■ 陸 璐

（沈陽市土地儲備服務中心，遼寧 沈陽 110013）

0 引言

土地是人類社會經濟發(fā)展中不可或缺的要素，耕地更是精華所在。隨著我國經濟進入新常態(tài)，工業(yè)化、城市化進程快速推進，社會經濟建設與耕地保護矛盾逐漸凸顯，已經對我國糧食安全構成了潛在的威脅。為了保護耕地資源，保證國家糧食安全，我國于1997年提出實行占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤的政策，并于1998年將“耕地占補平衡”寫入《土地管理法》，之后又相繼出臺了多個關于耕地占補平衡的政策文件。2016年8月，原國土資源部出臺《關于補足耕地數(shù)量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》，要求在補足耕地數(shù)量的前提下，通過對現(xiàn)有耕地提質改造、以補充耕地與改造耕地相結合方式，實現(xiàn)“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”，確保耕地占補平衡數(shù)量質量雙到位。2017年1月，中共中央、國務院出臺《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，再次強調嚴格落實耕地占補平衡制度，嚴守耕地紅線。

提升現(xiàn)有耕地質量、將旱地改造為水田，是實施耕地占補平衡制度的新舉措。近年來，沈陽市社會經濟建設中占用耕地資源較多，而耕地占補平衡中可供補充優(yōu)質耕地的后備資源逐漸匱乏。如何將現(xiàn)有劣質、等級低的耕地通過改善土壤、排灌等農業(yè)生產條件，提高耕地質量；通過改造農田水利等設施，將旱地改為水田，保證耕地數(shù)量總體穩(wěn)定，耕地質量不下降，成為面臨的新考驗。本研究以沈陽市已竣工驗收的15個耕地提質改造項目為案例，分析項目實施過程中存在的問題并提出對策建議，以期為研究區(qū)乃至全國耕地提質改造工作穩(wěn)定有序推進提供參考。

1 沈陽市耕地提質改造基本情況

沈陽市耕地提質改造項目自2015年批復至2019年竣工驗收，共計有15個（表1）。項目區(qū)涉及沈陽市渾南區(qū)、于洪區(qū)、蘇家屯區(qū)、鐵西區(qū)、沈北新區(qū)、康平縣及新民市等共7個區(qū)（縣）20個行政村（街道）。內容主要包括：土地翻耕、土地平整、修筑田埂、表土剝離、表土回填等土地整理工程；新建機井、灌排設施、管涵、潛水泵、柴油發(fā)電機等農田水利水電工程；修筑砂石路、水泥路、農橋、田間生產路線等道路工程。項目建設總規(guī)模4007.702hm2，其中等別提升面積總計2884.402hm2，占項目建設總規(guī)模的71.97%；旱改水面積總計896.708hm2，占項目建設總規(guī)模的22.37%。沈陽市15個耕地提質改造項目中，只有蘇家屯區(qū)、新民市公主屯鎮(zhèn)、羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)既存在耕地等別提升也存在旱地改水田。其中，蘇家屯區(qū)耕地等別提升面積最多，為869.504hm2；新民市公主屯鎮(zhèn)旱改水面積最多，為270.447hm2；羅家房鎮(zhèn)耕地提質改造項目建設面積最小，為5.361hm2。

2 存在的問題

2.1 耕地提質改造效果不明顯

耕地質量提升是針對當前耕地質量評價等級較低的耕地，通過耕作層土壤改良、農業(yè)生產條件完善等方式，提升耕地質量[1,4]。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）規(guī)定，旱地為無灌溉設施，主要靠天然降水種植旱生農作物的耕地，包括沒有灌溉設施，緊靠引洪灌溉的耕地；而水田則是種植水稻、蓮藕等水生農作物的耕地，包括實行水生、旱生農作物輪種的耕地[5]?！昂蹈乃保春档馗脑鞛樗?，是將種植旱生農作物的耕地改造為種植水稻等水生農作物的耕地[6]，主要通過土地平整、修筑灌排設施等農田水利設施建設，并且結合生物措施等使旱地升級改造為種植水生農作物的水田[4]。

