劉淑滿

關(guān)鍵詞：WTO規(guī)則;“中國(guó)制造2025”;產(chǎn)業(yè)政策;合理性

“中國(guó)制造2025”是中國(guó)政府加速制造業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，大力提升中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略規(guī)劃。面對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，歐美國(guó)家出于自身的利益考量以及為了保持其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)“中國(guó)制造2025”產(chǎn)業(yè)政策提出了諸多的批評(píng)和指責(zé)，認(rèn)為“中國(guó)制造2025”是一項(xiàng)非市場(chǎng)體系的政府計(jì)劃。這樣的產(chǎn)業(yè)政策及其導(dǎo)向，對(duì)市場(chǎng)及貿(mào)易有較大扭曲，使歐美相關(guān)企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，是一種不公平的競(jìng)爭(zhēng)行為。尤其是美國(guó)，一直認(rèn)為“中國(guó)制造2025”及其涉及到的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)危及到美國(guó)的國(guó)家安全。基于此，在WTO規(guī)則下，我們需要認(rèn)真研究“中國(guó)制造2025”的合理性以及可以調(diào)整之處，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“中國(guó)制造2025”的規(guī)則調(diào)整和政策優(yōu)化。

一、歐美國(guó)家對(duì)“中國(guó)制造2025”產(chǎn)業(yè)政策的指責(zé)

（一）美國(guó)基于國(guó)內(nèi)法詆毀“中國(guó)制造2025”

作為全球科技創(chuàng)新能力最強(qiáng)的國(guó)家，美國(guó)并不希望世界第二大經(jīng)濟(jì)體在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上趕超它，也不愿意自身的科技優(yōu)勢(shì)被取代。美國(guó)在2017年8月啟動(dòng)的“301”調(diào)查就將矛頭直指“中國(guó)制造2025”，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）認(rèn)為，如果中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策違背了“301”調(diào)查的合理性、非限制性和非歧視性三個(gè)基本原則，美國(guó)總統(tǒng)可以依照美國(guó)國(guó)內(nèi)法律的授權(quán)對(duì)中國(guó)采取貿(mào)易報(bào)復(fù)措施。

“301”調(diào)查報(bào)告出臺(tái)之后，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)推行的“中國(guó)制造2025”是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃。中國(guó)政府主導(dǎo)的對(duì)外投資計(jì)劃是技術(shù)尋求型投資，有竊取美國(guó)商業(yè)秘密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的嫌疑?！爸袊?guó)制造2025”中提出的鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，在美國(guó)投資并購(gòu)高新技術(shù)企業(yè)并建立研發(fā)中心的行為，并不是一種單純的企業(yè)投資行為，而是帶有政府背景的投資行為。據(jù)此判斷，“中國(guó)制造2025”在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的行為、政策并不符合美國(guó)貿(mào)易代表辦公室認(rèn)定的“合理性、非歧視性和非限制性”原則。

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室據(jù)“301”調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，“中國(guó)制造2025”中所提及的產(chǎn)業(yè)政策特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策，是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，不符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，會(huì)對(duì)市場(chǎng)和貿(mào)易產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重扭曲，使得美國(guó)相關(guān)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。具體而言：第一，中國(guó)企業(yè)在政府海外投資補(bǔ)貼的支持下，大肆收購(gòu)包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)，目的就是通過(guò)并購(gòu)來(lái)獲得技術(shù)升級(jí)。從并購(gòu)實(shí)踐看，美國(guó)企業(yè)一旦被收購(gòu)，就會(huì)喪失大量的市場(chǎng)份額和核心技術(shù)。第二，在海外進(jìn)行并購(gòu)的中國(guó)企業(yè)，絕大部分并不具備持續(xù)技術(shù)創(chuàng)新能力，很多企業(yè)出于技術(shù)尋求的目的而進(jìn)行海外投資。這種目的性較強(qiáng)的投資并購(gòu)行為并不能帶來(lái)市場(chǎng)溢出效應(yīng)，反而會(huì)因?yàn)檠邪l(fā)能力不足導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新力的下降。第三，中國(guó)企業(yè)在政府資金的支持下進(jìn)行的海外并購(gòu)有較高的溢價(jià)行為，部分并購(gòu)行為完全背離了市場(chǎng)價(jià)格，在一定程度上影響了美國(guó)并購(gòu)市場(chǎng)秩序，破壞了市場(chǎng)的公正性。

