劉文祥 趙吳凡

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430062）

美國安全政策過程是非常復(fù)雜的，它受到國內(nèi)外環(huán)境和各種政治條件的影響，最初由有名望的專家學(xué)者、有權(quán)威的政府高層或者其他利益集團表達(dá)自身訴求，產(chǎn)生亟待解決的社會問題，再通過智庫、媒體或者普通公眾的推進(jìn)和宣傳，使社會問題受到總統(tǒng)、國會以及行政部門等決策層關(guān)注，將之提到政策制定議程上，通過各方?jīng)Q策權(quán)力行為體的利益切磋，才能將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`，最后對政策進(jìn)行評估和終結(jié)。這是一個漫長而又復(fù)雜的過程。

一、智庫影響美國安全政策決策的方式

從微觀上來說，美國安全政策制定過程只是從確認(rèn)政策目標(biāo)到抉擇政策方案的過程，在這個政策決策階段，智庫更容易將其影響力發(fā)揮到最大。美國安全政策的決策過程見圖1：

圖1 美國安全政 策決策過程［1］（P57）

從圖1可以看出，在復(fù)雜的安全政策決策過程中，智庫只是其中一個環(huán)節(jié)，即溝通渠道的一部分。所以，本文的重點并不是對這個決策過程做一個整體的描述，而是以安全政策為線索，了解和分析它們在通過智庫這一環(huán)節(jié)時的各種具體情況，并以此來研究和理解智庫在整個安全決策過程中的影響和作用。

盡管智庫不能直接參與美國的安全政策決策過程，但是它可以通過影響決策者來發(fā)揮影響力。而美國智庫影響決策者進(jìn)行國家安全決策的方式主要有5種：

（一）發(fā)行針對現(xiàn)實政治實踐的出版物

智庫的研究者會通過不斷總結(jié)歷史的政治實踐的經(jīng)驗，加以分析，定期將自己的研究成果以報告或者刊物的方式發(fā)布出來，供公眾和政府決策者長期閱讀和參考，為以后的政策制定提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。其中較為有名的報告如《美英聯(lián)軍在伊拉克戰(zhàn)爭中的經(jīng)驗教訓(xùn)及伊軍存在的問題》，給美國軍隊在海外的軍事行動提供了有用的具有可操作性的政策參考。再比如傳統(tǒng)基金會出版的《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)》，成為影響里根政府內(nèi)外政策的一本重要手冊?？梢?，發(fā)行針對現(xiàn)實政治實踐的出版物，是美國智庫影響政府決策的最主要的渠道。此外，智庫還會與媒體合作，借助媒體的力量，通過積極發(fā)表其對于重大問題和事件的看法和評論，大力宣傳自己的意見和主張，引導(dǎo)公眾輿論。

（二）向執(zhí)政者提供安全戰(zhàn)略咨詢

在政府決策過程中，美國智庫通常都積極地通過各種途徑，使其政策傾向和研究成果參與其中，期望政府決策者能予以采納，最后間接影響安全決策過程。國家安全政策影響重大，在政策制定過程中，決策者往往期望看到一整套明確、順暢而又具有充分可行性的政策方案和建議之后，再做決定，同時，需要咨詢服務(wù)時，也會主動與智庫的研究者進(jìn)行探討，必要情況下，還會通過資助的形式把項目委托給相關(guān)智庫，強調(diào)智庫在研究的同時，保證問題的客觀性和研究的獨立性。而在政策評估階段，決策者也需要智庫在專業(yè)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實的政治實踐總結(jié)出經(jīng)驗教訓(xùn)，為決策不當(dāng)陷入的困境提供解決方案，為以后適宜可行的決策提供借鑒。所以，每當(dāng)美國總統(tǒng)換屆之時，與新任總統(tǒng)政策傾向相符的智庫總會忙于為總統(tǒng)奔波效勞。

（三）在國會聽證會闡述戰(zhàn)略傾向

這是能影響政府決策的最直接、最有效的渠道。在美國特有的“三權(quán)分立”的政治環(huán)境下，安全政策的制定過程更加復(fù)雜，美國總統(tǒng)雖然擁有外交、軍事等權(quán)力，但仍然受到國會和行政部門的各種限制，其中，國會與總統(tǒng)的矛盾往往是最突出的。在安全政策制定過程中，可能因為國會與行政部門的意見不一致，而給了智庫施展才華的機會。當(dāng)美國國會討論涉及各個領(lǐng)域的問題時，由于議會成員不一定專業(yè)知識充足，就需要智庫的具有公信力的學(xué)者專家到達(dá)現(xiàn)場聽證會發(fā)表意見，在解釋安全政策傾向的同時，向決策者闡述其研究成果和價值理念。

