場(市場Ⅳ)

之所以將 “集地券”流轉(zhuǎn)視為宅基地使用權(quán)的一種，主要是因為 “集地券”的本質(zhì)在于城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤政策而產(chǎn)生的一種政策工具，核心機制是通過農(nóng)村宅基地等建設用地的整理和復墾來增加城鎮(zhèn)建設用地，表現(xiàn)為農(nóng)民用宅基地置換到城鎮(zhèn)集中居住或退出宅基地等方式，通過農(nóng)村建設用地的整理和復墾，使城鎮(zhèn)建設用地集中成片。通過宅基地復墾形成的 “集地券”實質(zhì)是將宅基地的使用權(quán)以 “集地券”的形式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地，以實現(xiàn)閑置宅基地的集中連片使用(如圖4所示)。

綜上，義烏市宅基地改革最終產(chǎn)生以上四個合法市場，實現(xiàn)了市場經(jīng)濟與土地公有制的融合發(fā)展。從表4可以看出，義烏市宅基地制度改革推行市場化的思路，通過市場化改革促進宅基地的集約使用，為宅基地的退出開辟新的路徑。

表4 宅基地使用權(quán)市場對比

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場合法化的政府動力與農(nóng)戶動力的機制分析

1.政府動力。從頂層設計來說，地方政府積極探索農(nóng)村土地制度改革的動力一方面來源于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，以此為地方政府增加建設用地供給。由于每年國土資源部下達的計劃指標有限，通過復墾農(nóng)村閑置宅基地及關停農(nóng)村落后產(chǎn)能企業(yè)以征收農(nóng)村集體土地等方式實現(xiàn)建設用地指標的位移，由此帶來的級差地租差額由政府和農(nóng)戶共享，該級差地租的差額就是政府推行農(nóng)村土地制度改革的源動力。另一方面，農(nóng)村更新改造工程耗資巨大且宅基地非法流轉(zhuǎn)情況較為嚴重，既成事實的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場如果通過制度創(chuàng)新的方式實現(xiàn)合法化，地方政府能獲得一筆可觀的交易稅金和土地增值收益等收入①2018年，義烏全市 “集地券”畝均土地增值收益59.24萬元。其中，政府分享18.34萬元/畝，占比30.96%；農(nóng)民集體分享40.9萬元/畝，占比69.04%。2019年1月8日，義烏市農(nóng)村宅基地跨村集體流轉(zhuǎn)的首次交易總投標收入3636.61萬元，其中政府收入達到2094余萬元。，也有助于政府和村集體組織對該市場的掌控。

2.農(nóng)戶動力。無論在哪個宅基地使用權(quán)市場中，動力均源自農(nóng)戶的不同需求。在市場Ⅰ中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶希望獲得靠近農(nóng)田的宅基地，而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶則愿意靠近公路的宅基地，宅基地位置需求的不同形成了宅基地有償選位市場。在市場Ⅱ中，家庭人口多或家庭條件好的農(nóng)戶希望擁有面積大的宅基地，而家庭人口少或家庭條件較差的農(nóng)戶則可通過出售一定面積的宅基地實現(xiàn)一定的現(xiàn)金收入，對宅基地面積產(chǎn)生的需求與供給形成了宅基地有償調(diào)劑市場。不同于市場Ⅰ，市場Ⅲ的宅基地使用權(quán)可實現(xiàn)跨村集體轉(zhuǎn)讓，其需求來源于對整村位置的要求不同。關于市場Ⅳ，“集地券”的來源較為復雜。來自農(nóng)戶本人的通過閑置宅基地復墾后形成的 “集地券”，如果沒有此項改革政策，則只能一直閑置，難以顯現(xiàn)價值。而通過制度創(chuàng)新形成的市場將閑置宅基地“變現(xiàn)”，農(nóng)戶收入不僅有所提高，政府的建設用地指標也可增加。村集體通過騰退一些落后產(chǎn)業(yè)用房并經(jīng)復墾形成的 “集地券”，在淘汰村中落后產(chǎn)能的同時，也減少了環(huán)境污染。義烏市F街道正是通過淘汰村中某印染廠形成28畝 “集地券”改善了村居環(huán)境。可以說，宅基地 “三權(quán)分置”改革的農(nóng)戶動力來源于收入增加和村居環(huán)境改善兩方面①在2018年初的義烏市土地制度改革調(diào)研中，關于 “集地券”改革，被調(diào)研的村莊回收有效問卷327份。在被問到 “參與 ‘集地券’改革后，您的生活有什么變化?”(多選項)，37.4%的人選擇收入增加，52.4%的人選擇生活環(huán)境改善，僅6.9%的人選擇沒有變化。。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場變遷的效果分析

