皮 東 東

（安徽大學(xué)法學(xué)院,安徽 合肥 230601）

一、問題的提出:各地人才購房補貼政策檢視

購房補貼在我國由來已久，成都市于1984年便開始試行購房補貼措施，之后其他城市也陸續(xù)出臺相關(guān)購房補貼措施，解決貧困人口的住房問題為其首要目的。囿于目前財政補貼法尚未出臺，以致財政補貼的亂序、濫發(fā)現(xiàn)狀備受學(xué)界詬病，這種現(xiàn)狀不僅造成社會不公，而且對我國法治進程的發(fā)展也同樣起到阻礙作用，亟需廣大財稅法人運用法律手段對我國的財政補貼進行清理和規(guī)范。除深圳市外，各地政府為吸引集聚人才，促進經(jīng)濟發(fā)展，不少地方近年來紛紛出臺了名目繁多的人才購房補貼政策，見表1：

表1 各地的人才購房補貼政策

本文通過檢索、分析各地人才住房補貼政策，各地人才購房補貼政策名目繁多、發(fā)布主體不一、補貼對象和補貼標(biāo)準(zhǔn)也有一定差異。透過以上的諸多差異，可發(fā)現(xiàn)我國人才購房補貼政策存在以下問題:1.我國的人才購房補貼政策的公平性不足，通過表一可以得知各地的人才購房補貼政策補貼的名目、對象差異較大，各地多以學(xué)歷的高低作為補貼多寡的標(biāo)準(zhǔn)。各地“人才”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，究竟何為“人才”尚無定論。此外，當(dāng)今時代，人們對地方政府有能力去具體判斷一座城市究竟需要什么人才尚且存疑。尤其是在所謂“求才”僅以學(xué)歷分界而對本地產(chǎn)業(yè)毫無說明的前提下，“搶人大戰(zhàn)”很可能只是一場跟風(fēng)的鬧劇，以學(xué)歷一刀切則會拉大社會貧富的差距，社會的公平正義不啻紙上談兵而已。[1]2.我國人才購房補貼政策的程序存在不正當(dāng)?shù)那樾?，?jù)表一可知悉，各地的人才購房補貼政策的發(fā)文主體不一，補貼的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，其差異產(chǎn)生的深層次原因在于我國人才購房補貼政策程序的正當(dāng)性缺失。從各地出臺的人才購房補貼政策來看，各地的人才購房補貼是否納入預(yù)算，值得疑問。相反，如果人才購房補貼沒有納入預(yù)算的統(tǒng)一管理，那么就會有悖于預(yù)算法定、財政支出法定原則。

二、問題與反思：各地人才購房補貼政策的正當(dāng)性

因市場經(jīng)濟具有盲目性、自發(fā)性等弊端，國家采取的財政補貼方式作為其糾正弊端的輔助性工具，既起到促進市場經(jīng)濟良性發(fā)展的作用、又可保障社會的公平正義，理應(yīng)具備正當(dāng)性的理由。但囿于我國仍有諸多財政補貼，譬如人才購房補貼，由于公共利益缺失、法律依據(jù)不足、監(jiān)管機制缺乏，顯然與正當(dāng)性的要求背道而馳。

（一）公共利益缺失

公共利益[2]即滿足社會大多數(shù)人的需要，而不是僅僅為了滿足個別人的要求，為達到公共利益的目的，國家的財政補貼必須起到彌補市場缺陷的作用。財政補貼作為市場經(jīng)濟的輔助行為，衡量財政補貼是否正當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)志是公共利益。以我國的農(nóng)業(yè)補貼為例，[3]農(nóng)民本身作為弱勢群體，假使市場經(jīng)濟的自發(fā)調(diào)節(jié)不能實現(xiàn)其利益的最大化，社會的公平與正義便付之闕如，有鑒于此，農(nóng)業(yè)補貼便具有正當(dāng)性。反觀我國的人才購房補貼政策，從上述的表格中可知，東部的補貼金額遠遠超出中西部城市，況且東部城市經(jīng)濟實力明顯高于西部城市，而其人才住房補貼政策的數(shù)額又遠遠超出中、西部城市，這對于非東部城市顯然不公平，起不到緩解社會各地不公現(xiàn)狀之效。尤為重要的是，財政公平主義[4]要求人們在財政支出的過程中平等的獲得利益，各地的人才購房補貼政策數(shù)額差異較大，易造成富裕地區(qū)更加富裕的情形，明顯有悖于財政公平主義，將致使國家的財政資金付諸東流，保障社會的公共利益更無從談起。