（四）開展大型社會公共活動

美國的各大知名智庫都有自己的公眾溝通平臺或者論壇，他們一般會定期邀請國內(nèi)外著名研究專家、政府高層官員或者各大行業(yè)的精英人士，通過舉辦大型演講會或者探討會的形式，來加緊各方之間的聯(lián)系，這是一個可以很好地互相表達(dá)利益訴求、傳遞政策偏好、開展游說活動的平臺。

（五）充分發(fā)揮“旋轉(zhuǎn)門”的作用

從智庫再回到政府的官員可以進(jìn)入政府決策機構(gòu)施展抱負(fù)，而離開決策機構(gòu)的官員也可以歸于智庫，繼續(xù)從事相關(guān)研究，再等待時機回到政府。事實證明，智庫學(xué)者的政府工作經(jīng)歷在很多時候都能大大增強其研究對安全政策的影響力。所以，這也是影響政府決策的最直接的方式之一。

研究美國安全政策中的智庫因素是必要的，不管是對分析安全政策決策過程還是探究智庫的競爭力和影響力而言，都是如此。筆者以戰(zhàn)略與國際研究中心為例，研究其對美國安全政策的案例影響，把它們影響安全政策的途徑和方式放到智庫的每一個影響環(huán)節(jié)中加以詳細(xì)分析。最終發(fā)現(xiàn)，只有充分重視安全政策決策的每一個階段中智庫因素的重要性，才能在一定程度上保證安全政策制定的科學(xué)性和合法性，提高政策的可行性。

二、智庫對美國安全政策過程的影響評估

關(guān)于智庫對美國安全政策過程的影響，學(xué)界目前還沒有統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，筆者從美國安全政策決策的權(quán)力行為體和決策過程的不同階段出發(fā)，對這兩個方面的影響進(jìn)行簡要總結(jié)。

（一）智庫對決策權(quán)力行為體的影響評估

從決策過程中權(quán)力行為體的劃分來研究美國安全政策中的智庫影響因素。美國安全政策決策是一個政治過程，其決策的過程和結(jié)果都受到很多復(fù)雜因素的影響。根據(jù)希爾斯提出的三層權(quán)力行為體［2］（P124），在這個決策過程來說，參與政府安全決策的行為體除了直接參與的國家安全委員會（以總統(tǒng)為頂點）、國會等，還有間接參與的智庫、媒體、利益團體等。有時候，這些間接參與行為體也會起到不可忽視的作用。而根據(jù)這三層決策權(quán)力行為體的劃分，智庫對于美國安全政策的影響力可以分為決策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力三個層次，并與三個決策行為體一一對應(yīng)，智庫作為權(quán)力行為體的第二層，對每一層次的影響都各不相同。

1．對權(quán)力內(nèi)層——決策層的影響

在國家安全政策的制定中，權(quán)力內(nèi)層主要是總統(tǒng)及其高層政府團隊組成的國家安全委員會，還有國會議員在內(nèi)的直接政策制定行為體［3］（P98）。所以，智庫從來都不輕易放過任何一個與總統(tǒng)建立關(guān)系的機會，并且想盡一切辦法接近總統(tǒng)，進(jìn)而達(dá)到其推銷研究戰(zhàn)略成果和影響國家安全政策的目的。智庫對這一層次的影響主要表現(xiàn)為決策層對智庫研究成果的關(guān)注和接納。而智庫能夠發(fā)揮影響力最為有效而且最直接的途徑，就是利用“旋轉(zhuǎn)門”之便，使智庫的專家學(xué)者在轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者的同時，將其政策傾向和價值理念都融入到政府的具體決策工作中，使提出的政策建議合法化。此外，由于在國家安全政策的決策上，國會常與行政部門的意見不統(tǒng)一，智庫就可以參加國會聽證會發(fā)表證詞，其表達(dá)的研究結(jié)果又可以成為國會議員立法活動的重要參考。同時，智庫定期邀請政府官員、國會議員參加研究和研討，這也在潛移默化中增強了智庫對權(quán)力內(nèi)層的影響力。

