摘要：梳理了民辦高校監(jiān)察體系建構(gòu)情況，分析民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機(jī)制的現(xiàn)狀，認(rèn)為目前我國民辦高校在監(jiān)督體制機(jī)制方面還存在上位法“缺位”、監(jiān)督效力“缺失”等亟待解決的問題。為此，要加快監(jiān)督機(jī)制上位法的建設(shè);探索構(gòu)建民辦高校多維一體監(jiān)督機(jī)制;及時(shí)厘清決策、執(zhí)行、保障機(jī)構(gòu)之間關(guān)系，引導(dǎo)民辦高校健康發(fā)展。

關(guān)鍵字：民辦高校;監(jiān)督監(jiān)察;體制機(jī)制

中圖分類號：G648.7? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）12-0088-04

建構(gòu)科學(xué)高效的民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系是我國民辦高等教育發(fā)展的內(nèi)生需求，對完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范化辦學(xué)，提高教育質(zhì)量，都具有十分重要的意義。本文從民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系模型的構(gòu)建，S學(xué)院監(jiān)督監(jiān)察現(xiàn)狀分析入手，對民辦高校的有效監(jiān)督提出對策與建議。

一、民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系模型建構(gòu)

一個(gè)完善的法人治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力、決策、監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)四個(gè)部分組成，四者之間相互關(guān)聯(lián)，互為制約，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)一個(gè)單位的可持續(xù)發(fā)展。在民辦高校，權(quán)力機(jī)構(gòu)指的是由舉辦者組成的股東會，決策機(jī)構(gòu)是由股東會選舉出的董事會，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是由股東會選舉產(chǎn)生，一般稱為監(jiān)事會，獨(dú)立建制，履行監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)則是由董事會遴選聘任的以校長為首的校務(wù)委員會，這是一個(gè)完全結(jié)構(gòu)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，民辦高校多是非完全結(jié)構(gòu)，缺失部分多為監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)。據(jù)調(diào)查，目前在民辦高校治理結(jié)構(gòu)中設(shè)有監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的學(xué)校少之又少[1]。但也有學(xué)者指出，國內(nèi)民辦高校在法人治理結(jié)構(gòu)上并不缺少監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)，只不過是在黨委參與、董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)體制中運(yùn)行了“單層制”監(jiān)督監(jiān)察模式。所謂“單層制”模式，也稱為“一元制”模式，就是在股東會下只設(shè)董事會，而不設(shè)監(jiān)事會，董事會集決策與監(jiān)督監(jiān)察職能于一體，董事會的監(jiān)督監(jiān)察職能的履行，主要依靠董事會下設(shè)的有關(guān)委員會或聘請的外部董事顧問等。相對于“單元制”模式的是“雙層制”模式，即二元制模式，即民辦高校在股東會下設(shè)董事會的同時(shí)，又設(shè)有獨(dú)立于董事會外的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一般稱為監(jiān)事會，履行監(jiān)督監(jiān)察職能，監(jiān)督監(jiān)察決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督董事會決策，監(jiān)督校長辦學(xué)等。

以上是股東會下的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般設(shè)置情況，其實(shí)在民辦高校還有另外一條監(jiān)督監(jiān)察線路，就是民辦高校的黨委和紀(jì)委，黨委的主要職責(zé)是參與民辦高校建設(shè)與治理，引導(dǎo)監(jiān)督民辦高校規(guī)范化辦學(xué)，確保社會主義辦學(xué)方向，并充分發(fā)揮黨組織在民辦高校辦學(xué)中的政治核心作用。紀(jì)委主要是在黨內(nèi)履行紀(jì)檢監(jiān)察職能，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。民辦高校黨委一般隸屬地方教育工委，紀(jì)委在上級紀(jì)委和同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨委對民辦高校治理有著參與權(quán)、建議權(quán)，這就是上面為什么把民辦高校管理體制敘述為黨委參與的董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的原因。

在黨委參與、董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制管理體制中，一般還會設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與學(xué)校內(nèi)設(shè)職能處室同級建制，在校長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這里暫稱為監(jiān)察處。在民辦高校內(nèi)部治理精簡高效原則與監(jiān)督監(jiān)察屬性相近要求下，民辦高校大多會將校長領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察部門與紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下的工作部門合署辦公，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”。這樣的設(shè)置有一個(gè)問題，就是根據(jù)民辦高校紀(jì)委設(shè)置要求，紀(jì)委書記一般由上級紀(jì)委派駐，其人事關(guān)系與工資福利均與學(xué)校沒有關(guān)聯(lián)，但紀(jì)委下設(shè)的工作部門，這里暫稱為紀(jì)委辦公室，其工作人員卻多為民辦高校內(nèi)部員工，人事關(guān)系與工資福利均在學(xué)校，即紀(jì)委書記編制是獨(dú)立于外的，而紀(jì)委辦公室工作負(fù)責(zé)人及工作人員的編制卻是由學(xué)校核定的，這樣的編制機(jī)構(gòu)對紀(jì)委的監(jiān)督監(jiān)察工作存在著怎樣的影響，是一個(gè)值得思考的問題。