國家及各級地方政府通過采用物理工程措施、生物工程措施等對低等別、中低產田及存在提升潛能的耕地進行提質改造，目的就是為了提升耕地的產出能力，確保我國糧食生產安全。由表1可知，沈陽市15個耕地提質改造項目中，渾南區(qū)，于洪區(qū)平羅街道，新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村、三道崗子鎮(zhèn)，新民市公主屯鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合體示范項目耕地提質改造前后耕地等別（均為國家利用等）從11等提升至10等；新民市羅家房鎮(zhèn)耕地提質改造項目實施前后耕地等別從10等提升至9等；沈北新區(qū)、于洪區(qū)高臺子和三臺子村耕地提質改造前耕地等別為10等，耕地提質改造后耕地等別依舊為國家利用等10等；鐵西區(qū)和康平縣耕地提質改造前后耕地等別均為國家利用等9等。據(jù)統(tǒng)計，研究區(qū)耕地提質改造項目建設等別提升最高至9等，提升后耕地等別平均為11等，改造前后等別提高的耕地面積占72%，耕地面積占28%的項目改造前后等別沒有得到提高。研究區(qū)15個耕地提質改造項目整體上耕地等別提升平均不足1個國家利用等，耕地提質改造項目建設效果不明顯。

2.2 改造區(qū)域分散，未形成規(guī)?；б?/h3>

集中連片是耕地提質改造項目實施需要考慮的因素。經濟建設過程中，往往占用的是地勢平坦、水熱條件較好的耕地，而新補充的耕地區(qū)位條件相比以前較差，同時由于缺少合理的規(guī)劃布局，致使耕地提質改造項目區(qū)選址欠佳，表現(xiàn)為耕地提質改造區(qū)域分散，耗費較多人力、財力和物力，未能實現(xiàn)集中連片，最終整體規(guī)模效益較低。由表1可知：沈陽市耕地提質改造項目規(guī)模存在較大差異。其中，蘇家屯區(qū)耕地提質改造項目建設規(guī)模最大為1172.434hm2，于洪區(qū)平羅街道、高臺在村、三臺子村，渾南區(qū)，康平縣，新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村等耕地提質改造項目建設規(guī)模均在100hm2以上。然而，康平縣康平監(jiān)獄、沈北新區(qū)、鐵西區(qū)、新民市羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)耕地提質改造項目建設規(guī)模相對較小，其中新民市羅家房鎮(zhèn)新興村旱改水及耕地質量等別提升項目建設規(guī)模僅有5.361hm2。說明沈陽市部分耕地提質改造項目建設缺少合理規(guī)劃布局，項目建設區(qū)域分散，未形成集中連片規(guī)模，缺乏整體性謀劃。

表1 沈陽市耕地提質改造項目匯總單位：hm2

2.3 項目內容單一

通過統(tǒng)計，沈陽市耕地提質改造項目（表1），建設內容主要分為三個類型工程：一是以土地平整、修筑田埂、土地深翻等為主的土地整理工程；二是以新建農用機井管涵、修建排灌設施、架設電纜等為主的農田水利水電工程；三是以修筑砂石路、水泥路、田間生產線路為主的道路工程。由表1可見，沈陽市耕地提質改造項目建設內容以土地平整、農田水利設施建設和道路建設等物理工程建設為主，項目建設內容較為單一，缺少農田防護林等農田防護措施建設，同時還缺少對農田生態(tài)系統(tǒng)修復等生物工程以及農田景觀建設等建設內容，由此將會導致耕地提質改造項目建設區(qū)整體生態(tài)環(huán)境效益較低，無法實現(xiàn)經濟、社會和生態(tài)效益均衡發(fā)展。同時，耕地提質改造項目缺乏對地區(qū)自然、社會和經濟條件等因素的考慮，未能將因地制宜發(fā)展理念融入到耕地提質改造項目中。

3 對策建議

3.1 科學改良土壤，推進耕作層土壤剝離利用

耕地提質改造整體效果不佳主要在于耕作層土壤質量較低，致使耕地產出率低，產生的經濟效益低。因此，對耕地提質改造項目建設區(qū)耕作層的土壤改良顯得尤為重要。土壤改良主要運用物理工程措施、化學改良劑及生物工程修復等措施改善土壤結構、增加土壤有機質和提高土壤肥力。然而該技術方法通常持續(xù)時間較長，土壤改良進程較慢。項目實施過程中，可根據(jù)不同區(qū)域條件、不同供需要求合理匹配表土剝離區(qū)域和覆土區(qū)域，盡可能降低表土堆放時間和運輸成本，這就要求各部門之間緊密協(xié)調，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，及時匹配供需區(qū)域。非農建設占用的耕地多數(shù)質量較好、土壤肥沃，為了保證耕地提質改造項目竣工驗收后耕地質量不被破壞，建議自然資源部門將項目建設區(qū)劃入重點保護區(qū)范圍，運用地理信息技術、遙感技術等信息化動態(tài)監(jiān)測手段，加大監(jiān)管力度，防止違規(guī)違法進行非農建設，破壞耕地。