2．對權(quán)力第二層——精英的影響

在制定政策的過程中，權(quán)力的第二層一般都是社會精英，包括媒體、專家或者各行各業(yè)的利益團體。智庫對于這一層次的影響一般都是通過出版刊物、報告，召開研討會和參與媒體報道等方式與之相互溝通交流。在分析智庫影響力時，只能以一些可量化的指標(biāo)為線索來嘗試研究，而媒體的曝光和引用率就是其中可充分利用的。因為媒體對智庫的研究成果引用率越高，這些政策傾向在普通大眾和社會精英面前曝光也就越多，最后潛移默化的影響力也將會越大。同樣，智庫也看重利益集團的作用并與之建立良好的關(guān)系，方便在政策傾向相符的時候，利用其獨特的游說性質(zhì)向政府決策者施壓，促使決策者做出符合他們偏好的政策選擇。利益集團也會利用智庫的研究理念來說服政府決策者，增加自身的影響力。此外，在制定國家安全政策的領(lǐng)域，還出現(xiàn)了一種新的概念，即“軍事－工業(yè)－智庫”復(fù)合體?！?014全球智庫報告》中曾做過統(tǒng)計，在全球范圍內(nèi)，有關(guān)國家安全和防御的10大智庫中，有6家都是民間資本操作的智庫。而且，在很多情況下，美國的軍方體系也與這些智庫有著非常密切的合作關(guān)系。美國各行各業(yè)的社會精英集團因此都爭相建立相關(guān)的基金會，希望能夠資助智庫的研究成果，通過智庫的話語權(quán)將自身的利益訴求傳達(dá)給決策層，從而起到某種政治作用。［4］

3．對權(quán)力第三層——公眾的影響

雖然普通大眾一直都屬于決策主體中的最外一層，但是他們卻是社會問題上升到政策議程過程中的關(guān)鍵力量。從1980年左右開始，美國政府就開始強調(diào)政府信息必須公開，必須反映民眾利益訴求而保障各項公共決策的執(zhí)行。公眾獲得的信息主要來自于媒體，他們并不可能完全清楚權(quán)力內(nèi)層的意圖和想法，尤其是在國家安全政策的制定上，公眾一直處于權(quán)力外層，處于社會之中，其不能理解決策者所偏向制定的大的國家戰(zhàn)略是再正常不過的事。智庫很明白這些特點，所以非常重視利用與電視、廣播等媒體的互動，再結(jié)合自己研究中心的網(wǎng)站和出版物，來最大程度地影響民意，以借用大眾輿論的力量來間接影響安全政策制定的過程。

由于決策的復(fù)雜環(huán)境和決策者的政治偏好不同，再者，智庫在美國安全政策制定中的影響涉及到多方面，而媒體引用數(shù)量可以在一定程度上表現(xiàn)出美國智庫在美國安全政策決策中做出的貢獻(xiàn)［5］。比如一些突發(fā)危機事件常常就是智庫的重要契機。“9·11”事件發(fā)生之后，人心惶惶，美國政府備受壓力，在這種緊張氛圍中，很多智庫專家都積極發(fā)表觀點，建言獻(xiàn)策。而在此期間，所有智庫參加參議院聽證會的次數(shù)處于歷史高峰，而美國政府的一系列舉動也證實，美國智庫在美國國家內(nèi)外安全政策和反對恐怖主義戰(zhàn)略的制定和實施上，的確發(fā)揮了不可替代的作用。關(guān)于“9·11”之后美國智庫研究美國反恐安全戰(zhàn)略的成果被媒體引用數(shù)量的數(shù)據(jù)，見表1。2001年的數(shù)據(jù)在表中分為全年和“9·11”之后，可以很清楚地看到，在事件發(fā)生之后，美國智庫的媒體引用數(shù)量迅速增加。

