●張貽旺 全承相

“地方財政監(jiān)督創(chuàng)新與探索”專欄

新時代財政監(jiān)督的功能定位轉(zhuǎn)型必須在優(yōu)化宏觀財政監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)配置，明晰政府財政部門與人大、監(jiān)察、審計等外部財政監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系邊界基礎(chǔ)上，將財政監(jiān)督的對象由收入、支出、內(nèi)部監(jiān)控逐漸外擴(kuò)，由專項檢查向全方位監(jiān)督拓展，由事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)化，建立健全“全過程、全融合、全覆蓋”的財政監(jiān)督與被監(jiān)督體系，整合人大、監(jiān)察、審計、財政、預(yù)算部門參與的監(jiān)管力量體系，在強(qiáng)化政府財政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督互相制衡、互相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制的同時，強(qiáng)化財政監(jiān)督外部激勵與約束作用機(jī)制，有效抑制財政監(jiān)督利益部門化與權(quán)力尋租化。

圖1 財政治理結(jié)構(gòu)及其功能定位關(guān)系

一、新時代財政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的審計監(jiān)督體制改革基礎(chǔ)

由于財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系十分密切，新時代財政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型必須以審計監(jiān)督體制改革為基礎(chǔ)條件。在新時代審計監(jiān)督職能已經(jīng)逐步擴(kuò)大到政府預(yù)算執(zhí)行各個部門及其所屬單位的情況下，為了重建運行有效的財政監(jiān)督制度，必須首先優(yōu)化財政監(jiān)督與審計監(jiān)督權(quán)責(zé)外部邊界，理順財政監(jiān)督與審計監(jiān)督職能關(guān)系。

（一）優(yōu)化財政監(jiān)督和審計監(jiān)督關(guān)系應(yīng)以充分實現(xiàn)審計監(jiān)督職能轉(zhuǎn)型為前提

新時代中國特色社會主義國家審計制度的建設(shè)必須在審計委員會體制改革基礎(chǔ)上厘清審計監(jiān)督的職能職責(zé)體系，確保審計監(jiān)督既要充分發(fā)揮財政治理作用，又不會導(dǎo)致審計監(jiān)督越權(quán)、越位的不良現(xiàn)象。根據(jù)黨中央和國務(wù)院關(guān)于“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋”的決定，審計監(jiān)督將逐步對原屬于財政部部門的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查職責(zé)、原發(fā)改委的重大項目稽查職責(zé)、原國資委對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督職責(zé)全面實行審計監(jiān)督，強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行審計、投資項目審計和國有企業(yè)審計的監(jiān)督職能，這有利于運用信息化手段構(gòu)建審計監(jiān)督對象數(shù)據(jù)庫，高效開展日常審計監(jiān)督工作。

雖然 《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》促進(jìn)了人大監(jiān)督與審計監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合、審計結(jié)果和整改情況的公開與報告力度，提升了預(yù)算執(zhí)行決算報告的真實性、完整性。但近年來以審計查出問題及其整改情況向人大常委會公開審計報告為關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展決算審計監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)決算問效追責(zé)的基本目的，很少出現(xiàn)否決政府決算草案、決算審計報告、提出重大問題質(zhì)詢的案例?；诖?，筆者認(rèn)為現(xiàn)行政府財政部門監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被重新界定為一種寓于財政管理過程中的建設(shè)性檢查督促，貫穿財政管理活動事前、事中、事后全過程，更多地注重從正面提合理化建議或建設(shè)性整改問責(zé)，促進(jìn)管理的規(guī)范與改善；而審計監(jiān)督是一種獨立于財政管理之外的年度預(yù)算收支執(zhí)行完成后總結(jié)評價性檢查審核，主要以事后監(jiān)督為主，通過問題發(fā)現(xiàn)與違法違紀(jì)處理處罰等機(jī)制，保障國家財政資金的安全、完整、不受侵犯。