綜合歸納，筆者歸納了民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系結(jié)構(gòu)模型圖（如上圖）。圖中為什么將監(jiān)事會這一塊用虛線框出來，是因?yàn)樵诿褶k高校的實(shí)際運(yùn)作過程中，這一塊是相對缺失的。據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)有的民辦高校辦學(xué)章程中，鮮有對監(jiān)事會制度作出過明確說明。而內(nèi)部設(shè)置的監(jiān)察處、紀(jì)委辦公室等，也只能算是名義上的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠潴w現(xiàn)不出監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

二、民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機(jī)制現(xiàn)狀

依據(jù)民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系結(jié)構(gòu)圖，并結(jié)合民辦高校S學(xué)院現(xiàn)狀，分析當(dāng)前民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機(jī)制。民辦S學(xué)院創(chuàng)建于2002年，2014年正式獲教育部批準(zhǔn)成立。創(chuàng)辦時(shí)學(xué)院就設(shè)有黨委，由地方黨委直屬，起初沒有設(shè)立紀(jì)委，直到2010年才設(shè)有紀(jì)委，并由黨委副書記、副校長兼任紀(jì)委書記，黨委副書記由市委派駐，人事關(guān)系轉(zhuǎn)入學(xué)校，工資等由學(xué)校承擔(dān)。2017年學(xué)校召開第一次黨代會，市委正式按照有關(guān)文件規(guī)定派駐紀(jì)委書記，并將紀(jì)委書記的人事關(guān)系從學(xué)校轉(zhuǎn)離，工資福利等也均與學(xué)校脫鉤。學(xué)校紀(jì)委接受市委、上級紀(jì)委及同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)。在民辦高校中，黨組織一般由地方教育工委派駐，而S學(xué)院則由市委派駐，直屬市委。這里將其認(rèn)為是政府加強(qiáng)對民辦高校規(guī)范化辦學(xué)監(jiān)督的一種體現(xiàn)。S學(xué)院的內(nèi)部行政管理監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)，查閱S學(xué)院年鑒，按時(shí)間為序部門名稱為審計(jì)處、紀(jì)檢審計(jì)處、監(jiān)察審計(jì)處、審計(jì)處、紀(jì)檢監(jiān)察室與審計(jì)處等。目前設(shè)立的是監(jiān)察室，與紀(jì)委辦公室合署辦公。監(jiān)察室與紀(jì)委辦公室負(fù)責(zé)人由紀(jì)委副書記兼任，實(shí)施的是“兩塊牌子，一套班子”的建構(gòu)。監(jiān)察室在校長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，紀(jì)委辦公室在黨委和紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這是S學(xué)院監(jiān)督監(jiān)察體制機(jī)制基本情況。在人員配備方面，紀(jì)委設(shè)有紀(jì)委書記1人，由市委派駐，其人事關(guān)系與工資福利均與學(xué)校脫鉤，紀(jì)委副書記1人，同時(shí)兼任監(jiān)察室與紀(jì)委辦公室負(fù)責(zé)人，為學(xué)校內(nèi)聘人員，人事關(guān)系隸屬學(xué)校，工資福利由學(xué)校發(fā)放，科室工作人員1人。

（二）民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在問題

1.民辦高校監(jiān)督體制的上位法“缺位”

所謂上位法的缺位是指涉及民辦高校的法律法規(guī)還不夠健全、不夠完善。在日本和我國臺灣地區(qū)，對私立高校設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有明確的硬性要求，是寫入私立學(xué)校法的。如日本的私立高校的監(jiān)事會制度，我國臺灣地區(qū)《私立學(xué)校法》中的監(jiān)察人制度。查閱我國《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等法規(guī)文件，發(fā)現(xiàn)對民辦高校設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有明確的規(guī)定。可見我國在民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上重視程度還不夠，法律法規(guī)還不夠健全，不夠完善。陳偉鵬指出，現(xiàn)行的法律法規(guī)中對民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的回避，使得民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)先天不足[2]。

2.民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制“缺失”