(一)宅基地市場化配置有效提升了村集體收入

義烏市F街道C村的舊村改造始于2017年，先后開展了宅基地使用權(quán)的有償調(diào)劑(改革后的合法市場)和有償選位(改革前的合法市場)。面積調(diào)劑實行村民間自行協(xié)商，然后再統(tǒng)一拍賣選位(實行英國式拍賣方式)。最后，村集體獲得選位費1.3億元，起拍價8萬元/間，最高拍賣價格為500萬元(共3間，36平米/間)。經(jīng)村兩委討論及上級文件的要求，選位費主要用于村中基礎設施建設(約8800萬元)、村民剩余土地回收(約3300萬元)、菜市場和文化禮堂的建設(約1000萬元)，村集體收入不足的窘境得到改善，也為整個村莊的軟硬件建設提供了資金保障，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場帶來的正外部性改革效果顯現(xiàn)。

(二)宅基地隱形市場的合法化促進了制度供給主客體的效用水平

通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，義烏市為城鄉(xiāng)建設用地一體化提供了一個微觀機制。宅基地擁有現(xiàn)實的交易和退出途徑，也從公平性分配轉(zhuǎn)變到競爭性分配。通過這種半市場化的方式，宅基地集約化使用得到提高，農(nóng)民以合法方式開展土地使用權(quán)交易，村集體集約、高效地利用集體土地，地方政府統(tǒng)籌開發(fā)城鄉(xiāng)土地，這對改革的主客體來說是一項帕累托改進性質(zhì)的改革。

為更好地分析此項新增制度的實施效果，義烏市國土局在已完成農(nóng)村土地制度改革的部分村莊進行了滿意度測評，并發(fā)放 “集地券”問卷246份、“農(nóng)村更新改造”問卷264份。結(jié)果表明，制度供給客體對制度供給結(jié)果的滿意度較高。制度改革帶來的收益增加體現(xiàn)在方方面面，既包括經(jīng)濟收入的增加和居住環(huán)境的改善，也包括社會保障的跟進和整體生活水平的提高。表5、6充分說明了制度創(chuàng)新給制度供給客體帶來的改變。

表5 被調(diào)查者參與相關改革后的生活變化 單位：%

表6 義烏市農(nóng)村土地制度改革的相關調(diào)查 單位：%

政府通過改革明顯增強了土地集約節(jié)約利用能力。截至2018年底，義烏全市累計有60041戶繳納有償使用費12.46億元，2018年新增2.42億元。宅基地有償調(diào)劑和有償選費共計43.4億元，2018年新增4.7億元，其中大部分用于村集體的基礎設施配套建設?！凹厝绷㈨?389畝，驗收2866畝，2018年新增1963畝(驗收916畝)，“集地券”政府回購收益16.45億元。

