任琳嵐 管鵬飛

摘 要：防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)建設(shè)能力，對社會經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高都有一定程度的影響。根據(jù)歷年社區(qū)建設(shè)積累的經(jīng)驗來看，面對中小型災(zāi)害時，基層社區(qū)往往更能發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的作用，大大減輕了災(zāi)害所帶來的影響。從上海市的實際情況出發(fā)，重視防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合各方有效資源，借鑒國外的先進技術(shù)和經(jīng)驗，加強救災(zāi)物資的保障能力，強調(diào)社區(qū)內(nèi)人人參與全方位的預(yù)防工作并形成持續(xù)改進的預(yù)防機制，是完善和推動上海市防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的幾個重要方向。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)減災(zāi);社區(qū)建設(shè);上海

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0142-02

一、研究背景

目前，我國的人口重心不斷向城市偏移，正處在快速的城市化階段。人口的快速增長使社區(qū)管理的難度加大，人口密集的社區(qū)在災(zāi)害來臨時，如果沒有足夠的防災(zāi)減災(zāi)措施，居民的損失將不可估量。正是城市中越來越多的高層社區(qū)的出現(xiàn)，才讓社區(qū)安全顯得尤為重要，社區(qū)的安全就意味著城市的安全。也正是城市中越來越多高層社區(qū)的出現(xiàn)，才使社區(qū)建設(shè)存在的諸多問題都顯現(xiàn)了出來。我國城市高層社區(qū)中，有很多社區(qū)都存在許多不利于社區(qū)安全的隱患，又因為高層社區(qū)分布的十分密集，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，災(zāi)勢就會擴大蔓延至其他社區(qū)，最終造成人員和經(jīng)濟的重大損失。所以，防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)還需要不斷地完善和改造，防災(zāi)型社區(qū)的建設(shè)能力已逐漸成為人們關(guān)注的焦點。

近年來，隨著防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的深化，我國社區(qū)災(zāi)害管理工作已取得可喜成績。上海的減災(zāi)組織指揮和管理體系與我國建國以來逐步形成的災(zāi)害管理體制相類似，是分類別、分地區(qū)、分部門的單一管理模式。進入21世紀(jì)，上海的社會人文環(huán)境發(fā)生了重大變化，原有的傳統(tǒng)管理模式在當(dāng)今的社會實踐中已經(jīng)越來越不適應(yīng)減災(zāi)工作的進一步深化，更與上海國際化發(fā)展趨勢不相適應(yīng)。對公共基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力不足、社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識不夠、社區(qū)建設(shè)的科技水平不高等問題必須給予重視，提高建設(shè)效率，更新社區(qū)居民的觀念，借鑒國外社區(qū)建設(shè)的有效經(jīng)驗都是解決問題的有效途徑。注意提高社會參與度，完善防災(zāi)減災(zāi)動員機制，努力提升綜合防災(zāi)減災(zāi)的建設(shè)水平。

二、防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

世界各國在減災(zāi)活動中根據(jù)各國的國情開展了不同的減災(zāi)防災(zāi)活動，他們的成功經(jīng)驗值得各國互相學(xué)習(xí)與借鑒。澳大利亞制定了全國減災(zāi)規(guī)劃，從多方籌集資金實施規(guī)劃，開展區(qū)域減災(zāi)合作;德國、法國、瑞士的開發(fā)資源，生態(tài)保護，完成大量減災(zāi)科學(xué)技術(shù)項目;日本、美國的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)與建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)相結(jié)合，有效利用了互聯(lián)網(wǎng)與用戶信息共享，使居民自發(fā)形成國家和社區(qū)歸屬感;中美洲地區(qū)減災(zāi)信息中心，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)對用戶提供有效的減災(zāi)信息服務(wù)。這些國家都將成為我國防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的借鑒對象。