（二）理順財政監(jiān)督和審計監(jiān)督關(guān)系應(yīng)努力減少相互間的職責(zé)重復(fù)交叉現(xiàn)象

進(jìn)一步優(yōu)化財政監(jiān)督和審計監(jiān)督關(guān)系必須從實際出發(fā)解決二者的職能職責(zé)重復(fù)交叉問題：一是對財政資金運行過程監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的交叉監(jiān)督問題可以繼續(xù)保留，但可以通過劃分檢查重點范圍、協(xié)調(diào)統(tǒng)一檢查行動、相互利用檢查結(jié)果等方式減少重復(fù)檢查。財政與審計從不同角度、立場和目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，財政監(jiān)督側(cè)重于對財政資金籌集、分配行為的全過程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測、分析、矯正等監(jiān)管，審計監(jiān)督注重在財政收支完成后對財政監(jiān)管的再監(jiān)督，發(fā)揮好獨立的外部監(jiān)督作用。二是對國有企事業(yè)單位進(jìn)行財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的交叉問題，可以通過政府財政與審計協(xié)調(diào)機(jī)制解決。作為國有企事業(yè)單位初始資金投入的財政部門對其資金進(jìn)行監(jiān)管是理所當(dāng)然的，同時，這些資金的公共財政屬性也決定了審計部門必須擁有審計監(jiān)督權(quán)。但這兩種權(quán)力均來自國有企事業(yè)單位的外部，構(gòu)成監(jiān)管上重疊和交叉，只能通過財政部門和審計部門按照過程的財政監(jiān)管與結(jié)果的審計監(jiān)督原則加以協(xié)調(diào)解決。三是對會計事務(wù)及會計師事務(wù)所監(jiān)管的交叉問題，可以通過進(jìn)一步明晰職責(zé)來解決。由于對會計事務(wù)及會計師事務(wù)所的監(jiān)管屬性本質(zhì)上是一項基礎(chǔ)性、行業(yè)性的監(jiān)管工作，而不是一項財務(wù)會計審核工作，其運行監(jiān)管理應(yīng)完全由財政部門負(fù)責(zé)，這對國家審計部門履行好獨立的財政財務(wù)審核裁判工作很有好處。對此，《會計法》明確規(guī)定了財政部門具有對會計事務(wù)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量的管理監(jiān)督權(quán)，這與審計部門擁有的對公共資金的審核性監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是不同的。因此，應(yīng)修改《審計法》第三十條，撤銷審計部門對會計事務(wù)所審計報告的監(jiān)督權(quán)。

（三）理順財政監(jiān)督與審計監(jiān)督關(guān)系要不斷強(qiáng)化審計監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性

審計監(jiān)督中存在的“屢審屢犯”的不正常現(xiàn)象，表明現(xiàn)行審計整改職能因缺乏相應(yīng)的審計職權(quán)及其獨立權(quán)威保障而沒有得到有效落實，這對改革強(qiáng)化審計獨立權(quán)能及其整改督促機(jī)制提出了客觀要求，有必要對審計監(jiān)督整改問責(zé)制度進(jìn)行重構(gòu)?！秾徲嫹ā冯m然規(guī)定審計機(jī)關(guān)有警告、通報批評、罰款、沒收非法所得等權(quán)力，但不足以充分威懾、約束被審計對象。鑒于審計建議具有較強(qiáng)的填補(bǔ)制度和內(nèi)部控制漏洞的治理價值功能，因此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定審計建議的實施責(zé)任及其失職法律責(zé)任。盡管審計監(jiān)督的目的不在于處罰而在于督促整改問題，但仍然有必要通過修改《審計法》強(qiáng)化強(qiáng)制措施，進(jìn)一步提高審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性，以便更加有效地落實審計整改建議；同時，針對審計建議落實難的問題，應(yīng)明確規(guī)定審計建議的相關(guān)實施主體的實施責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步明確審計機(jī)關(guān)和審計人員的相關(guān)法律責(zé)任，并通過完善審計整改信息溝通反饋機(jī)制，讓其在雙方評判審計建議可實現(xiàn)性基礎(chǔ)上充分發(fā)揮作用?！秾徲嫹ā沸薷倪€要針對被審計單位拒絕整改的情況，探索構(gòu)建公眾民主監(jiān)督機(jī)制，主要通過公開通報批評或公開整改報告機(jī)制等方式，形成對審計整改建議的社會輿論與問責(zé)壓力，督促各環(huán)節(jié)責(zé)任人積極促進(jìn)被審計單位整改的局面。

