車(chē)仁杰

摘 要：國(guó)家通過(guò)將農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)詳細(xì)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)、承包權(quán)相互獨(dú)立且共同承認(rèn)的政策，適應(yīng)農(nóng)村土地制度的深化改革，合理滿(mǎn)足農(nóng)民關(guān)于享有土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。針對(duì)三權(quán)分置政策實(shí)施后，油氣項(xiàng)目用地中遇到的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配、征地程序順暢履行、爭(zhēng)議土地如何操作等問(wèn)題，提出明確流轉(zhuǎn)土地補(bǔ)償分配原則、出臺(tái)流轉(zhuǎn)土地征地程序辦法、及時(shí)解決爭(zhēng)議土地權(quán)益歸屬以及大力開(kāi)展集約節(jié)約用地措施的建議，以期為農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實(shí)施和油氣項(xiàng)目順暢用地提供參考。

關(guān)鍵詞：油氣項(xiàng)目;用地;集體土地;三權(quán)分置

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）24-0027-02

引言

油氣田企業(yè)為完成油氣生產(chǎn)任務(wù)，每年產(chǎn)生大量新增用地。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，大慶油田2007—2016年產(chǎn)能項(xiàng)目新增用地規(guī)模達(dá)5 918公頃。其中，農(nóng)村集體土地比例達(dá)76.64%，國(guó)有土地占23.36%。隨著三權(quán)分置政策的逐漸落實(shí)，油氣田企業(yè)在用地過(guò)程中，必然要面對(duì)三權(quán)分置政策帶來(lái)的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配、征地程序順暢履行、爭(zhēng)議土地如何操作等實(shí)際問(wèn)題。如何在農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)油氣項(xiàng)目順暢用地，是油氣田企業(yè)應(yīng)認(rèn)真思考的問(wèn)題。

一、農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策發(fā)展歷程

按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分，農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策可分為三個(gè)階段。

第一階段（2014年），政策提出階段。2014年9月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上正式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，為農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)改革制度明確方向[1]。2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，適度流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)和承包權(quán)三權(quán)分置，農(nóng)村集體土地三權(quán)分置改革吹響號(hào)角。

第二階段（2016年），部署實(shí)施階段。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出逐步形成“三權(quán)分置”格局，完善“三權(quán)分置”辦法，確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

第三階段（2018年），推進(jìn)落實(shí)階段。2018年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]1號(hào)）文件下發(fā)，提出完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。至此，三權(quán)分置政策進(jìn)入推進(jìn)落實(shí)環(huán)節(jié)。

二、農(nóng)村集體土地三權(quán)分置與油氣項(xiàng)目用地

（一）適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與點(diǎn)線狀用地

從目前國(guó)家政策情況看，三權(quán)分置的初衷是解決土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，依靠家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)以及工商資本開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)等方式實(shí)現(xiàn)，技術(shù)支持是機(jī)械化作業(yè)方式。油氣項(xiàng)目建設(shè)用地具有點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的特點(diǎn)，隨著油田開(kāi)發(fā)的不斷深入，井網(wǎng)部署在逐漸加密，如大慶油田從基礎(chǔ)井網(wǎng)開(kāi)始，經(jīng)歷了基礎(chǔ)井網(wǎng)、二次加密、三次加密、聚合物驅(qū)和三元復(fù)合驅(qū)的系列開(kāi)發(fā)過(guò)程。其中，薩爾圖油田中區(qū)西部屬于大慶長(zhǎng)垣的北部，平均井距57m，部分地區(qū)最小井距可達(dá)20m[2]。在實(shí)際用地中，依托于鉆井井場(chǎng)，由通井路連接井排路，由集油、摻水管線連接油井和計(jì)量間，同時(shí)，為保證電力能源供應(yīng)，配套建設(shè)輸變電桿塔等設(shè)施。因此，油氣項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，會(huì)將擬開(kāi)發(fā)區(qū)塊的土地切割成分散的多個(gè)單元，不利于機(jī)械化作業(yè)的順利開(kāi)展，會(huì)影響農(nóng)村集體土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)工作。

（二）權(quán)利平等配置與征地補(bǔ)償分配

1.參與征地補(bǔ)償權(quán)益分配主體擴(kuò)大。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實(shí)施前，油氣項(xiàng)目用地時(shí)，參與征地補(bǔ)償費(fèi)用分配的權(quán)益單位（權(quán)益人）為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包人，其補(bǔ)償權(quán)益已經(jīng)獲得法律和政策保障，如黑龍江省征地補(bǔ)償費(fèi)綜合考慮綜合地價(jià)制定，分配比例為7∶3，七成為安置被征地農(nóng)民的補(bǔ)助，三成為集體經(jīng)濟(jì)組織安排公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦村辦企業(yè)和被征地農(nóng)民的生活補(bǔ)助等。國(guó)家《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》的規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬，因此，參與征地補(bǔ)償費(fèi)用分配的權(quán)益單位（權(quán)益人）擴(kuò)大為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