全國工商聯(lián)民辦高等教育協(xié)會曾對所屬的45所民辦高校進(jìn)行過問卷調(diào)查，在這45所院校中，設(shè)有獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的院校僅有8所，占比約為18%;未設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的院校有37所，占比高達(dá)82%[3]。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失，尤其是獨(dú)立性監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失，制約著民辦高校完善的法人治理結(jié)構(gòu)權(quán)力制衡體系的形成[1]。鞏麗霞認(rèn)為，“民辦高校作為公益性法人，科學(xué)決策和民主管理沒有組織保障，規(guī)范有序的管理便難以形成”[4]。

3.民辦高?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制“失能”

所謂民辦高?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的“失能”，指的是當(dāng)前民校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行不能獲得預(yù)想的效果，在實(shí)踐中起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。如民辦高校黨委的建制雖然起到了一定的監(jiān)督作用，規(guī)范了民辦高校內(nèi)部的實(shí)際運(yùn)行，但是成效有待提高;少數(shù)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如監(jiān)事會、監(jiān)察會并未有效履行職能，處于形同虛設(shè)狀態(tài);教代會的民主監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮等。董圣足指出，當(dāng)前，民辦高校設(shè)置的所謂“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，很大程度上附屬并服務(wù)于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其職能很不完善，沒有與決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成彼此的獨(dú)立、相互制衡關(guān)系[3]。近年來，民辦高校在學(xué)校章程建設(shè)方面取得明顯進(jìn)步，但卻普遍存在制定程序不規(guī)范、規(guī)定事項(xiàng)不完整、權(quán)責(zé)不清晰等問題。眾所周知，章程是民辦高校內(nèi)部治理的最高“憲章”，章程的不完善，無疑制約著民辦高校監(jiān)督體制與機(jī)制的科學(xué)設(shè)置和有效運(yùn)行。

三、關(guān)于民辦高校有效監(jiān)督的對策

（一）加強(qiáng)民辦高校監(jiān)督機(jī)制上位法建設(shè)

董圣足指出，當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)大力倡導(dǎo)和推進(jìn)民辦教育立法工作，健全完善民辦教育政策，加強(qiáng)并充實(shí)民辦教育管理力量，其在民辦高等學(xué)校的監(jiān)督和管理應(yīng)重點(diǎn)聚焦在理順監(jiān)督管理的體制與運(yùn)行機(jī)制，建立健全民辦高校辦學(xué)信息公開制度、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，完善民辦高校危機(jī)預(yù)警和干預(yù)機(jī)制等[3]。王英等也指出，應(yīng)借鑒其他國家的私立高校治理經(jīng)驗(yàn)，著手逐步完善民辦高等教育的相關(guān)法律法規(guī)，為民辦高校健康穩(wěn)定發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境[5]。

1.國家層面

制（修）訂符合當(dāng)前國情的民辦教育法律法規(guī)，借鑒一些地區(qū)民辦高校監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國民辦高校上位法建設(shè)，使我國的民辦高校監(jiān)督工作有法可依。如借鑒我國臺灣地區(qū)的私立學(xué)校法的監(jiān)察人制度等。

2.學(xué)校層面

修訂完善民辦高校辦學(xué)章程，將監(jiān)督體制機(jī)制作為民辦高校辦學(xué)章程的一項(xiàng)重要內(nèi)容，且要落到實(shí)處，因?yàn)檎鲁淌菍W(xué)校的“憲法”，章程不完善，監(jiān)督就很難有效，并影響著民辦高校監(jiān)督體制和機(jī)制的科學(xué)與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）探索構(gòu)建多維一體的民辦高校監(jiān)督機(jī)制

從圖二可以看出，具有監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、董事會、校黨委、校紀(jì)委、校監(jiān)察委員會和校教代會等。其中，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是目前民辦高校辦學(xué)治理中相對缺失部分;董事會是決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)履行監(jiān)督職能，監(jiān)督以校長為首的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對董事會決策的貫徹落實(shí)情況;校黨委的監(jiān)督職能主要是對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督層面，保證校長治校過程中的社會主義辦學(xué)方向;校紀(jì)委是黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;校監(jiān)委會則是校長治校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要職能是監(jiān)督民辦高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作落實(shí)與勤政廉政;校教代會是民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在多維的監(jiān)督體系中是不可或缺部分[6]191。為此，筆者思考提出具有多維性的民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)圖。