（四）理順財政監(jiān)督與審計監(jiān)督關(guān)系還要強(qiáng)化監(jiān)督成果相互利用與轉(zhuǎn)化效果

監(jiān)督成果外部轉(zhuǎn)化利用的效果以監(jiān)督發(fā)現(xiàn)財政收支問題、及時整改狀況、過失問責(zé)處理等充分性為判斷標(biāo)準(zhǔn)。建立健全審計整改信息反饋機(jī)制，使審計機(jī)關(guān)與被審計單位及其上級單位實現(xiàn)審計整改信息及時有效溝通與反饋聯(lián)動，對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督的震懾作用，促使財政預(yù)算收支單位依法理財具有重要意義。審計機(jī)關(guān)只有不斷強(qiáng)化審計監(jiān)督的成果在財政監(jiān)管單位中轉(zhuǎn)化利用效果，才能充分發(fā)揮審計監(jiān)督對發(fā)現(xiàn)問題整改的督促功能，增強(qiáng)對發(fā)現(xiàn)問題后續(xù)整改追蹤的可控性，避免導(dǎo)致審計監(jiān)督效果趨于碎片化與虛幻化。監(jiān)督成果相互利用與轉(zhuǎn)化效果的強(qiáng)化，除了直接落實審計問題整改建議外，還包括針對可能的刑事犯罪或人事處分移送，通過移送機(jī)制將有關(guān)審計線索移交至紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門間接處理。這需要完善審計問題移送制度，構(gòu)建信息共享平臺制約機(jī)制，形成分工明確、銜接合理、監(jiān)督有力的聯(lián)動工作關(guān)系，強(qiáng)化審計與監(jiān)察、司法等監(jiān)督資源的協(xié)同整合效果，實現(xiàn)案件網(wǎng)上移交、網(wǎng)上通報、網(wǎng)上監(jiān)督的高效運行目的。完善審計結(jié)果運用機(jī)制要求構(gòu)建審計監(jiān)督成果的多層次、多途徑和多方式轉(zhuǎn)化利用的制度體系，建立健全財政收支績效考評配套制度，提高審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)的參考程度，探索審計監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化的新路徑。

（五）理順財政監(jiān)督與審計監(jiān)督關(guān)系有必要共建財政收支管理信息互動平臺

新時代對審計工作要求改進(jìn)審計的監(jiān)督方式，利用現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行財政監(jiān)管數(shù)據(jù)選擇、提存、分析，提高審計監(jiān)督效率。審計全覆蓋要求運用大數(shù)據(jù)分析工具創(chuàng)新審計方法、構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式，強(qiáng)化審計監(jiān)督效果。一是通過大數(shù)據(jù)工具創(chuàng)新挖掘傳統(tǒng)審計難以發(fā)現(xiàn)和處理的問題，并運用新的分析軟件對審計監(jiān)督結(jié)果本身進(jìn)行優(yōu)化分析處理，針對問題形成的多層次成因分析，全面系統(tǒng)總結(jié)、提煉大數(shù)據(jù)審計報告；二是借助審計監(jiān)督成果信息溝通平臺和大數(shù)據(jù)分析審計技術(shù)有效降低審計成本，有效推動相關(guān)成果的高效轉(zhuǎn)化。財政監(jiān)督信息化建設(shè)不僅有利于財政監(jiān)督動態(tài)系統(tǒng)化、非現(xiàn)場化，而且有利于打破財政收支信息的部門、行業(yè)分割，有利于系統(tǒng)整合財政信息、利用審計監(jiān)督結(jié)果。財政信息大數(shù)據(jù)動態(tài)化平臺建設(shè)不僅可以有效實現(xiàn)各部門之間的財政信息互聯(lián)互通，有利于及時解決監(jiān)督檢查過程中存在的信息不對稱問題，迅速傳遞審計相關(guān)信息、審計整改要求，對財政監(jiān)督檢查處理結(jié)果的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督并實時通報。

二、新時代財政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的監(jiān)察監(jiān)督體制改革保障

（一）強(qiáng)化政府財政監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作

健全財政監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)責(zé)配置邊界關(guān)系，在保持各自相對獨立性基礎(chǔ)上，構(gòu)建派駐財政監(jiān)察與政府財政監(jiān)督間緊密配合、通力協(xié)作的運行機(jī)制，更好地發(fā)揮財政監(jiān)督問責(zé)功能。