中國經(jīng)歷了多年的努力探索，在防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)管理和科技方面，都有了不少的成就，并擁有了帶有自身特色的防災(zāi)減災(zāi)制度體系。中國政府也為社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作做出了很大的努力。針對可能發(fā)生的各種不同社區(qū)災(zāi)害制定了一些與之相適應(yīng)的法律與法規(guī)，加強災(zāi)害的立法工作;政府明確各級政府及防災(zāi)減災(zāi)行政管理部門的工作和責(zé)任，保障防災(zāi)減災(zāi)工作的順利進行。但目前為止，國內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)工作依然存在一些不足之處。自上而下的行政管理機制是我國大部分地區(qū)社區(qū)建設(shè)常用的管理機制，大多都是由專業(yè)人員負(fù)責(zé)規(guī)劃和實施，不能既考慮到社區(qū)特點又準(zhǔn)確地關(guān)注到多樣性的防災(zāi)需求。因此，在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作中更容易產(chǎn)生社區(qū)災(zāi)害救助的盲點。

當(dāng)今上海的社會人文環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，原有的傳統(tǒng)管理模式在當(dāng)今的社會實踐中已經(jīng)越來越不適應(yīng)減災(zāi)工作的進一步深化，更與上海國際化發(fā)展趨勢不相適應(yīng)?！笆濉逼陂g，上海市民政局市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，對“科技備災(zāi)”和“社區(qū)減災(zāi)”兩個主題，積極開展了防災(zāi)減災(zāi)的各項工作。但本市的防災(zāi)減災(zāi)工作仍需要完善?！笆濉睍r期是我國提升防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)水平的重要階段，但也面臨了諸多新形勢和新挑戰(zhàn)。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作還沒有正式成立綜合的協(xié)調(diào)機構(gòu)，上級組織管理體制也有待完善，個別管理部門和機構(gòu)存在職能不全面的問題。本市災(zāi)害信息員隊伍崗位流動性大，大多以兼職為主，穩(wěn)定性不足，市政府在報災(zāi)核災(zāi)的能力方面也還有很大的提升空間。社區(qū)在開展防災(zāi)減災(zāi)工作時，操作應(yīng)該更標(biāo)準(zhǔn)化。公民公共安全意識和危機應(yīng)對技能有所欠缺，從上海市民公共安全意識及其危機應(yīng)對技能的現(xiàn)狀來看，上海市民的公共安全教育也存在一些問題需要完善和改進。上海在防災(zāi)減災(zāi)管理上有其獨有的特點，在應(yīng)急指揮上有完備的組織網(wǎng)絡(luò)體系。盡管上海在減輕災(zāi)害方面取得了不小的成績，但自然災(zāi)害發(fā)生的趨勢不容樂觀，防災(zāi)減災(zāi)工作更為艱巨。

三、上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中存在的主要問題

在研究中，我們發(fā)現(xiàn)了一些存在的問題。社區(qū)是城市管理的基層，社區(qū)災(zāi)害管理在城市中的影響越來越大。但在防災(zāi)型社區(qū)組織體系、主管部門指導(dǎo)和業(yè)務(wù)支持、各組織權(quán)責(zé)關(guān)系、信息溝通和共享等方面仍存在著一些問題，而這些問題在很大程度上都能成為主要問題。

1.社區(qū)綜合減災(zāi)的系統(tǒng)規(guī)劃問題。在綜合規(guī)劃方面，僅將關(guān)注點放在了災(zāi)后救助上，而忽視了災(zāi)前預(yù)防也是非常重要的;僅將關(guān)注點放在了怎樣應(yīng)對單一的災(zāi)種，而忽視了綜合減災(zāi)的重要性;僅將關(guān)注點放在了怎樣減少災(zāi)害損失，而忽視了減輕災(zāi)害風(fēng)險的重要作用;城市社區(qū)災(zāi)害有很多，不僅有單災(zāi)種的災(zāi)害，也有危害巨大的災(zāi)害鏈，因此社區(qū)綜合減災(zāi)面臨的任務(wù)相當(dāng)嚴(yán)峻。我們必須要有系統(tǒng)嚴(yán)密的社區(qū)規(guī)劃來進行有效的社區(qū)建設(shè)，才能全面且有效地提升抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