1.探索構(gòu)建具有獨(dú)立性、權(quán)威性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，如我國臺灣地區(qū)的監(jiān)察人制度，日本的民辦高校監(jiān)事會制度等。建構(gòu)由各方面代表參加的獨(dú)立性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可由民辦高校舉辦者代表、省級主管教育機(jī)關(guān)代表和地方政府代表及由民辦高校教代會選舉出的教職工代表等參加。并以此為中心，統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，建立內(nèi)外溝通、點(diǎn)面結(jié)合、上下通達(dá)的監(jiān)督體系[5]。建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)章程，確保監(jiān)督職能的有效履行。

2.探索構(gòu)建校內(nèi)監(jiān)察委員會

監(jiān)察委員會接受校長和獨(dú)立性監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，由紀(jì)委代表、教工代表和學(xué)生代表等組成，其職能主要對學(xué)校的機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行監(jiān)察，監(jiān)察學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員在遵守與執(zhí)行學(xué)校規(guī)章制度與決定中的問題，受理處理學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員違反校規(guī)校紀(jì)舉報(bào)等。監(jiān)察委員會對校長和獨(dú)立性監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，設(shè)立學(xué)校監(jiān)察室作為辦事機(jī)構(gòu)。

3.完善民辦高校教代會制度

探索構(gòu)建以教代會為基本形式的民辦高校內(nèi)部民主監(jiān)督制度，是民辦高校完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效路徑和重要內(nèi)容，是確保民辦高校內(nèi)部權(quán)力正確行使的迫切需要，也是完善現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)要求和基本保障[1][7]。制訂教代會章程，并按章程開展工作。

4.充分發(fā)揮校紀(jì)委職能

依據(jù)黨的章程和黨的法規(guī)，協(xié)助民辦高校黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等，推進(jìn)預(yù)防和懲治腐敗體系建設(shè)，保障民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展。探索校紀(jì)委與民辦高校獨(dú)立性監(jiān)督機(jī)構(gòu)、校監(jiān)察委員會之間的合作共建關(guān)系，創(chuàng)新監(jiān)督形式與監(jiān)督體系。

（三）厘清民辦高校決策、執(zhí)行、保障機(jī)構(gòu)之間關(guān)系

如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、執(zhí)行、決策之間的權(quán)力制衡，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督到位不越位，就必須厘清民辦高校決策、執(zhí)行與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，從而有效地履行監(jiān)督職能。

1.厘清決策機(jī)構(gòu)與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

決策機(jī)構(gòu)與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，即董事會與校黨委之間的關(guān)系，董事會是民辦高校的最高決策機(jī)構(gòu)，黨委是地方教育工委派駐民辦高校的組織機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是確保民辦高校的社會主義辦學(xué)方向，引導(dǎo)和監(jiān)督民辦高校合法辦學(xué)，并抓好民辦高校的意識形態(tài)工作。黨委監(jiān)督民辦高校合法辦學(xué)，就必須參與學(xué)校的決策，如果發(fā)現(xiàn)董事會有違規(guī)違法辦學(xué)行為，在建議與意見得不到有效采納的時(shí)候，及時(shí)向上級黨委和主管教育行政部門反映。根據(jù)中國式領(lǐng)導(dǎo)權(quán)論，民辦高校正確處理決策機(jī)構(gòu)與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，其實(shí)就是處理好董事會負(fù)責(zé)人與民辦高校黨委負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系。所以處理好董事會董事長與民辦高校黨委書記之間的關(guān)系，也就是處理好民辦高校決策機(jī)構(gòu)與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。董事會要充分尊重聽取吸收采納黨委的意見和建議，黨委也要充分信任董事會決策，全力提供保障與支持。

2.決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

即董事會與校委會之間的關(guān)系，也可以理解為董事會與校長之間的關(guān)系。民辦高校實(shí)行的是黨委參、董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會是民辦高校辦學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，以校長為首的校委會負(fù)責(zé)民辦高校的具體辦學(xué)，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，董事會除了制訂決策，還有一項(xiàng)重要的職能，就是監(jiān)督以校長為首的校委會的工作，在董事會之外沒有設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的情況下，董事會除了負(fù)責(zé)決策，還要負(fù)責(zé)監(jiān)督。

3.執(zhí)行機(jī)構(gòu)與保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

即以校長為首的校委會與校黨委之間的關(guān)系，與公辦高校不同的是民辦高校的校黨委主要履行的是保障、監(jiān)督與引導(dǎo)職能，以引導(dǎo)和監(jiān)督民辦高校合法辦學(xué)為主，黨委不是最高決策機(jī)構(gòu)，在董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制辦學(xué)過程中，校黨委主要是參與和保障決策，提出意見和建議。

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作者簡介：夏飛（1983—），男，漢族，江蘇沭陽人，宿遷學(xué)院信息工程學(xué)院辦公室主任，碩士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>

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