一方面，要在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確紀(jì)檢監(jiān)察派駐財政紀(jì)檢監(jiān)察組與財政檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職能地位與職責(zé)劃分關(guān)系?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件時可與相關(guān)行政執(zhí)法部門互相協(xié)調(diào)配合與互相制約監(jiān)督的原則。但這些規(guī)定還有待根據(jù)派駐財政部門開展紀(jì)檢監(jiān)察的特殊情況結(jié)合起來，針對當(dāng)前派駐財政部門開展紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督存在的現(xiàn)實問題進(jìn)一步深化改革，不斷完善派駐財政部門紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制，通過建立健全二者之間的定期工作會商、重要情況通報、重要線索聯(lián)合排查、重要事項聯(lián)合處置等機(jī)制，督促財政部門領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)真履行對財政監(jiān)管責(zé)任，發(fā)現(xiàn)重要問題及時向紀(jì)委、監(jiān)委報告，根據(jù)群眾舉報、申訴和相關(guān)移送線索，共同調(diào)查核實財政部門領(lǐng)導(dǎo)班子及干部的違紀(jì)問題線索與案件，對財政部門各級領(lǐng)導(dǎo)班子履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力、造成嚴(yán)重后果的責(zé)任部門和責(zé)任個人提出可行的行政問責(zé)建議。由于派駐財政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)限，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐財政監(jiān)察組的垂直管理，剝離了派駐機(jī)構(gòu)與財政部門的依附關(guān)系，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威力，使其能夠充分履行對財政部門主要負(fù)責(zé)人履職情況的檢查考核和業(yè)務(wù)監(jiān)督職能。這將進(jìn)一步促進(jìn)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督更加有力、運行更加高效，提高派駐監(jiān)督質(zhì)量，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

另一方面，要在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全問責(zé)機(jī)制的流程管理，提升紀(jì)檢監(jiān)察派駐財政部門紀(jì)檢監(jiān)察組的可問責(zé)性。為了實現(xiàn)問責(zé)常態(tài)化目標(biāo)，必須不斷強(qiáng)化流程管理，明確案件受理過程、研判問題篩選流程，改進(jìn)信訪舉報核查處理方法，加強(qiáng)對派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)重要問題線索和查辦案情況的統(tǒng)籌管理，構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察與財政監(jiān)管適度分離卻又密切聯(lián)系的雙重問責(zé)機(jī)制，不斷增強(qiáng)監(jiān)督全覆蓋和有效性。派駐財政部門紀(jì)檢監(jiān)察組對照監(jiān)督職責(zé)清單細(xì)化制定監(jiān)督措施，主要包括逐項細(xì)化分解職責(zé)清單，厘清職責(zé)邊界，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性，從組織系統(tǒng)化、實施標(biāo)準(zhǔn)化、考評規(guī)范化、問責(zé)制度化等方面入手，不斷完善制度體系。派駐財政紀(jì)檢監(jiān)察組受紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，對被監(jiān)督單位進(jìn)行重點監(jiān)督，定期開展專項督查，對腐敗違紀(jì)問題嚴(yán)肅處理。為了有效強(qiáng)化派駐財政部門紀(jì)檢監(jiān)察組監(jiān)督力度，有必要對監(jiān)察監(jiān)督進(jìn)行績效考核，探索建立結(jié)果導(dǎo)向的績效考核方式，通過優(yōu)化考核方法與評價標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建派駐財政紀(jì)檢監(jiān)察組的獎懲激勵機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制，抑制派駐干部的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力尋租風(fēng)險，增強(qiáng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察工作的積極性。