2.社區(qū)建設(shè)“形式化”問題。部分地區(qū)注重形式而沒有強有力的綜合災(zāi)害主管部門和應(yīng)急救援指揮隊伍，部門和單位也沒有強有力的建設(shè)方案。對防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)不夠重視，空有防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的建設(shè)口號，用并沒有什么實際意義的社區(qū)建設(shè)方案應(yīng)付上級的工作視察。社區(qū)管理方和社區(qū)居民并沒有意識到當(dāng)真正的災(zāi)害來臨時，應(yīng)該用什么樣的管理方式和急救措施去應(yīng)急避險。

3.社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感問題。社區(qū)內(nèi)部管理滯后，對于社區(qū)管理方面過于松散，使居民的社區(qū)集體意識感薄弱，居民缺少對于社區(qū)的歸屬感和集體榮譽感。在防災(zāi)社區(qū)建設(shè)活動過程中，居民普遍參與度較低。由于社區(qū)成員對災(zāi)害的防范意識和觀念不夠根深蒂固，使居民參與活動的興致不夠高漲，導(dǎo)致居民對于社區(qū)建設(shè)的活動積極性和贊同性不高。社區(qū)成員參與不足，缺乏社區(qū)觀念和社區(qū)內(nèi)部管理滯后共同導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)受到嚴(yán)重阻礙。

4.社區(qū)應(yīng)急管理中物資儲備問題。當(dāng)社區(qū)災(zāi)害發(fā)生時，在應(yīng)急救災(zāi)儲備制度中，物資的儲備量等關(guān)鍵儲備指標(biāo)大多依賴相關(guān)管理人員經(jīng)驗，所以相續(xù)出現(xiàn)了救災(zāi)成本偏高、救災(zāi)效率較低等問題。此外，還出現(xiàn)了儲備工作中儲備物資種類繁多，救災(zāi)工作存在時間限制和運力限制等各種實際問題。

5.社區(qū)建設(shè)科技保障問題。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)老舊的一些傳統(tǒng)方案已經(jīng)無法滿足當(dāng)今社會的迫切需求。在防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)建設(shè)中，傳統(tǒng)的建設(shè)手段阻斷了防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的發(fā)展性和創(chuàng)新性，這也是社區(qū)建設(shè)發(fā)展一直止步不前的重要原因。技術(shù)的保障在一定程度上，決定著防災(zāi)社區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展進度和發(fā)展方向。

四、優(yōu)化上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的對策

本研究從防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的問題著手，依據(jù)研究中發(fā)現(xiàn)的原則，重點從上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的問題進行研究。通過參考了上海市民政局下發(fā)的防災(zāi)減災(zāi)通告以及對相關(guān)文獻的研究，梳理了一些對上海市防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)針對性較強的對策方案。

1.完善社區(qū)綜合減災(zāi)系統(tǒng)。有效地利用互聯(lián)網(wǎng)的信息共享功能，建設(shè)社區(qū)信息共享的專屬社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將各種社區(qū)災(zāi)害（單災(zāi)種的災(zāi)害，危害巨大的災(zāi)害鏈）的預(yù)防和應(yīng)對措施發(fā)布在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺中，供居民了解和學(xué)習(xí)。在各個社區(qū)的各個地方設(shè)立相應(yīng)的災(zāi)害安全點，在安全點處進行相應(yīng)的居民保護設(shè)施建設(shè)，并告知居民。要使居民增強防災(zāi)減災(zāi)意識，通過一系列措施提升公眾自救互救的能力。做到全員知曉全員預(yù)防，不斷地進行系統(tǒng)嚴(yán)密的防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)工作。

2.杜絕社區(qū)建設(shè)“形式化”。建設(shè)應(yīng)急救援指揮隊伍和比較系統(tǒng)化的防災(zāi)減災(zāi)市民中心，重視和發(fā)揮政府、社會組織及部門的決定性作用，保證社會力量參與的積極性和有效性。重視階級管理，規(guī)范和強化建設(shè)保障使其更系統(tǒng)，使政府、民政部門和各個社區(qū)單位的職能優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮，完善和擴張災(zāi)害信息員隊伍體系，組織每個社區(qū)點都開展自然災(zāi)害模擬演練。這樣既能提高信息員隊伍的能力和居民防災(zāi)減災(zāi)的防范意識，又能使災(zāi)害信息員隊伍的作用發(fā)揮到最大。