（二）法律依據(jù)缺乏

政策相比法律來說具有靈活性和多變性的特點，可是人才購房補貼和國家的財政資金密切相關(guān)，國家的每一分錢都是取之于民，政策一旦廢止，最終將損害公民的財產(chǎn)權(quán)利。政府采購和購房補貼同屬財政支出的范疇，我國的政府采購已有《政府采購法》[5]對其采購的程序、方式、原則、程序、責(zé)任、監(jiān)督進行規(guī)制，而我國的財政補貼多以政策、規(guī)范性文件為主，即使相關(guān)的負(fù)責(zé)人違背了財政法定主義、濫發(fā)財政補貼、利用政治關(guān)聯(lián)濫用財政補貼，亦沒有相關(guān)法律對其進行責(zé)任追究，這無疑有礙于我國法治中國的建設(shè)。此外，根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》[6]的要求，各地的人才購房補貼政策應(yīng)當(dāng)廣泛聽取民意，并經(jīng)過專家詳細的論證，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》[7]中也要求政府決策要依法科學(xué)民主決策、程序公正、推進政府政務(wù)信息公開，而我國各地的人才購房補貼政策并未經(jīng)過專家學(xué)者詳細的論證或者通過征求意見稿征求人民意見，并且各地政府的人才購房補貼政策發(fā)文的主體不一，到底誰有權(quán)制定人才購房補貼政策也未有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，人才購房補貼政策亟需法律依據(jù)予以規(guī)范，防止政策的朝令夕改，并對于相關(guān)責(zé)任主體追究其法律責(zé)任，并通過法律對人才購房補貼的程序、發(fā)文主體、對象、責(zé)任、監(jiān)督等予以規(guī)定，以防止出現(xiàn)人才購房補貼政策的違法亂序現(xiàn)象。

（三）缺乏預(yù)算約束

財政法定主義源于財政民主主義，財政支出只有通過法律予以規(guī)制，受到人民的監(jiān)督才能更好的保障人民的財產(chǎn)權(quán)，人民通過預(yù)算控制政府的“錢袋子”是構(gòu)建法治政府的最佳路徑之一。人才購房補貼屬于財政支出的范圍，理應(yīng)受到預(yù)算法的規(guī)制，根據(jù)預(yù)算法的要求，只有經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸呐鷾?zhǔn)，地方政府才能進行財政支出，這也是踐行財政法定主義的應(yīng)有之義。根據(jù)上海市2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算草案[8]的報告，可以看到相關(guān)公交補貼的預(yù)算支出數(shù)額，但未看到相關(guān)人才購房補貼的預(yù)算支出數(shù)額。本文通過對各地政府的預(yù)算公開情況進行了查詢，在政府的各級預(yù)算中并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)人才購房補貼的支出情況，我國預(yù)算體系一共分為五級，但在政府公開的五級預(yù)算中，各地省市并未發(fā)現(xiàn)人才購房補貼的相關(guān)開支。因此，各地政府爭相發(fā)布的人才購房補貼政策，如果未納入我國的預(yù)算體系，各地爭相進行的“搶人大戰(zhàn)”將會導(dǎo)致社會貧富差距繼續(xù)擴大，社會的不公平現(xiàn)象也會愈演愈烈。我國的人才購房補貼一旦脫離了預(yù)算，則與國家建立全口徑預(yù)算的要求相背離，也不利于人民對政府財政權(quán)力的監(jiān)督。一言以蔽之，將人才購房補貼納入預(yù)算并要求加大各級政府的預(yù)算公開力度刻不容緩。

綜上所述，財政補貼的正當(dāng)性既需要滿足社會的公共利益，又要經(jīng)過民主、科學(xué)的決策程序。通過對我國的人才購房補貼政策的正當(dāng)性進行分析，發(fā)現(xiàn)我國的人才購房補貼政策存在社會公共利益缺失、缺乏科學(xué)的論證及民主的決策，并且是否納入我國的預(yù)算體系，值得疑問。這與我國的財政民主、財政法定的要求是相悖的，鑒此，人才購房補貼政策的不正當(dāng)性亟需運用法律手段進行規(guī)范和清理。

三、治理進路：我國人才購房補貼政策規(guī)范的建議

為提升人才購房補貼政策的正當(dāng)性，筆者認(rèn)為，有必要從明確人才購房補貼的原則和范圍、依法規(guī)范并清理人才購房補貼政策、強化預(yù)算的硬約束、建立全國性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺出發(fā)，以規(guī)制我國的人才購房補貼。