（二）通過審計與監(jiān)察的有效整合促進(jìn)財政監(jiān)管

在財政監(jiān)管風(fēng)險防范上，審計和監(jiān)察的功能、目標(biāo)與內(nèi)容既有一致性又有特殊性，審計的財務(wù)會計技術(shù)審核特長與監(jiān)察的公共權(quán)力反腐敗職能只有構(gòu)建運行有效的協(xié)助配合機(jī)制,才能實現(xiàn)審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接，促進(jìn)審計和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督不斷提高效果。完善審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督關(guān)系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順審計監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的事中審視與事后審查的關(guān)系，既要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在事中查處財經(jīng)違紀(jì)腐敗問題上的主動性、前瞻性優(yōu)勢，又要注重運用審計查賬方法，從會計、審計角度查找潛在深層次財政收支管理問題產(chǎn)生的根源，試圖建立 “審計問題線索——紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查處理”的監(jiān)督鏈條，將審計重點放在發(fā)現(xiàn)問題線索上，將處理處罰交紀(jì)檢監(jiān)察完成，以便確保審計與紀(jì)檢監(jiān)察有機(jī)銜接。由于審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同效率缺失，二者互補(bǔ)性功能優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，需要在充分整合協(xié)同服務(wù)鏈上的互補(bǔ)資源、創(chuàng)新協(xié)同配合形式、完善協(xié)同配合機(jī)制（信息溝通機(jī)制、指揮響應(yīng)機(jī)制、協(xié)同互動機(jī)制、線索移交機(jī)制、成果互用機(jī)制），利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與動態(tài)組合創(chuàng)新，形成大數(shù)據(jù)分析監(jiān)督的內(nèi)在驅(qū)動力，有效提升審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同疊加效應(yīng)。

《審計法》規(guī)定審計機(jī)關(guān)處理違法犯罪線索案件的外部協(xié)作銜接要求。審計與紀(jì)檢監(jiān)察的工作協(xié)調(diào)需要根據(jù)二者的本質(zhì)關(guān)系變化建立相應(yīng)的分工與合作關(guān)系。在紀(jì)檢監(jiān)察體制與審計體制雙重改革背景下，二者的相互配合銜接將更加趨于緊密。審計發(fā)現(xiàn)一般違紀(jì)違法行為，可直接依據(jù)《審計法》予以處分；對于不屬于審計處分范圍的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。其中，對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪線索必須移送監(jiān)察委員會調(diào)查；審計檢查調(diào)取、查驗獲得的證明材料和查詢存款信息可成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法、犯罪的證據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可要求審計機(jī)關(guān)進(jìn)行違法犯罪專案審計協(xié)助，就某些特定財務(wù)會計事項進(jìn)行專項審計調(diào)查；也可根據(jù)辦案需要抽調(diào)審計人員參與違法犯罪的查處、取證和定性分析，通過審計調(diào)取會計資料更為精準(zhǔn)獲取違法犯罪事實證據(jù)；還可以通過查閱審計機(jī)關(guān)的相關(guān)審計調(diào)查報告，對有關(guān)違法犯罪問題進(jìn)行綜合調(diào)查分析。

三、新時代財政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的人大監(jiān)督體制環(huán)境

（一）優(yōu)化政府財政監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督關(guān)系的基本原則

優(yōu)化政府財政監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)系，其實質(zhì)是如何針對現(xiàn)實存在的問題，切實加強(qiáng)人大對政府財政部門的財政預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的審查監(jiān)督，要求政府財政部門指導(dǎo)部門預(yù)算單位編實編細(xì)預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算約束力、嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整、加強(qiáng)追蹤問效、推進(jìn)預(yù)算決算公開，充分發(fā)揮人大對政府財政活動的監(jiān)督職能。

一方面，人大要立足全口徑預(yù)算監(jiān)督理念，加強(qiáng)宏觀財政監(jiān)督管理制度建設(shè)，健全人大預(yù)算監(jiān)督制度，完善預(yù)算審查監(jiān)督程序，理順人大預(yù)算審查監(jiān)督和政府財政監(jiān)督關(guān)系，通過強(qiáng)化人大與財政部門在預(yù)算環(huán)節(jié)的溝通協(xié)商機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行情況的報告機(jī)制與預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督制衡機(jī)制，在預(yù)算編制前、預(yù)算執(zhí)行中和決算環(huán)節(jié)向預(yù)算編制有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、財政部門提出意見建議，使預(yù)算編制與執(zhí)行更好地貫徹人大監(jiān)督的要求；同時，積極推動財政部門探索完善部門預(yù)算的績效評價體系，加大人大對政府預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督并及時發(fā)現(xiàn)問題，督促有關(guān)部門及時解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提高監(jiān)督的深度和實效。

