江飛濤

改革開放40余年來，中國制造業(yè)高速發(fā)展并取得巨大成就，如今已躍居成為全球第一制造大國。但是須看到，中國離制造強國仍有相當距離，制造業(yè)的發(fā)展還不充分，在向高質(zhì)量發(fā)展轉型過程中還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。比如粗放式規(guī)模擴張的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式越來越難以為繼，在國際市場上傳統(tǒng)的低成本競爭優(yōu)勢正在逐漸消失，精益制造能力、高品質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)能力與質(zhì)量管控能力不足等等。這些問題的存在，阻礙了我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以至于2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，堅定不移建設制造強國。2019年初國務院政府工作報告中強調(diào)，要推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設制造強國。

制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，有以下幾層含義：第一，制造業(yè)發(fā)展應具有較高的效率，這包括具有較高的生產(chǎn)效率、配置效率以及生產(chǎn)率的持續(xù)提升。第二，制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的持續(xù)提高，產(chǎn)品可靠性、穩(wěn)定性、安全性、加工精度等逐漸向國際先進水平靠攏，更好滿足人民對高品質(zhì)產(chǎn)品的需求。第三，制造業(yè)技術能力與創(chuàng)新能力不斷積累與提升，主導產(chǎn)業(yè)的技術水平與創(chuàng)新能力逐漸達到世界先進水平。第四，制造業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)制造業(yè)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)可持續(xù)之間的協(xié)調(diào)。第五，制造業(yè)包容性增長，讓更多的人能公平地參與到制造業(yè)的發(fā)展中，并分享由此帶來的繁榮和利益，為低收入階層創(chuàng)造更多提高收入的就業(yè)機會。

一、當前制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

目前，不公平競爭與不正當競爭仍是制約制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。公平的市場競爭能通過優(yōu)勝劣汰機制不斷改進市場的配置效率，并迫使企業(yè)不斷創(chuàng)新、提升效率與產(chǎn)品質(zhì)量?，F(xiàn)階段中國制造業(yè)公平競爭的制度環(huán)境尚未形成，公平競爭審查機制的落實相對緩慢，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間存在較為嚴重的沖突。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是當前中國部分行業(yè)通過實施嚴格管制準入與投資審批制度，維持著較為嚴重的行政性壟斷;二是部分產(chǎn)業(yè)政策仍然具有“保護和扶持在位大型企業(yè)，限制中小企業(yè)對大企業(yè)市場地位的挑戰(zhàn)和競爭”的特征;三是投資核準、市場準入、強制淘汰（去產(chǎn)能）是中國推行產(chǎn)業(yè)政策具有較強約束力的重要手段，這些政策手段具有顯著排除與限制競爭的特點。四是部分選擇性、特惠性產(chǎn)業(yè)政策與公平競爭之間存在沖突之處。

制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)欠佳，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是知識產(chǎn)權保護制度體系不完善，知識產(chǎn)權保護不力，嚴重影響企業(yè)創(chuàng)新的積極性;二是制造業(yè)技術創(chuàng)新與擴散體系還很不完備，尤其是基礎技術、共性技術的公共研發(fā)與擴散主體相對缺失，不利于制造業(yè)創(chuàng)新能力與技術水平進一步提升。需要指出的是，忽略先進實用性技術的開發(fā)、應用和推廣，也是不利于制造業(yè)企業(yè)特別是傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)技術能力與創(chuàng)新能力積累的重要原因之一。

現(xiàn)階段中國產(chǎn)業(yè)政策模式是以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體的政策框架體系。在這種政策模式中，政府居于主導地位，政府“駕馭”市場、干預市場與替代市場。近年來，這種產(chǎn)業(yè)政策模式的缺陷和不良效應日益凸顯，不再利于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。過多直接干預，不僅會扭曲市場信號，降低市場效率，也會造成新的損失，積累新的風險。當前，中國步入中等偏高收入國家行列，進入高質(zhì)量發(fā)展階段，制造業(yè)發(fā)展水平向技術前沿逼近。對于下一步產(chǎn)業(yè)升級和技術進步的方向，并沒有現(xiàn)成的路徑可以模仿。與此同時，中國經(jīng)濟發(fā)展的效率惡化，并面臨發(fā)達國家再工業(yè)化與后發(fā)國家追趕等帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，這為中國制造業(yè)發(fā)展帶來新發(fā)展機遇的同時，也帶來前所未有的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策框架體系不利于工業(yè)轉型升級與國際競爭力提升，已經(jīng)不能適應新的形勢與應對新的挑戰(zhàn)。