（一）明確人才購房補貼的原則和范圍

具體而言，一是從保障社會公共利益、促進經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，應(yīng)明確我國人才購房補貼政策的原則。筆者認(rèn)為，人才購房補貼應(yīng)當(dāng)遵循社會公共利益原則、法定原則、公開透明原則。因住房補貼設(shè)立的目的即為保障弱勢群體的住房權(quán)利，此舉既維護了社會的公共利益，又不會異化社會的公平競爭，故保障社會公共利益為人才購房補貼的首要原則毋庸置疑。社會公共利益對于人才購房補貼無疑是試金石，假使人才購房補貼偏離社會公共利益的軌道，則應(yīng)對其予以清理規(guī)范，始終保證人才購房補貼政策對于社會公共利益原則的貫徹落實。雖然社會公共利益原則為人才購房補貼政策的首要原則，但法定原則、公開透明原則對于人才購房補貼政策同樣不可或缺。法定原則要求人才購房補貼政策應(yīng)在法治的軌道上運行，做到依法補貼、否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。公開透明原則是公民預(yù)防政府濫用財政權(quán)力的殺手锏，鑒于此，人才購房補貼政策的征求意見稿、出臺程序等方面都應(yīng)予以公布。二是明確人才購房補貼的范圍。以學(xué)歷分界的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗，對于其他技能人才或者學(xué)歷不高的人易造成歧視，不僅不利于營造公平的市場競爭環(huán)境，也與社會的公平正義背道而馳。筆者認(rèn)為各地應(yīng)當(dāng)重新界定人才的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一窩蜂的選擇以學(xué)歷的高低進行差額的人才購房補貼。

（二）依法規(guī)范并清理人才購房補貼政策

相比人才購房補貼來說，我國的農(nóng)業(yè)補貼和新能源補貼發(fā)展較早，但農(nóng)業(yè)補貼和新能源補貼同樣存在亂序、濫發(fā)的問題，故筆者建議國務(wù)院應(yīng)當(dāng)出臺《財政補貼條例》，對于財政補貼的對象、程序、責(zé)任、監(jiān)督予以明確的限定，對于人才購房補貼的規(guī)制而言，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從實體法和程序法兩個方面加以規(guī)制，首先，對于人才購房補貼的對象應(yīng)予以明確，即何類人才可以享受購房補貼，比如家庭較為困難的人才、住房沒有保障的人才等，而對于家庭較為富?；蛘咦》恳延斜Ｕ系娜瞬艅t應(yīng)剔除在外，否則社會的貧富差距將會繼續(xù)擴大。其次，人才購房補貼的數(shù)額應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，即補貼數(shù)額理應(yīng)遵守財政補貼法的相關(guān)規(guī)定，綜合考慮各方面因素，而不是無下限發(fā)放購房補貼。最后，對于人才購房補貼政策的出臺要經(jīng)過民主的參與和專家學(xué)者的論證，張文顯教授認(rèn)為正當(dāng)程序應(yīng)包括自由平等且實質(zhì)性的參與、公開等構(gòu)成要件，[9]鑒于此，實體的正義才不會太遠。

（三）強化預(yù)算的硬約束

我國的人才購房補貼如果尚未納入國家的預(yù)算體系當(dāng)中，那么人才購房補貼預(yù)算的公開透明更是無異于可望而不可即。筆者認(rèn)為，有關(guān)政府部門首先應(yīng)當(dāng)編制詳細的預(yù)算案，政府有關(guān)部門在編制預(yù)算草案的過程中應(yīng)當(dāng)聽取廣大民眾及其專家學(xué)者的意見，考慮該預(yù)算執(zhí)行的可行性，最大限度的保證人民的財產(chǎn)權(quán)益不受侵害。其次，政府部門就其編制的預(yù)算案交由地方人民代表大會進行審查，當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸袡?quán)決定該預(yù)算案是否能夠通過，若人大審批通過，則有關(guān)政府部門可以執(zhí)行該預(yù)算決定，若地方人民代表大會予以否決，則有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)重新編制，并且應(yīng)賦予各級人大的預(yù)算減額修正權(quán)，以更好的代表人民行使管理財產(chǎn)的權(quán)利。[10]最后，政府有關(guān)部門根據(jù)地方人民代表大會的批準(zhǔn)，執(zhí)行預(yù)算，政府應(yīng)嚴(yán)格按照人才住房補貼的發(fā)放程序，不能違法濫發(fā)，否則將會追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。

（四）構(gòu)建全國性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺

人才購房補貼為不失其公共性，應(yīng)當(dāng)滿足社會公共利益的需要。而在現(xiàn)實生活中，由于公眾并不能知曉其他人擁有幾套房產(chǎn)，他人的房產(chǎn)信息具有很大的隱秘性，有鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建起全國性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺，這樣每個人所擁有的房產(chǎn)信息便可自行查詢，人才購房補貼的發(fā)放也將會減少很大的阻力，同理本不應(yīng)獲得購房補貼的人才將不會得到當(dāng)?shù)厥∈杏嘘P(guān)部門的補貼，這對于縮小社會貧富差距、保障人才的良性引進、促進社會公平正義將起到巨大的促進作用。