另一方面，人大在政府預(yù)算監(jiān)督中要積極運用現(xiàn)代技術(shù)手段與大數(shù)據(jù)工具創(chuàng)新監(jiān)督方法，或者通過在人大代表中推薦具有財政預(yù)算技能的代表成立部門預(yù)算專題審查組，有選擇地進(jìn)行部門預(yù)算專題審查，增強(qiáng)人大部門預(yù)算審查的可行性，提高人大審查監(jiān)督預(yù)算的積極性，促使人大預(yù)算審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督水平；人大要積極運用預(yù)算網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督方式，通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督綜合查詢系統(tǒng)，構(gòu)成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，打造“玻璃錢柜”體系的方式開展財政監(jiān)督：在橫向上由人大與財政、稅務(wù)、社保、國資和審計等部門聯(lián)網(wǎng)；在縱向上由省、市、縣三級預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)平臺構(gòu)成，逐步實現(xiàn)縱向信息的傳輸應(yīng)用。最終形成系統(tǒng)化的財政監(jiān)督信息共享互動平臺，及時動態(tài)查詢政府財政收支信息，以便隨時對政府預(yù)算收支進(jìn)度、風(fēng)險狀況等進(jìn)行監(jiān)控分析和預(yù)警，使人大的預(yù)算監(jiān)督效果逐步顯現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化人大與審計監(jiān)督融合機(jī)制有效促進(jìn)財政監(jiān)管

在人大財政監(jiān)督關(guān)系中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確審計監(jiān)督的人民屬性，將人大監(jiān)督關(guān)注的財經(jīng)問題納入到審計監(jiān)督計劃，把審計關(guān)注的重點工作納入到人大的重點，通過審計進(jìn)一步提升人大對財經(jīng)問題的監(jiān)督，并通過完善人大聽取和審議審計報告、委托審計開展特定財經(jīng)問題的審計調(diào)查，提升人大對政府工作的監(jiān)督水平。

1、人大要加強(qiáng)與審計部門的日常工作聯(lián)系。在研究工作計劃時要堅持互通情況、工作對接、優(yōu)化人力配置，在人大代表中適當(dāng)增加預(yù)算與審計專業(yè)人員，深入加強(qiáng)雙方的工作溝通和人力資源力量整合；人大應(yīng)充分利用審計監(jiān)督成果提高監(jiān)督水平，并及時把人大預(yù)算監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給審計部門，增強(qiáng)預(yù)算審計監(jiān)督的針對性，加大審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)整改督促力度，切實增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的實效性。由于審計與人大預(yù)算監(jiān)督尚未形成規(guī)范性較強(qiáng)的互動機(jī)制，導(dǎo)致審計方向不明確、審計范圍過寬過泛，審計重點不突出，審計問題不深入，屢審屢犯的現(xiàn)象比較突出。這需要建立健全人大與審計部門的密切協(xié)同聯(lián)系制度，不斷強(qiáng)化人大與審計的協(xié)作機(jī)制，審計部門要主動地、經(jīng)常地向人大匯報工作，人大也要及時地向?qū)徲嫴块T反饋傳遞有關(guān)財經(jīng)信息，審計部門要不斷改進(jìn)審計向人大報告的工作機(jī)制，讓人大相關(guān)機(jī)構(gòu)采用詢問、滿意度測評等方式及時有效地介入審計結(jié)果督促整改，推動審計查出突出問題整改實效化，增強(qiáng)人大監(jiān)督和審計監(jiān)督合力效果。

