●趙 珂

一、問題提出

作為一種觀念形態(tài)上的內(nèi)部控制和作為一種社會世界現(xiàn)象的內(nèi)部控制，實際上已經(jīng)存在數(shù)千年之久。早在公元前3600年，蘇美爾文明中就出現(xiàn)了“內(nèi)部牽制”這種蘊含內(nèi)部控制理念的原始現(xiàn)象。公元前4000年至前2000年的河洛文明也出現(xiàn)了結(jié)繩記事等控制現(xiàn)象。到了20世紀(jì)，社會經(jīng)濟進入大發(fā)展時期，學(xué)者分別根據(jù)實際需要，及時總結(jié)并創(chuàng)造性地提出了內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整體框架和風(fēng)險管理框架等理論，形成了比較完整的內(nèi)部控制理論。從內(nèi)部控制形成與發(fā)展的過程中，可以知道它是先有樸素原始的實踐，然后從實踐到認(rèn)識，及時總結(jié)規(guī)律進行抽象形成初步的理論，再從認(rèn)識到實踐，經(jīng)過完善又回到認(rèn)識，最終形成了現(xiàn)在的一套相對獨立的系統(tǒng)化的理論體系。

內(nèi)部控制不同于一般的研究物質(zhì)世界的自然科學(xué)，不具有完全的可復(fù)現(xiàn)性、可重復(fù)性，并不是所有的理論、結(jié)論都完全可證實或可證偽。但它依舊是對社會世界中大量客觀現(xiàn)象的一種規(guī)律性概括，是建立在具有個性化特點的不同單個樣本基礎(chǔ)上的一種實證科學(xué)，對實踐具有事實上的指導(dǎo)意義。所以，它應(yīng)該定位為一門研究社會世界的實證科學(xué)。這門學(xué)科實踐相對久遠(yuǎn)、但理論發(fā)展相對比較新，不少問題還處于討論之中。因此，對于其概念框架相關(guān)的研究并不十分多。

楊清香（2010）就構(gòu)建內(nèi)部控制的概念框架相關(guān)問題提出了一個參考框架，該框架包括內(nèi)部控制本質(zhì)、內(nèi)部控制對象、內(nèi)部控制主體、內(nèi)部控制目標(biāo)、內(nèi)部控制方法、內(nèi)部控制規(guī)范和內(nèi)部控制環(huán)境等理論要素。該文較多地對已有文獻進行了梳理歸納，并沒有給出十分清晰的要素定位，但對整體概念框架的構(gòu)建具有一定的啟發(fā)性。夏寧（2013）基于和諧管理理論提出了一個參考性的企業(yè)內(nèi)部控制框架。其他一些學(xué)者也分別對政府部門內(nèi)部控制概念框架和行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制審計概念框架進行了研究并提出了一些思考。

總體來看，學(xué)術(shù)界對于內(nèi)部控制概念框架的基礎(chǔ)性研究偏少，更側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部控制的研究。本文嘗試彌補關(guān)于內(nèi)部控制概念框架方面相關(guān)文獻的不足，提出一些新的具有啟發(fā)性的觀點。