3.2 全過程技術指導，落實耕地提質改造的規(guī)模和布局

耕地提質改造整體規(guī)劃、選址、工程設計、項目實施及竣工驗收等全過程需要相關技術指導，建議自然資源、農業(yè)和水利等部門組建專業(yè)人才隊伍，制定技術標準，保證耕地提質改造項目順利進行。同時，耕地提質改造項目建設區(qū)的合理布局是產生規(guī)模效益的關鍵，并且項目區(qū)需要符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治專項規(guī)劃等要求，考慮地區(qū)的自然條件、生態(tài)條件、灌溉條件，還應具有一定的規(guī)模，便于機械化作業(yè)及后期管理維護。因此，建議在項目規(guī)劃設計前，按照提質改造有關要求，結合擬開展耕地提質改造項目建設區(qū)的土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)、農用地分等數(shù)據(jù)和后備資源等基礎數(shù)據(jù)，篩選面積較大、坡度較小和分布較為集中的耕地斑塊作為耕地提質改造建設區(qū)，并且組織實施項目區(qū)的土壤、水源灌溉及地形坡度等條件外業(yè)調查，科學選取和確定耕地提質改造項目區(qū)，實現(xiàn)集中連片，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一實施，發(fā)揮規(guī)模效益。

3.3 因地制宜系統(tǒng)性設計工程內容，注重生態(tài)景觀建設

提質改造項目要充分考慮項目區(qū)自然地理條件和社會經濟發(fā)展水平，合理規(guī)劃和安排項目建設內容。并非所有的項目都需要新建機井、水泥路面等，應結合地區(qū)實際，綜合考慮降水量、地下水儲藏量等因素，農田生產道路應以素土或砂石路為主，有利于土壤動物遷移及農田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，在耕地提質改造項目實施前需要充分論證項目可行性，在規(guī)劃中加入因地制宜發(fā)展理念，從自然條件和生態(tài)建設要求出發(fā)，科學合理安排項目建設內容，以防止耗費了大量人力、財力和物力，其結果卻未能達到預期的設計目標。另外，生態(tài)景觀建設也是耕地提質改造過程需要重點考慮的問題。以往的耕地提質改造項目均未考慮到生態(tài)景觀對農田生態(tài)系統(tǒng)及農業(yè)生產的潛在價值，通常在項目建設中只進行土地平整、農田水利設施建設及道路建設等工程。建議在耕地提質改造中加入景觀生態(tài)學理念，結合地區(qū)文化特色，進行生態(tài)型耕地提質改造建設，改善土地生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農田生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)揮農田的基礎生態(tài)作用，提高耕地可持續(xù)利用能力，推動形成綠色發(fā)展方式，促進人與自然和諧共生。

4 結語

耕地是人類獲取食物的重要基地，保護耕地數(shù)量、質量和生態(tài)，對我國糧食安全和農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展至關重要。我國近三十年來制定了一系列的耕地保護制度，體現(xiàn)了從數(shù)量保護到數(shù)量、質量和生態(tài)保護的要求。耕地提質改造是在補足耕地數(shù)量的前提下，通過對現(xiàn)有耕地提質改造、以補充耕地與改造耕地相結合方式，實現(xiàn)耕地占補平衡的重要舉措，是一項增加農民收入，改善農民生活水平的民心工程。

本研究以沈陽市15個耕地提質改造項目建設為例，在描述耕地提質改造項目建設基本情況的基礎上，系統(tǒng)分析項目建設中存在的問題，并提出了相應的政策建議。未來還需要進一步加強耕地提質改造項目的公眾參與和全過程管理，實現(xiàn)項目管理的科學化、系統(tǒng)化，提高項目績效。