（二）歐盟基于市場(chǎng)公平質(zhì)疑“中國(guó)制造2025”

歐盟認(rèn)為，“中國(guó)制造2025”所用的產(chǎn)業(yè)政策是一種典型的行政干預(yù)，用行政力量來(lái)保障中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，削弱國(guó)外企業(yè)在中國(guó)的市場(chǎng)地位。同時(shí)，中國(guó)政府還借用市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、行政許可、招投標(biāo)、安全審查等機(jī)制對(duì)外國(guó)企業(yè)采取歧視性政策，在一定程度上擾亂了市場(chǎng)。具體而言：第一，“中國(guó)制造2025”中所涉及的產(chǎn)業(yè)政策均是政府主導(dǎo)型政策，包括補(bǔ)貼、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠、技術(shù)換市場(chǎng)等，這是對(duì)外資企業(yè)的一種歧視，構(gòu)建了一個(gè)不合理的競(jìng)爭(zhēng)模式，必將會(huì)壓縮歐洲企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的空間。第二，“中國(guó)制造2025”中設(shè)立企業(yè)發(fā)展的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)份額，會(huì)使得中國(guó)市場(chǎng)更加排外，無(wú)法為歐洲企業(yè)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。歐盟認(rèn)為，不論是投資方資金來(lái)自于何處，只要是企業(yè)在中國(guó)合法注冊(cè)的，均應(yīng)該平等被中國(guó)法律所保護(hù)，設(shè)置市場(chǎng)份額的行為本身就是違背中國(guó)法律及WTO規(guī)則的行為。第三，中歐雙邊投資不對(duì)等難以引起中國(guó)政府推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入的公平化。歐盟在一份外國(guó)資本投資報(bào)告中指出，2017年中國(guó)在歐盟地區(qū)累計(jì)投資額達(dá)到了350億歐元，而歐盟對(duì)中國(guó)的投資僅為80億歐元。雙邊投資關(guān)系的嚴(yán)重失衡，很難引起中國(guó)政府來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的公平化。

二、WTO規(guī)則下“中國(guó)制造2025”產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性審視

（一）“中國(guó)制造2025”的合理性

第一，“中國(guó)制造2025”所用的產(chǎn)業(yè)政策主要是支持中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)，政策本身具有透明性、開(kāi)放性和非歧視性特征。該政策是面向全球的，中國(guó)企業(yè)可以參與，外資企業(yè)也可以參與;國(guó)有企業(yè)可以參與，民營(yíng)企業(yè)也可以參與。參與的主體具有平等性，政策支持也具有平等性?！爸袊?guó)制造2025”產(chǎn)業(yè)政策所提及到的市場(chǎng)份額問(wèn)題，其指標(biāo)多是預(yù)測(cè)性的，并不存在強(qiáng)制劃定市場(chǎng)份額的問(wèn)題。

第二，“中國(guó)制造2025”所擬定的各類產(chǎn)業(yè)支持政策本身符合國(guó)際貿(mào)易福利效應(yīng)理論。按照該理論，國(guó)際貿(mào)易賴以存在的基礎(chǔ)是不同經(jīng)濟(jì)體能夠生產(chǎn)各自的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，通過(guò)這些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品之間的交易來(lái)提升各自的經(jīng)濟(jì)福利。各經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)聚集。具備制造業(yè)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家可以為國(guó)際市場(chǎng)提供產(chǎn)品服務(wù)，具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家可以為國(guó)際市場(chǎng)提供技術(shù)服務(wù)。自由貿(mào)易可以推進(jìn)生產(chǎn)要素跨國(guó)流動(dòng)和均衡，由此可以提升各國(guó)的貿(mào)易福利效應(yīng)。“中國(guó)制造2025”旨在推動(dòng)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，也就是推進(jìn)中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的改變，將過(guò)去的勞動(dòng)密集型優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為技術(shù)、信息密集型優(yōu)勢(shì)，中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中可以選擇自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品參與全球競(jìng)爭(zhēng)，同樣可以為各國(guó)帶來(lái)貿(mào)易福利效應(yīng)。