二、對內(nèi)部控制概念框架的構(gòu)建

內(nèi)部控制的本質(zhì)。從企業(yè)內(nèi)部控制的方面看，由財政部、證監(jiān)會、審計署、銀保監(jiān)會出臺的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中第一章第三條將其定義為 “由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程。”《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》也認(rèn)為是“旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程”。從政府內(nèi)部控制的方面看，《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》對其定義是：“一個由實體的監(jiān)督機構(gòu)、管理層和其他人員實施的，旨在為實現(xiàn)實體目標(biāo)提供合理保證的過程?！敝腥A人民共和國審計署（2006）也認(rèn)為政府內(nèi)部控制是：“為履行職能、應(yīng)對風(fēng)險和實現(xiàn)總體運作目標(biāo)的一種自我約束和規(guī)范過程?！睆男姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制的方面看，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》認(rèn)為其是：“單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！笨梢?，內(nèi)部控制是一套“過程”（process）。但過程一詞比較含混模糊，并未很好揭示出其本質(zhì)。企業(yè)內(nèi)部控制有18個細(xì)化的《應(yīng)用指引》，分別就是其內(nèi)部控制針對的對象，例如：工程項目、組織架構(gòu)、人力資源、資金活動、合同管理、資產(chǎn)管理、企業(yè)文化、銷售業(yè)務(wù)、擔(dān)保業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)等。追根溯源不論是內(nèi)部環(huán)境、控制活動、控制手段等等，這些用于控制針對對象、環(huán)節(jié)的制度、方法最后都是落腳于控制人，是實現(xiàn)對人的一種管理。從政府內(nèi)部控制方面來看，要實現(xiàn)其組織的目標(biāo)也需要加強對其雇員的管理，引導(dǎo)激勵其雇員為實現(xiàn)組織目標(biāo)服務(wù)。行政事業(yè)單位的內(nèi)控規(guī)范雖然提出的是 “對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控”，但是風(fēng)險依舊是通過人來防范、管控或者是因為人的緣故而導(dǎo)致風(fēng)險不當(dāng)擴散和放大的。所以，歸根結(jié)底還是要實現(xiàn)管理人。因此，內(nèi)部控制實際是實現(xiàn)對人的一種管理。內(nèi)部控制的本質(zhì)就是對人的管理，是服務(wù)于組織管理需要的，與組織管理共生共存。

內(nèi)部控制的概念適用性。有一種常見觀點認(rèn)為，內(nèi)部控制是企業(yè)等經(jīng)濟組織的事，其他機構(gòu)組織不怎么需要內(nèi)部控制。這類觀點是不正確的。就國內(nèi)而言，目前使用內(nèi)部控制的確實主要是企業(yè)等經(jīng)濟組織。財政部專門制定了關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制的系列指導(dǎo)文件，對于其他類型的合伙經(jīng)濟實體發(fā)布了諸如 《會計師事務(wù)所內(nèi)部治理指南》等規(guī)范性文件，也都是著眼于經(jīng)濟組織的。但實際上政府部門、行政事業(yè)單位也有相關(guān)的內(nèi)部控制。只是企業(yè)應(yīng)用相對比較廣泛一些，上市公司和其他一些大中型企業(yè)由于加強公司治理的需要而建立健全了內(nèi)部控制。資本市場、社會公眾對此更加熟知一些。政府方面的內(nèi)部控制提的確實不多，其也有類似內(nèi)部管理制度，客觀上起到了內(nèi)部控制的作用。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范在2014年由財政部制定出臺并開始推廣執(zhí)行。雖然起步較晚，但現(xiàn)在行政事業(yè)單位也需要建立健全內(nèi)部控制了。政黨組織自己內(nèi)部的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件也是為了自我約束、自我控制?？梢姡瑑?nèi)部控制的概念適用性并不只局限于企業(yè)等經(jīng)濟組織，而適用于一切組織。因為內(nèi)部控制也是一種管理，內(nèi)部控制對于政府部門、行政事業(yè)單位乃至黨內(nèi)組織一樣適用。

內(nèi)部控制的主體?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》指出其是“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的”。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求：“督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行?！笨梢姡瑑?nèi)部控制是全體參與，全員覆蓋，全崗落實，需要相關(guān)環(huán)節(jié)的員工全部參與而不是置身事外，不是當(dāng)旁觀者。董事會、監(jiān)事會實際上是由每一個人所組成，經(jīng)理、全體員工和工作人員也是人。因此，內(nèi)部控制的主體是人，是由人出發(fā)去進行各種控制行為和活動。沈烈（2014）也認(rèn)為內(nèi)部控制實際上表現(xiàn)為“人”的關(guān)系的集合與聯(lián)結(jié)。