2、加強(qiáng)審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的整合力度。人大審議審計報告是促進(jìn)預(yù)算部門依法執(zhí)行預(yù)算的重要保證。人大與審計的有機(jī)結(jié)合才能對政府預(yù)算監(jiān)管與執(zhí)行形成有效的監(jiān)督合力。人大在對一些財政預(yù)決算等專業(yè)性很強(qiáng)的問題進(jìn)行監(jiān)督時，可直接責(zé)令、委托審計部門依法進(jìn)行專項審計。審計監(jiān)督依法獨立調(diào)查財政部門和其他單位的會計憑證、會計賬簿、電子數(shù)據(jù)等，對其財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益進(jìn)行具體監(jiān)督，可以為本級人大實施預(yù)算監(jiān)督提供所需的資料、數(shù)據(jù)、對比分析結(jié)論等。人大必須充分發(fā)揮審計部門的職能作用，借助審計部門的專業(yè)技術(shù)和力量，才能提高人大對財經(jīng)監(jiān)督的效果。而審計部門也需要借助人大政治權(quán)威性和約束力提升審計問題的整改落實效果，審計難以落實的老大難問題，可以借助人大“交辦函”轉(zhuǎn)送有關(guān)政府部門進(jìn)行整改落實，并要求其限期報告整改結(jié)果。

（三）通過強(qiáng)化人大部門預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制提升財政監(jiān)管

新時代財政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型還應(yīng)當(dāng)正確處理人大監(jiān)督與部門預(yù)算單位內(nèi)部控制的關(guān)系，增強(qiáng)二者的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高對部門預(yù)算單位內(nèi)部財政預(yù)算監(jiān)督效果。人大在推動部門預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中，主要通過向財政、審計、監(jiān)察和部門預(yù)算單位反饋監(jiān)督信息，健全人大預(yù)算監(jiān)督與內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的協(xié)同、對接機(jī)制，為部門預(yù)算單位積極開展內(nèi)部控制體系建設(shè)提供監(jiān)督的外部推動力來實現(xiàn)其治理目標(biāo)。

一方面，人大監(jiān)督政治民主性有利于推動部門預(yù)算單位落實內(nèi)部控制機(jī)制。針對部門預(yù)算單位關(guān)鍵崗位實施定期輪換的動態(tài)工作機(jī)制，完成從預(yù)算的編制、批復(fù)到最終績效評價的政治監(jiān)督，對資金使用效果進(jìn)行政治績效性與法律合法性評判。人大在同部門預(yù)算單位溝通的過程中，只有充分了解編制預(yù)算的原則，才能真正理解部門預(yù)算的目的和意義。人大監(jiān)督的政治民主性決定其對政府預(yù)算部門預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威性，人大監(jiān)督的權(quán)威性既體現(xiàn)在預(yù)決算審批過程中，又體現(xiàn)在監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用中。強(qiáng)化部門預(yù)算單位內(nèi)部控制是增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威性的核心內(nèi)容。在預(yù)算審批后，人大需要審查預(yù)算執(zhí)行情況是否符合預(yù)期，是否滿足了公共資金使用目標(biāo)，并采取了強(qiáng)制性措施對不當(dāng)行為進(jìn)行糾正。內(nèi)部控制的最終階段是內(nèi)部控制信息系統(tǒng)化，實現(xiàn)全口徑的信息提取并進(jìn)行智能分析，最大限度地壓縮腐敗現(xiàn)象滋生的空間，充分體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的最終目標(biāo)。

另一方面，人大監(jiān)督政治問責(zé)性有利于推動部門預(yù)算單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)化。人大預(yù)算監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制要求部門預(yù)算單位明確部門預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行嚴(yán)肅性，借以強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任意識。在部門預(yù)算編制、執(zhí)行管理中，由于部門預(yù)算單位各層級責(zé)任體系與標(biāo)準(zhǔn)劃分不清晰，很容易造成政府預(yù)算執(zhí)行過程中自由選擇的空間較大，出現(xiàn)問題后歸責(zé)困難，容易形成相互推諉的現(xiàn)象。因此，為了強(qiáng)化預(yù)算管理責(zé)任機(jī)制，必須按照分級授權(quán)的原則理清各級政府、部門之間的預(yù)算管理權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各部門預(yù)算單位追責(zé)路徑、問責(zé)層次、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等體系。人大在政府部門預(yù)算監(jiān)督問責(zé)的過程中必須按照責(zé)任鏈條確定追責(zé)對象，依照分級授權(quán)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對政府各部門的預(yù)算問責(zé)約束。政府部門預(yù)算監(jiān)管過程中的分級授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體現(xiàn)了政府預(yù)算部門對人大監(jiān)督問責(zé)的積極回應(yīng)，能夠有效促進(jìn)部門預(yù)算單位與人大監(jiān)督力量相互整合?！?/p>