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革風險凸顯

宅基地制度改革的優(yōu)勢是此前一直非法存在的隱形市場逐步合法化。但在合法化的過程中，一些由制度變遷產(chǎn)生的負面影響逐步凸顯，或許這就是制度創(chuàng)新需要承擔的風險。一是各級政府承擔的信用成本。在2018年初的義烏市農(nóng)村土地制度改革的問卷調(diào)研中，關于農(nóng)村更新改造的政策(宅基地的有償選位、有償調(diào)劑和有償使用)，12.5%的人對 “對我市農(nóng)村更新改造工作感覺”選擇一般，14.4%的人對 “農(nóng)村更新改造對義烏市的發(fā)展影響”選擇一般或沒有影響，6.8%的人對 “宅基地制度改革前后對自身生活的影響”選擇沒有任何影響。這說明宅基地制度改革仍有進步的空間和余地，但也需政府承擔信譽風險①在建議選項中，負面回答主要包括農(nóng)村更新改造的拆后土地利用率低和浪費面積多、有些政策不太公平及沒有其他縣市做得好。。二是村民道德風險帶來的改革成本增加。在改革中期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，26.7%的人選擇 “宅基地有糾紛和爭議而拒絕辦理不動產(chǎn)登記”，不登記則無法開展下一步改革。在實地訪談中，一些村民頗感無奈：“原先和睦的村莊，人與人之間的氛圍很好，因為宅基地登記確權(quán)產(chǎn)生了許多矛盾，這完全是人為制造的麻煩?！钡胤椒ㄔ号袥Q的宅基地案例普遍出現(xiàn)敗訴方拒絕配合，判決后 “執(zhí)行難”的現(xiàn)象。這種由村民的道德風險產(chǎn)生的改革成本需政府和農(nóng)民共同承擔。三是在義烏市購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市域外人員期盼自己的交易也能合法化，不斷向政府表達自身訴求，進而增加了政府的維穩(wěn)成本。

五、政策與建議

(一)市場化應是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的主要方向

十八屆三中全會指出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用來深化經(jīng)濟體制改革。2014年5月，國土資源部發(fā)布的 《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》將堅持市場配置的原則作為土地管理和利用的原則之一②該規(guī)定于2014年5月22日由國土資源部發(fā)布，隨后根據(jù)2019年7月16日自然資源部第2次部務會議通過的 《自然資源部關于第一批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》修正，但土地管理和利用原則并未變。。義烏市宅基地制度改革的成果表明了市場化在提高宅基地使用效率、降低閑置率方面的重要作用，對全國普遍存在的宅基地閑置情況，應在政策允許范圍內(nèi)逐步實現(xiàn)宅基地使用權(quán)村內(nèi)分配的市場化，以競爭機制取代計劃機制。采用國家政策允許范圍內(nèi)的舊村改造、撤村并居等辦法擴大村集體組織范圍，并作為合法增加村集體組織收入的方式，實現(xiàn)土地的集約競爭性使用。通過宅基地制度改革，創(chuàng)造政策條件吸引城市巨量資本和高端人才，增強鄉(xiāng)村振興發(fā)展的內(nèi)生動力。擴大試點范圍，逐步將市場化作為城鄉(xiāng)建設用地一體化的有效路徑。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變遷中各級政府應明晰自身定位

由于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，各級政府獲取農(nóng)村建設用地應充分尊重村集體組織及其村民的意見。作為村集體土地的一部分，宅基地是保障農(nóng)民住房安全的基礎，應實行民主化管理。涉及重大變更事項的需經(jīng)村民代表大會討論，尤其是對普遍存在的宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)市場，應根據(jù)中央政策文件精神，上下合力、規(guī)范市場，防止歷史遺留問題再生。在各項具體政策中，政府的角色定位不同；在利益博弈中，地方政府應盡力做到讓利于民，上級政府也需做好監(jiān)督工作，防止地方政府的缺位和越位。

(三)試點地區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)驗需謹慎推廣

宅基地關乎農(nóng)民的居住權(quán)益。宅基地制度首要的是保障農(nóng)民居住權(quán)，但不得超越 “一戶一宅”原則來改革。各地區(qū)的區(qū)位不同，城鎮(zhèn)房價各異，城鄉(xiāng)收入差距懸殊，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的規(guī)模和效率也千差萬別。因此，即使全國人大通過相關法律允許宅基地使用權(quán)跨村集體組織流轉(zhuǎn)，各地區(qū)也應謹慎行事，因地制宜地逐步推開，切忌盲目推廣。