第三，中國(guó)依靠自身力量來(lái)發(fā)展核心技術(shù)是提升自身經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，高新技術(shù)一直被西方發(fā)達(dá)國(guó)家所壟斷，發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過(guò)這些技術(shù)來(lái)開(kāi)拓全球性市場(chǎng)，使得發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際分工中始終位于全球價(jià)值鏈的低端。中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中美之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)可避免。高新技術(shù)領(lǐng)域一直是美國(guó)對(duì)中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種手段來(lái)限制中國(guó)的趕超。中國(guó)要想縮短與美國(guó)高新技術(shù)的差距，僅僅依靠市場(chǎng)換技術(shù)，并購(gòu)高新技術(shù)企業(yè)等手段是不夠的，也不是長(zhǎng)久之計(jì)，必須要不斷提升自身的技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)能力。而對(duì)高新技術(shù)的研發(fā)，僅僅依靠企業(yè)的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要依靠于政府的支持。“中國(guó)制造2025”這是著眼于此，這也是WTO規(guī)則所允許的。

（二）歐美國(guó)家無(wú)端指責(zé)無(wú)法理基礎(chǔ)

第一，在商業(yè)往來(lái)中，中國(guó)企業(yè)通過(guò)平等談判要求外資企業(yè)提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓，是一種商業(yè)行為，也是遏制外資通過(guò)技術(shù)壟斷市場(chǎng)的一種自我保護(hù)。一方面，WTO規(guī)則對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓相關(guān)細(xì)則沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)際法中關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則比較偏向于發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利缺乏應(yīng)有的保護(hù)。通常對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)設(shè)定了較高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較低，更重要的是缺乏約束跨國(guó)企業(yè)通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)壟斷的平衡細(xì)則。在這樣的背景下，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策在面對(duì)跨國(guó)企業(yè)推行壟斷優(yōu)勢(shì)過(guò)程中，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓是遏制壟斷的一種方式。另一方面，中國(guó)在《中國(guó)加入WTO議定書(shū)》中已經(jīng)做出承諾，外國(guó)資本無(wú)論是成立獨(dú)資還是合資企業(yè)，其登記注冊(cè)并不以技術(shù)轉(zhuǎn)讓為前提條件。中國(guó)企業(yè)與外資企業(yè)在合作過(guò)程中，通過(guò)談判提出技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求本質(zhì)是一種商業(yè)行為，并不是政府的強(qiáng)制性規(guī)定，理應(yīng)受到法律的尊重和保護(hù)。如果外資企業(yè)在談判中認(rèn)為中國(guó)合作方有濫用權(quán)利的行為，可以通過(guò)訴訟或仲裁來(lái)解決。可見(jiàn)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓本身是一個(gè)法律問(wèn)題，并不是一個(gè)政治問(wèn)題。如果中方企業(yè)資信、資本等級(jí)存在問(wèn)題，外資企業(yè)還堅(jiān)持與之合作，這就說(shuō)明技術(shù)換市場(chǎng)是一個(gè)商業(yè)交易的過(guò)程。