“9·11”之后，不管是哪個派別的智庫，都把研究的重點放在美國本土安全和反恐的研究上。美國企業(yè)研究所提出“打伊倒薩”的口號，戰(zhàn)略與國際研究中心宣布了倒薩行動的可行性和成功率，布魯金斯學(xué)會深入分析美國目前的處境和應(yīng)對策略，卡內(nèi)基國際和平基金會提出關(guān)于攻打伊拉克的政策建議等。2003年2 月，距離伊拉克戰(zhàn)爭還有不到一個月，布什總統(tǒng)參加美國企業(yè)研究所的年度晚餐會時說：“我國一些最優(yōu)秀的智庫正在對我國面臨的最嚴(yán)峻的關(guān)乎我國安全的挑戰(zhàn)進(jìn)行研究，你們的工作做得非常出色。”可見，在美國安全政策過程中，美國智庫的確是貢獻(xiàn)巨大、影響深遠(yuǎn)。

表1 美國智庫研究成果被美國媒體引用數(shù)量的數(shù)據(jù)［6］

（二）智庫對決策過程不同階段的影響評估

從安全政策決策過程的不同階段來研究智庫影響因素。從宏觀上看，美國安全政策過程也是從對問題的確認(rèn)開始，再從社會問題進(jìn)入到政策議程，決策者制定安全政策，優(yōu)選出方案并將之合法化，執(zhí)行方案之后對其進(jìn)行評估并終結(jié)方案［7］（P37～42）。

1．社會問題上升到政策議程

這一階段，智庫對安全政策的建議是最容易被忽視的。自20世紀(jì)90年代以后，東西方壁壘森嚴(yán)的界限被打破，世界向多極化方向發(fā)展，各國的安全環(huán)境也面臨新的變化，同時，世界化的趨勢使得各個國家互相之間的依存性空前加深，國際環(huán)境對于一個國家的發(fā)展也越來越重要。所以，早在20 世紀(jì)80年代，美國就已經(jīng)有很多智庫開始預(yù)測并對關(guān)乎美國安全的政策展開研究。智庫運用自身擁有的專業(yè)人才和學(xué)術(shù)資源，選擇符合其政策偏向的研究開展項目計劃，在這一階段，一般能夠先于決策者發(fā)現(xiàn)隱藏的社會問題。隨后，智庫一般會采用發(fā)表時評、長篇報告等，或者參加聽證會，尋找機會向決策者闡述其研究結(jié)果的辦法來影響決策。但是美國安全政策和戰(zhàn)略實質(zhì)上本來就是國家內(nèi)部政治的一種延伸，尤其是隨著安全政策制定的影響因素越來越復(fù)雜多元，很多利益集團和各種政治力量也都尤其關(guān)注，影響范圍越來越廣泛，這使得決策機構(gòu)在制定政策時需要更加謹(jǐn)慎而小心，并不會輕易將智庫提出的政策意見提上國家安全政策議程。從對伊拉克戰(zhàn)爭決策的例子中也可以看出，智庫就算搶占先機，但如若提出的對外安全政策偏向并不與政策決策機構(gòu)的決策者立場高度吻合，而政治權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)人也還沒有對該問題將來的嚴(yán)重趨勢有所察覺，那么，智庫想單憑一己之力順利將該社會問題提上安全政策議程是極其困難的，這個時候，總是需要等待某種契機或者總統(tǒng)內(nèi)閣換屆，才重新有對其產(chǎn)生影響的希望。

2．決策者制定安全政策

在這個政策決策階段，智庫對其影響較為直接。在一些突然的重大事件發(fā)生之后，社會大眾和政府決策層因為其持續(xù)發(fā)酵而開始對此高度關(guān)注，在壓力條件下社會問題進(jìn)入政策議程，決策者就需要抓緊時間及時采取措施。比如安全政策決策的第一權(quán)力行為體中的國會議員，往往也是術(shù)業(yè)有專攻，他們不一定非常了解國家安全政策的各個領(lǐng)域，這就需要通過讓智庫的專家參與聽證會加以說明，智庫則可以借此機會表達(dá)自身真實的政策建議和想法，以達(dá)成對決策者的影響。同時，在安全政策決策過程中，總統(tǒng)及其行政部門遇到阻礙或者難題時，也都偏向于尋求智庫的幫助，要求智庫提供研究報告和建議，希望利用智庫專業(yè)的成果渡過決策難關(guān)。在這個階段，智庫參與安全政策決策過程產(chǎn)生的影響是尤其直接而有效的。