內(nèi)部控制的客體，就是內(nèi)部控制的控制對象。從18個《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》中，可以看出內(nèi)部控制針對的對象主要是：合同、資產(chǎn)管理、銷售業(yè)務(wù)、擔(dān)保業(yè)務(wù)、資金活動、工程項目、采購業(yè)務(wù)等等這樣一些具體的對象、項目、環(huán)節(jié)。COSO委員會（2013）的《內(nèi)部控制——整合框架》認(rèn)為是控制“風(fēng)險”。COSO委員會（2015）的《網(wǎng)絡(luò)時代的內(nèi)部控制》同樣聚焦于防范網(wǎng)絡(luò)“風(fēng)險”?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中內(nèi)部控制是：“對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！钡菍@些具體的對象、項目、環(huán)節(jié)、風(fēng)險進行管控的制度、辦法、流程、過程最終落腳點還是其實際執(zhí)行者，也就是實施內(nèi)部控制的全體員工，也即內(nèi)部控制的主體。所以，內(nèi)部控制的客體就是人本身。只要內(nèi)部控制控制住了人本身，那么就可以降低風(fēng)險到可接受的程度。內(nèi)部控制的主體控制其客體，即內(nèi)部控制的主體控制主體自身，形成相互制衡、相互監(jiān)督和相互支撐的集合與聯(lián)結(jié)。這是內(nèi)部控制主客體同一的性質(zhì)，即反身性。所以，內(nèi)部控制的客體是人。

內(nèi)部控制的發(fā)展動力，就是促使內(nèi)部控制能夠不斷發(fā)展完善、演化進化的機制。如果內(nèi)部控制不能不斷發(fā)展完善，缺乏發(fā)展進化、適應(yīng)新環(huán)境的動力，那么它就會逐步僵化停滯，最后無法適應(yīng)新的環(huán)境需要而走向衰亡，喪失存在的價值。從長期的歷史實踐來看，內(nèi)部控制實際上存在了數(shù)千年，正是因為內(nèi)部控制有其發(fā)展的動力。發(fā)展動力可以具體細(xì)分為推動力和源動力。內(nèi)部控制的發(fā)展推動力就是控制與反控制的博弈?？刂婆c反控制是一對矛盾，存在博弈關(guān)系。內(nèi)部控制的設(shè)置的控制機制不是永恒的，其制定與實施不是一勞永逸的。由于環(huán)境和技術(shù)的制約、人的認(rèn)知水平、知識水平和道德水平的局限性、人的欲望貪婪與私心等原因，會導(dǎo)致內(nèi)部控制的設(shè)計不夠完善、有意無意存在漏洞。即使當(dāng)時相對完善管用，但實施的時候可能因為各種原因而導(dǎo)致實際執(zhí)行存在作選擇、打折扣、搞變通的情況，有利于自己的就執(zhí)行、不利于自己的就不執(zhí)行。再或者即使設(shè)計有效、執(zhí)行高效，結(jié)果有用，但經(jīng)過長時間運行，由于人的懶惰懈怠與他人鉆空子等情況的存在，內(nèi)部控制的被執(zhí)行者就會因為內(nèi)部控制本身的內(nèi)在完善性不足而出現(xiàn)“道高一尺魔高一丈”的現(xiàn)象，最后導(dǎo)致控制失效、被反控制，從而變成“牛欄關(guān)貓”等情況。因此，內(nèi)部控制需要不斷改進控制。這是內(nèi)部控制發(fā)展的推動力。但推動力來源于源動力。內(nèi)部控制發(fā)展的源動力是對實現(xiàn)組織價值的不懈追求。正因為有著對實現(xiàn)組織價值的不懈追求，才會愿意去進行控制與反控制的博弈，不斷去產(chǎn)生推動力促使其發(fā)展進化。

內(nèi)部控制的總體目標(biāo)。最根本的是要促進其實現(xiàn)組織目標(biāo)、組織使命和組織價值?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將其目標(biāo)確定為：“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略?！边@就具體概括為了5個主要方面?！缎∑髽I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四條規(guī)定其目的是：“合理保證小企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資金資產(chǎn)安全和財務(wù)報告信息真實完整可靠。”由于企業(yè)規(guī)模較小，目標(biāo)就確定為3個主要方面?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四條規(guī)定的目標(biāo)還包括：“有效防范舞弊和預(yù)防腐敗?！逼髽I(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范都是為了促進組織實現(xiàn)其組織目標(biāo)、組織使命。對于政黨組織而言，政黨組織實施內(nèi)部控制也是為了使組織自身能夠更好實現(xiàn)組織目標(biāo)、組織使命，完成其歷史任務(wù)。