第二，中國(guó)的法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定外資企業(yè)有強(qiáng)迫轉(zhuǎn)讓技術(shù)之義務(wù)。雖然《外商投資企業(yè)法》中有規(guī)定外資企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)的相關(guān)規(guī)定，但其有嚴(yán)格的適用條件。歐美指責(zé)中國(guó)強(qiáng)迫進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓并無(wú)法律依據(jù)。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室宣稱美國(guó)在華企業(yè)普遍受到技術(shù)轉(zhuǎn)讓的壓力，這種說(shuō)法是站不住腳的，美國(guó)“301”調(diào)查報(bào)告的附件中，除了一份匿名調(diào)查問(wèn)卷之外，并沒(méi)有提供切實(shí)的法律依據(jù)。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室宣稱，中國(guó)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（下稱“目錄”）中的負(fù)面清單就是強(qiáng)迫外資企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，這種說(shuō)法同樣是值得商榷的。負(fù)面清單是國(guó)際通行的投資規(guī)則，中國(guó)在“目錄”中對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)分為鼓勵(lì)、允許、限制和禁止四類，而限制、禁止類屬于負(fù)面清單的內(nèi)容。這種規(guī)定的目的在于：首先，出于國(guó)家安全或軍事安全的需要，中國(guó)政府有權(quán)禁止或限制外國(guó)投資者進(jìn)入某些特定領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，此種政策考量完全是符合WTO規(guī)則的。其次，在限制性行業(yè)中，如果外資自愿進(jìn)入，中國(guó)政府會(huì)依照法律行事，并不會(huì)設(shè)置專門(mén)障礙。外資是否進(jìn)入該領(lǐng)域，完全憑其成本-收益考量，并不存在強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓的行為。

三、WTO視角下“中國(guó)制造2025”產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整路徑

（一）調(diào)整當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策中的弊端

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的支持手段較為多樣，除了常規(guī)的政府補(bǔ)貼之外，還包括各類財(cái)稅優(yōu)惠以及其他的支持措施，而國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)及運(yùn)行機(jī)制本身也包含著較多的隱性補(bǔ)貼。產(chǎn)業(yè)政策在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃色彩，在一定程度上是引起產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因，也是導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲、資本低效、腐敗的誘因。產(chǎn)業(yè)政策不僅涉及到我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，還能夠在一定程度上影響中國(guó)與其他國(guó)家締結(jié)雙邊或多邊投資貿(mào)易協(xié)定。為了發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)作用，我國(guó)需要在WTO規(guī)則之下對(duì)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策中的不合理地方進(jìn)行調(diào)整。具體而言：第一，調(diào)整現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)原則。鼓勵(lì)或限制發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)，無(wú)疑是一種政府行為。從市場(chǎng)的角度看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)均是平等的。由此而言，鼓勵(lì)或限制某類產(chǎn)業(yè)從根本上是不符合WTO非歧視性原則的。盡管WTO規(guī)則允許發(fā)展中國(guó)家對(duì)于某些幼稚或不成熟產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，但保護(hù)是有限度的，保護(hù)的底線是不能破壞市場(chǎng)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)的自由性。這就意味著我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策不能對(duì)某類產(chǎn)業(yè)或某些領(lǐng)域過(guò)度保護(hù)或特殊對(duì)待。第二，減少現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策的立足點(diǎn)應(yīng)該是指導(dǎo)和引導(dǎo)，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程及方向不能強(qiáng)行干預(yù)。由此，在生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)不同所有制企業(yè)設(shè)立了不同的準(zhǔn)入條件，這本身就是歧視，與WTO所要求的非歧視原則有明顯沖突。在制造業(yè)領(lǐng)域采取的關(guān)稅保護(hù)、行政許可等限制，不但不能保護(hù)本國(guó)制造業(yè)的發(fā)展，反而可能會(huì)阻礙制造業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整必須要排斥這些限制，盡量在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批過(guò)程、數(shù)量限制等方面能夠做到平等對(duì)待。