3．優(yōu)選出方案并將其合法化

這一階段，智庫對安全政策的影響是較弱的。智庫對決策者提供決策方案和咨詢服務(wù)，而決策者負(fù)責(zé)將方案合法化。在智庫提供出安全政策的若干方案和建議之后，在決策的第一層權(quán)力行為體之中，以總統(tǒng)為頂點的國家安全委員會和國會行政部門等意見相左的情況也比比皆是，這時智庫只能在后方為各大行為體提供符合自身偏向的能取勝的建議，但最終的決定者還是處于權(quán)力第一層的決策者，將政策制定之后使之合法化，也在于決策者的決定。所以，智庫在其中的影響是難以精確衡量的，但從上文中的例子來看，影響是較弱的。

4．評估并終結(jié)方案

這時智庫又能對安全政策產(chǎn)生較大影響。智庫完整見證了安全決策被提上議程、決策者執(zhí)行政策、決策者使之合法化三個階段。在政策正式實施之后，有哪些影響，之后應(yīng)該如何安排，以及對以后的啟示，這都需要參與決策的智庫進(jìn)行長期的效果跟蹤。此時，智庫較為客觀而真實的政策評估和建議，決策者往往都樂于接受和采納。同時，從智庫所提出的研究建議和事后決策者的舉動是否相符，以及往后所透露出來的決策者的訪談記錄，也較容易看出智庫是否產(chǎn)生了影響。

三、簡要評價

美國安全政策的制定是一個極為復(fù)雜的過程，在其中，處于決策權(quán)力行為體內(nèi)層的美國總統(tǒng)和行政部門等，無疑具有直接的決定性作用。盡管智庫不能直接決定美國安全政策的走向，卻可以在很大程度上影響決策者，以此來參與安全政策的制定。至于影響美國安全政策決策的主要是哪個階段，如何影響，影響程度多大，是相關(guān)學(xué)者難以準(zhǔn)確衡量的問題。對于智庫在美國安全政策方面的研究能力或者政策影響力，目前并無公認(rèn)的統(tǒng)一指標(biāo)，我們只能通過一些可以統(tǒng)計量化的指標(biāo)去研究，比如智庫發(fā)行的刊物和參加聽證會的時間和內(nèi)容與決策者所作出的舉動做對比、研究專家和安全政策決策層之間的流動和關(guān)聯(lián)度、媒體對智庫研究成果的引用率等。

智庫對美國安全政策制定的影響表現(xiàn)在不同的決策階段，而每個階段的影響程度也各不相同。智庫就算能搶占先機進(jìn)行預(yù)測，其結(jié)果在很大程度上也受到?jīng)Q策環(huán)境和決策層主觀意志的制約，只有當(dāng)社會問題嚴(yán)重暴露，安全政策決策者面臨巨大壓力時，智庫的決策咨詢服務(wù)才得以充分發(fā)揮作用，在提供既可行又有效的建議的同時，協(xié)助決策者解決阻礙。當(dāng)然，其中精英推動政策過程的作用是至關(guān)重要的。盡管在政策確定的最終環(huán)節(jié)，還是需要決策者親自將政策建議合法化，但在政策實行之后，對于見證了完整決策過程的智庫來說，它卻是最有能力來評估和終結(jié)方案的。

在美國安全政策決策過程中，智庫主要參與的是社會問題被提上政策議程之后的階段。由于智庫畢竟沒有對政策的決定權(quán)，所以智庫只能謀求在政府選擇政策方案時將自身的影響力發(fā)揮到最大。而現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)最多也都是對智庫在整個政策過程中的影響做研究，而少有對某一政策階段細(xì)致具體的研究。

如今，美國智庫已經(jīng)成為美國安全政策制定過程中尤其重要的背后力量，所以我們必須開始重視對美國智庫的研究，尤其是美國智庫對安全政策的影響研究。為了及時應(yīng)對美國針對中國甚至全球制定的政策，為了充分發(fā)揮智庫的力量，增強我國“軟實力”，提高我國在全球的國際地位，我國智庫的研究能力和安全政策影響力亟待提高。當(dāng)前，我國智庫在發(fā)展過程中面臨著資金匱乏，研究能力不足以及與決策機構(gòu)聯(lián)系不緊密，無法充分發(fā)揮影響力等問題。因而，在我國智庫的建設(shè)中可借鑒美國智庫的建設(shè)經(jīng)驗，加強與決策層和其他研究機構(gòu)之間的聯(lián)系，爭取更多的政府財政支持，充分發(fā)揮知識精英的力量。