二、推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）基本思路

中國制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，就是要促進全要素生產(chǎn)率提升，促進制造業(yè)的創(chuàng)新能力與技術能力持續(xù)提升，化解過剩產(chǎn)能的同時增加有效供給、提升產(chǎn)品質(zhì)量與品質(zhì)、推動工業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。這就需要發(fā)揮健全市場制度，構建公平競爭的市場環(huán)境，讓市場機制在淘汰落后產(chǎn)能、協(xié)調(diào)供需平衡化解過剩產(chǎn)能、激勵企業(yè)不斷提升效率與積極創(chuàng)新、不斷揭示未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進而推動經(jīng)濟結構調(diào)整與轉型發(fā)展等方面的決定性作用。與此同時，還迫切需要建立健全有利于促進技術創(chuàng)新及新技術擴散的制度基礎與市場環(huán)境。

功能型產(chǎn)業(yè)政策正符合以上兩個方面的內(nèi)在需要。功能型產(chǎn)業(yè)政策的重點在于為市場機制充分發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎，強化保持市場良好運轉的各項制度，建立開放、公平的市場競爭體系，培養(yǎng)人力資本以適應產(chǎn)業(yè)結構升級與經(jīng)濟發(fā)展對于高技能勞動力的需求，在科學研究與技術創(chuàng)新等方面給予支持。功能型產(chǎn)業(yè)政策尤為注重促進企業(yè)創(chuàng)新與能力建設，強調(diào)完善有利于創(chuàng)新的市場制度與市場環(huán)境，構建科技信息交流與共享平臺、技術轉移平臺、科技成果評估與交易平臺、 “產(chǎn)學研”合作創(chuàng)新平臺等科技服務公共平臺，提高制造業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的質(zhì)量、效率與國際競爭力。因此，推動工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應轉為實施以功能型產(chǎn)業(yè)政策為主體的產(chǎn)業(yè)政策體系。

（二）政策建議

建立現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)治理體系，構建公平競爭的市場環(huán)境。改革創(chuàng)新體制機制，構建現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)治理體系與市場公平競爭制度體系，應以厘清政府、市場與社會關系為重點，全面推進簡政放權和審批制度改革，調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制機制，優(yōu)化政府服務，為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。

構建完備科技創(chuàng)新與技術擴散公共服務體系，高度重視先進實用性技術在傳統(tǒng)制造業(yè)領域的應用與擴散。產(chǎn)業(yè)政策資源應逐步將導向轉到幫助企業(yè)提升技術能力、創(chuàng)新能力及競爭能力的科技公共服務體系建設方面來。構建完備的科技創(chuàng)新公共服務體系，包括獨立的國家實驗室、共性技術研發(fā)機構、技術擴散機構以及綜合性中小企業(yè)公共服務體系。公共服務體系的經(jīng)濟功能主要是通過促進戰(zhàn)略性技術、通用技術、共性技術的供給、擴散和應用，切實提升企業(yè)的技術創(chuàng)新能力。

培養(yǎng)人力資本以適應產(chǎn)業(yè)結構演進與經(jīng)濟發(fā)展對于高技能勞動力的需求，既是促進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，也是創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)、幫助勞動者更多分享制造業(yè)發(fā)展成果的重要措施。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，迫切需要人力資本質(zhì)量提升和結構升級。新技術革命背景下的勞動者不僅要具備與工作相關的知識和技能，還要具備較強的創(chuàng)新意識、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力以及終身學習的能力。

以公平競爭推動優(yōu)勝劣汰，促進產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化調(diào)整。應放棄扶持大企業(yè)、限制小企業(yè)，將以行政力量強行推動市場集中的產(chǎn)業(yè)組織政策，轉為通過公平競爭、優(yōu)勝劣汰機制來促進產(chǎn)業(yè)組織的自發(fā)優(yōu)化調(diào)整。市場優(yōu)勝劣汰機制，會使得資源和市場份額不斷向優(yōu)勢企業(yè)集中，能推動產(chǎn)業(yè)組織的自發(fā)調(diào)整和優(yōu)化，因而讓優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境充分發(fā)揮作用是加快產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化調(diào)整最為有效的政策工具，而建立公平競爭的市場環(huán)境則是讓優(yōu)勝劣汰機制能充分發(fā)揮作用的關鍵所在。此外，還必須完善破產(chǎn)機制疏通“劣汰”渠道，建立健全輔助退出機制，緩解企業(yè)破產(chǎn)退出帶來的失業(yè)及相應社會問題。

嚴格生態(tài)環(huán)境保護，推動制造業(yè)綠色發(fā)展。優(yōu)化環(huán)境保護政策、協(xié)調(diào)環(huán)境保護政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，通過綠色產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展;加快環(huán)境保護的執(zhí)法機制改革，保障環(huán)境保護相關法律法規(guī)能得以嚴格執(zhí)行;完善促進綠色發(fā)展財政與稅收政策，支持低碳技術成果轉化和應用推廣，構建資源綜合利用與循環(huán)利用技術體系。

（作者單位：中國社科院工經(jīng)所）