（二）改善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制

美國(guó)的“301”調(diào)查報(bào)告指出，中國(guó)政府通常會(huì)采取兩種強(qiáng)制措施來(lái)強(qiáng)迫外國(guó)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓：一是按照中國(guó)法律來(lái)限定外方的所有權(quán)。按照“目錄”以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，如果外國(guó)公司投資于某些領(lǐng)域尤其是限制性領(lǐng)域，必須要與中國(guó)企業(yè)成立合資企業(yè)，且中方必須取得控股權(quán)或多數(shù)股份。二是通過(guò)行政許可、行政審批等方式強(qiáng)迫外國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)?！?01”調(diào)查報(bào)告中列舉了中國(guó)商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院、地方政府的各種許可及審批程序。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)政府及其審批程序并不透明，各個(gè)部門(mén)擁有較大的自由裁量權(quán)，特別是地方政府，經(jīng)常借助于行政審批來(lái)強(qiáng)迫美國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)。針對(duì)美國(guó)對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制的質(zhì)疑，我國(guó)必須要改進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。具體而言：第一，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，堅(jiān)持非歧視性原則，對(duì)中外企業(yè)一視同仁。第二，國(guó)內(nèi)企業(yè)應(yīng)該加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)研發(fā)和創(chuàng)新，加大對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)的投入力度。第三，修改我國(guó)部分法律法規(guī)，特別是美國(guó)在“301”調(diào)查報(bào)告中提到的部分法律法規(guī)，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面遵循自愿原則，必要時(shí)給予外方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，改進(jìn)后的技術(shù)成果所有權(quán)準(zhǔn)許中外雙方通過(guò)合同約定歸屬。

（三）確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則

競(jìng)爭(zhēng)中立的原則就是要求政府在市場(chǎng)中保持中立，不要采取歧視性政策。歧視性產(chǎn)業(yè)政策會(huì)帶來(lái)很多的負(fù)面影響：第一，政府確立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及技術(shù)發(fā)展目標(biāo)并不一定符合市場(chǎng)的需求，在很大程度上會(huì)造成資源的浪費(fèi);第二，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策容易引發(fā)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過(guò)剩;第三，在某些情況下，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策容易引發(fā)權(quán)力尋租或腐敗問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策的改革方向應(yīng)該是用功能性產(chǎn)業(yè)政策來(lái)取代政府主導(dǎo)。如果能夠有市場(chǎng)解決的問(wèn)題，應(yīng)該交由市場(chǎng)解決;如果市場(chǎng)不愿意解決的，政府可以發(fā)揮資源協(xié)調(diào)作用來(lái)進(jìn)行資源扶持。實(shí)踐表明，如果在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中減少政府干預(yù)，在一定程度上能夠加速技術(shù)創(chuàng)新。因此，在“中國(guó)制造2025”實(shí)施過(guò)程中，必須要建立公平的競(jìng)爭(zhēng)體系，產(chǎn)業(yè)政策在落實(shí)的過(guò)程中要按照競(jìng)爭(zhēng)中立的原則加以推進(jìn)。具體而言：首先，確立稅收中立原則。這就要求政府對(duì)國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)的稅收待遇是相似或相同的。對(duì)于從事公共事業(yè)的國(guó)有企業(yè)，如郵政部門(mén)，可以免于繳納所得稅、增值稅或是給予其稅收部分優(yōu)惠，但必須要在稅收法律中明確列舉。其次，確立監(jiān)管中立原則。監(jiān)管中立要求的是對(duì)不同所有制企業(yè)要平等對(duì)待，只要是在法律允許內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)受到的監(jiān)管待遇應(yīng)該是一致的。如果使用豁免制度，則必須要在法律中作出明確規(guī)定。最后，確立市場(chǎng)準(zhǔn)入中立原則。一方面，在電信、電力、鐵路、能源等重要領(lǐng)域，必須要向民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)平等開(kāi)放;另一方面，要淡化國(guó)有企業(yè)的行政色彩，真正做到政企分開(kāi)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)管理過(guò)程的職業(yè)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化。