3.增強社區(qū)居民參與度。政府深入推進防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動（通過遞進教育的方法，從教師家長到學(xué)生的防災(zāi)教育思路是災(zāi)害普及教育中的一條非常重要且可行性的途徑），多舉辦防災(zāi)減災(zāi)系列的活動，并定期做知識考察和社區(qū)競賽等社區(qū)活動。對社區(qū)居民參與防災(zāi)減災(zāi)工作做引導(dǎo)和支持，立足于群眾的需求，積極整合各方防災(zāi)減災(zāi)資源，使全社會人員共同參與到防災(zāi)減災(zāi)的工作中來。加強社區(qū)內(nèi)居民的交流互動和不同社區(qū)之間的交流互動，制定相應(yīng)的獎懲制度，選出模范社區(qū)，給予一定獎勵，增強社區(qū)居民的歸屬感和活動積極性，從而積極地投入到防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)的工作中。

4.加強應(yīng)急物資保障能力。要建立更全面的救災(zāi)物資儲備體系，并保證救災(zāi)物資的持續(xù)供應(yīng)，使社區(qū)受災(zāi)群眾的基本生活得到保障，將受災(zāi)群眾和社區(qū)的財產(chǎn)損失降到最小。在積極建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)的同時，也不忘不斷儲備物資為未來做準(zhǔn)備。應(yīng)用傳統(tǒng)手段和國外新方法相結(jié)合的方式，爭取達(dá)到儲備運輸總成本最小化，優(yōu)化儲備結(jié)構(gòu)，降低儲運成本的新目標(biāo)。完善市區(qū)災(zāi)害應(yīng)急援助的相關(guān)條令和應(yīng)急預(yù)案體系，增強政府處理緊急情況的能力，更加規(guī)范和完善建設(shè)中對口支援的工作。

5.有效發(fā)揮本市科技優(yōu)勢。依靠科技防災(zāi)減災(zāi)無疑是既人道又經(jīng)濟的建設(shè)手段?？萍贾?，有效補充傳統(tǒng)手段的不足。傳統(tǒng)與高科技技術(shù)結(jié)合，為建設(shè)做好技術(shù)保障。合理運用現(xiàn)代衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)等新型科學(xué)技術(shù)，將上海城市的人才、科技、物流等優(yōu)勢發(fā)揮到最大。多設(shè)立試點工作，開發(fā)具體項目和專項工程工作，試點工作的實施給防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)方面提供了無限的可能，也使防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)優(yōu)勢更加提升。

五、結(jié)語

因為社區(qū)是居民日常生活的場所，所以社區(qū)是否安全直接影響到社區(qū)居民的生活是否能得到保障。總而言之，政府的首要任務(wù)是參考國內(nèi)外相關(guān)防災(zāi)型社區(qū)理論與政策，結(jié)合我國防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的實際情況，總結(jié)防災(zāi)型社區(qū)主要機制建設(shè)的原則，為我國防災(zāi)型社區(qū)的建設(shè)提供理論依據(jù)。借鑒國外先進的治理理念，結(jié)合我國城市建設(shè)現(xiàn)狀，探尋適合我國防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的方法。組織、單位部門及人民群眾應(yīng)該積極參與防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的活動，主動增強防災(zāi)減災(zāi)的意識。防災(zāi)社區(qū)建設(shè)活動中，居民應(yīng)該主動參與，重視防災(zāi)社區(qū)建設(shè)，要有社區(qū)歸屬感，并在社區(qū)服務(wù)管理中貢獻自己的一份力量。

在研究課題之前，我們了解到我國目前針對防災(zāi)型社區(qū)的相關(guān)研究較少。因此，該課題的研究對未來我國防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的發(fā)展具有重要的理論和實踐價值。

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