內(nèi)部控制的方法工具，就是通過什么具體手段和措施來推行內(nèi)部控制。不同的環(huán)境需要有不同的方法，需要因地制宜。普遍使用的方法主要有：績效考評控制、全面預(yù)算控制、不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、運行分析控制、文件記錄控制等等?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》還提出了：“歸口管理”的方法。這些主要方法同樣適用于對政府部門、政黨組織的內(nèi)控控制。例如，中共中央和國務(wù)院在2018年9月1日印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，就將績效考評控制、全面預(yù)算控制引入政府管理之中，以進一步加強和實現(xiàn)對政府部門的內(nèi)部控制。

內(nèi)部控制的時空，就是何時何地進行控制。王清剛（2016）認(rèn)為應(yīng)該是“全過程控制”?？臻g上是全過程控制，就是對主體運行過程中的所有環(huán)節(jié)、所有流程、所有過程均進行控制，實現(xiàn)無死角全覆蓋。但對于時間維度尚未加以明確。工作中要控制，非工作時間同樣要控制。因此，時間上是全天候控制。就是說內(nèi)部控制還能夠延伸到工作時間之外。即在工作時間之外，相關(guān)控制依然有效。實際上也是如此，并不是工作時間之外內(nèi)部控制就失靈了、沒人執(zhí)行了。

內(nèi)部控制的環(huán)境，就是內(nèi)部控制實施所處的背景條件。這些背景條件一般分為外部條件和內(nèi)部條件。外部條件主要有：國內(nèi)政治環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境、國內(nèi)文化環(huán)境、國內(nèi)法治監(jiān)管環(huán)境、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)行業(yè)環(huán)境和國際外部環(huán)境等等。內(nèi)部條件主要有：組織結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)、人力資源政策、組織文化、信息化環(huán)境、職務(wù)職位設(shè)置與權(quán)責(zé)分配制度、成員知識技能水平、人際關(guān)系狀態(tài)等等。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其所處的環(huán)境。

內(nèi)部控制的依據(jù)，就是內(nèi)部控制必須遵守的官方規(guī)范性文件、原則和要求以及組織自身就內(nèi)部控制制定的一系列制度、機制、規(guī)章。必須遵守的官方規(guī)范性文件有：國家相關(guān)的法律、行政法規(guī)、有關(guān)政府部門制定的政策性文件等。對于企業(yè)和行政事業(yè)單位而言，有關(guān)政府部門制定的政策性文件有：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等。對于政府部門而言，就是國家相關(guān)的法律、行政法規(guī)、有關(guān)政府部門制定的規(guī)章制度和發(fā)布的具有約束力的政策性文件等。對于黨內(nèi)組織而言，則還有黨章和相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件。

圖1 內(nèi)部控制概念框架圖

內(nèi)部控制實際上是組織自身一個 “免疫系統(tǒng)”，這個“免疫系統(tǒng)”確保組織圍繞組織自身的總體目標(biāo)正常運行，保障組織的穩(wěn)態(tài)、促進組織自身目標(biāo)的實現(xiàn)。內(nèi)部控制的主體始終圍繞組織的總體目標(biāo)在時間上的全天候和空間上的全過程實現(xiàn)自我管理、自我控制、自我穩(wěn)定，內(nèi)部控制發(fā)展動力貫穿于內(nèi)部控制的始終，源動力使得內(nèi)部控制對組織具有存在意義，與組織共生、與管理共生，推動力直接推動內(nèi)部控制的演化發(fā)展與進步。一切的內(nèi)部控制都根植于組織的內(nèi)外部環(huán)境。在環(huán)境的約束下，內(nèi)部控制結(jié)合其依據(jù)和常用方法、工具有效實施其控制與管理。