（四）拓展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間

第一，人工智能、電子商務(wù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、新能源等產(chǎn)業(yè)，既屬于新興產(chǎn)業(yè)，也屬于幼稚產(chǎn)業(yè)范疇。在WTO規(guī)則之下，這些產(chǎn)業(yè)是可以動(dòng)用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行保護(hù)的，GATT第18條明確規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家要為一定的產(chǎn)業(yè)提供關(guān)稅及其他保護(hù)措施，該產(chǎn)業(yè)必須要符合以下要求之一：一是該產(chǎn)業(yè)是新建的產(chǎn)業(yè)或是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中新的分支部門(mén);二是該產(chǎn)業(yè)是對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)重大的技術(shù)改造;三是在戰(zhàn)爭(zhēng)或重大自然災(zāi)害中重建的工業(yè)。對(duì)于這些要求，我國(guó)新能源、云計(jì)算等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是符合第一、二條件的，可以在規(guī)則允許的范圍內(nèi)提供必要的支持和保護(hù)。第二，要避免使用可訴性補(bǔ)貼。過(guò)去幾年來(lái)，我國(guó)按照WTO規(guī)則的要求，基本上清理了禁止性補(bǔ)貼，包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。當(dāng)前最難把握就是各類可訴性補(bǔ)貼，但如果該可訴性補(bǔ)貼具備非專向性，是可以使用的。因此，我國(guó)在補(bǔ)貼政策中要盡量使用一些不可訴的補(bǔ)貼，如研發(fā)補(bǔ)貼。只要是研發(fā)補(bǔ)貼不超過(guò)工業(yè)成品的75%或是不超過(guò)前期研發(fā)經(jīng)費(fèi)的50%就是符合WTO規(guī)定的。對(duì)于我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而言，研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)其是最大的支持。第三，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研體制的結(jié)合。在信息時(shí)代，高新技術(shù)發(fā)展不僅需要?jiǎng)趧?dòng)力，更需要技術(shù)創(chuàng)新。在提供產(chǎn)業(yè)支持的時(shí)候，需要加大對(duì)上游產(chǎn)學(xué)研部門(mén)的支持。美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策多數(shù)是對(duì)科研部門(mén)進(jìn)行支持的，特別是對(duì)基礎(chǔ)研究的支持。對(duì)于我國(guó)而言，為了避免歐美國(guó)家的誤解，最好的辦法就是對(duì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合加大支持力度。

（五）推進(jìn)企業(yè)行為與政府行為的分離

有學(xué)者指出，德國(guó)“工業(yè)4.0”與“中國(guó)制造2025”的最大區(qū)別是，前者的參與主體是企業(yè)，即便是有政府部門(mén)介入，也有明確的邊界;后者的實(shí)施主體是政府，并在此過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

“中國(guó)制造2025”是國(guó)家產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，不僅參與主體眾多，而且內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜，目標(biāo)不僅是要推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更是要在人工智能、新材料等10個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域取得全球領(lǐng)先地位。中國(guó)政府通過(guò)3000億元的高額補(bǔ)貼來(lái)刺進(jìn)該計(jì)劃的實(shí)施，但這不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，而是政府參與的市場(chǎng)運(yùn)作。這種模式顯然是違背WTO規(guī)則的，其實(shí)歐美國(guó)家并不擔(dān)心華為、中興等企業(yè)的崛起，其擔(dān)心的是這些企業(yè)崛起背后的制度模式。中國(guó)現(xiàn)在很多企業(yè)具有跨國(guó)企業(yè)規(guī)模，在歐美市場(chǎng)的瘋狂并購(gòu)引起了這些國(guó)家對(duì)中國(guó)企業(yè)與政府之間模糊不清的關(guān)系極為擔(dān)憂。因此，中國(guó)要更好地融入世界，就必須要加速市場(chǎng)化改革，在這個(gè)過(guò)程中明確企業(yè)與政府之間的關(guān)系，確立兩者之間的邊界，按照WTO規(guī)則的要求，打消國(guó)外企業(yè)來(lái)華投資、經(jīng)營(yíng)的擔(dān)憂。