三、框架的總結(jié)與實踐建議

本框架與之前有學(xué)者提出的內(nèi)部控制概念框架有一些不同之處。本框架的先進性與科學(xué)性在于對很多關(guān)鍵要素進行了清晰的定位并加以明確，將內(nèi)部控制的本質(zhì)定位為管理；將內(nèi)部控制概念適用性由企業(yè)拓展到政府部門、行政事業(yè)單位、黨內(nèi)組織等其他一切組織，擴展了其適用范圍，防止這一學(xué)科故步自封、自我設(shè)限，極大擴大了學(xué)科的發(fā)展空間；將內(nèi)部控制的主體確定為人、客體確定為人，即主體實現(xiàn)對自身的控制，即反身性；明確了內(nèi)部控制的發(fā)展動力，將內(nèi)部控制的發(fā)展動力分為源動力和推動力，源動力是對實現(xiàn)組織價值的不懈追求，推動力是現(xiàn)實控制與反控制的博弈；明確其總體目標(biāo)是促進組織實現(xiàn)其組織目標(biāo)、組織使命和組織價值；在內(nèi)部控制的時空維度上，在全流程控制之外提出全天候控制，增加時間維度相關(guān)的表述。本框架不足之處在于對方法工具這個要素的闡述不夠充分，尚未很好地提取各類組織內(nèi)部控制工具和方法的共同點，今后可隨著實踐發(fā)展進一步概括。

落實到目前的具體實踐，就是要根據(jù)新優(yōu)化理論框架的特點去改進完善企業(yè)和行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。主要有以下幾點建議：

（一）營造良好的控制環(huán)境

單位要強化營造良好控制環(huán)境的意識，重視各項內(nèi)部管理制度的建設(shè)，多渠道多途徑加大對內(nèi)部控制制度宣傳的力度，使內(nèi)控制度成為每一個員工自覺遵守的行為準(zhǔn)則。本質(zhì)上看，強化控制環(huán)境建設(shè)不僅僅是單位領(lǐng)導(dǎo)或者內(nèi)部控制人員的需要，更是開展各項工作的基礎(chǔ)需求。

（二）完善控制風(fēng)險預(yù)警機制

科學(xué)合理地制定內(nèi)部控制風(fēng)險預(yù)警機制，提前預(yù)測各類風(fēng)險，采取措施降低和分散各種風(fēng)險，更好地促進行政事業(yè)單位的運營和發(fā)展。

（三）責(zé)任具體到人

將對崗位、職位所進行的內(nèi)部控制，通過責(zé)任制的方式具體到人。只有把責(zé)任傳導(dǎo)到具體的人，才能發(fā)揮出其應(yīng)有的控制效用，防止其落空。獎懲結(jié)合，獎勵正面行為，嚴(yán)懲負(fù)面行為，通過形成對內(nèi)部控制主體的約束管控，從而達到內(nèi)部控制的目的。要把內(nèi)部控制延伸到工作之外的范圍中去，實行全天候的控制，防止內(nèi)部控制在8小時之外失效，造成風(fēng)險。非工作時間，內(nèi)部控制的相關(guān)機制和對人的約束也不能放松和失靈。

（四）靈活運用各種控制工具和方法

內(nèi)部控制，無時無刻不處于發(fā)展變化之中，俗話說：“道高一尺魔高一丈?！眱?nèi)部控制的環(huán)境會不斷改變，特別是人也會在環(huán)境中作出一定的行為和反應(yīng)。為了能夠適應(yīng)這種改變，內(nèi)部控制的依據(jù)、手段、工具和方法的演進也需要更新升級，這也是一個相關(guān)聯(lián)的互動模式。因此，要隨時注意更新內(nèi)部控制的工具、方法和手段，廢止效用較低和無效的，采用高效、科學(xué)的。如此，才能實現(xiàn)內(nèi)部控制的與時俱進，防止其失效。這也是內(nèi)部控制的動力機制所導(dǎo)致的內(nèi)部控制不斷進化、提升。

（五）建立健全信息的溝通與反饋機制

在單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，離不開上下級之間縱向的充分溝通和各部門之間橫向的相互協(xié)作，這就需要建立良好的信息溝通途徑和方式，及時了解整個單位的運作狀況，避免上下級交流不暢的問題，同時為各部門人員提供履行職責(zé)所需的各種信息，提高內(nèi)部控制的效率和效果?！?/p>