2.征地補(bǔ)償分配不可控因素增多。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置后，集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包人的權(quán)益沒(méi)有本質(zhì)影響，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的補(bǔ)償權(quán)益需要通過(guò)流轉(zhuǎn)合同確定其歸屬，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益進(jìn)行了弱化，與《土地管理法實(shí)施條例》中“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”的規(guī)定有出入，也與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》文件規(guī)定的平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的理念有差距。在三權(quán)分置背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是土地的實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)管理人，從事土地開(kāi)發(fā)種植經(jīng)營(yíng)。土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者在土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為改良土地投入了大量人力物力，政府的農(nóng)地征收行為中斷了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[3]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租方因土地征收過(guò)程損失的農(nóng)作物、地上附著物等[4]。在實(shí)際操作中，因涉及征地補(bǔ)償?shù)睦鎰澐謫?wèn)題，若土地流轉(zhuǎn)合同約定不明或土地承包人違約，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益因無(wú)法獲得保障受到?jīng)_擊或損失，其支持油氣項(xiàng)目用地的積極性會(huì)大打折扣，甚至?xí)璧K油氣項(xiàng)目用地的正常開(kāi)展。

（三）征地鏈條延長(zhǎng)與程序順暢履行

國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）規(guī)定，在辦理用地手續(xù)過(guò)程中，需要履行告知過(guò)程。擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等都需要書(shū)面通知被征方。被征方如果申請(qǐng)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽(tīng)證。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置后，油氣項(xiàng)目用地報(bào)批環(huán)節(jié)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包人的基礎(chǔ)上，增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，用地審批涉及環(huán)節(jié)增多，鏈條延長(zhǎng)。土地承包人將其承包土地流轉(zhuǎn)給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人后，第一種情況是繼續(xù)留在原居住地，為農(nóng)村合作社或中糧大戶(hù)工作，此時(shí)，油氣項(xiàng)目用地履行程序時(shí)相對(duì)容易;第二種情況是土地承包人離開(kāi)原居住地，進(jìn)城定居或外出謀生。此時(shí)，油氣項(xiàng)目用地因難以找到行政相對(duì)人導(dǎo)致履行程序相對(duì)困難，無(wú)法將征地事宜告知到土地承包人，無(wú)法確認(rèn)是否履行聽(tīng)證程序。

三、應(yīng)對(duì)措施及建議

（一）明確流轉(zhuǎn)土地補(bǔ)償分配原則

農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策，有利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以便創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。隨著土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的不斷擴(kuò)大，油氣項(xiàng)目用地過(guò)程中，必然會(huì)涉及流轉(zhuǎn)土地的征收、征用問(wèn)題，征地能否順暢，關(guān)鍵在于征地補(bǔ)償分配機(jī)制是否公平、合理，是否得到集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的共同認(rèn)可。因此，建議政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)在推進(jìn)土地確權(quán)登記的過(guò)程中，應(yīng)考慮研究三權(quán)分置過(guò)程中流轉(zhuǎn)土地征收補(bǔ)償分配原則等問(wèn)題，以便指導(dǎo)地方政府及部門(mén)實(shí)際操作，保障油氣項(xiàng)目順暢用地。

（二）出臺(tái)流轉(zhuǎn)土地征地程序辦法

在政府統(tǒng)一征地模式下，油氣項(xiàng)目征地的各種環(huán)節(jié)，都由政府及主管部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施，但也涉及需要用地單位辦理的環(huán)節(jié)，如在土地轉(zhuǎn)征前期調(diào)查階段，對(duì)擬用地位置進(jìn)行勘測(cè)定界時(shí)，需要填寫(xiě)外業(yè)調(diào)查表，并由被征地農(nóng)戶(hù)簽字確認(rèn);如在辦理臨時(shí)用地手續(xù)時(shí)，需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂臨時(shí)用地合同，但前提是需要經(jīng)過(guò)2/3以上村民代表同意項(xiàng)目用地。實(shí)施三權(quán)分置政策后，在這些程序的履行中，由于增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益分配環(huán)節(jié)，需要政府主管部門(mén)出臺(tái)三權(quán)分置后的針對(duì)性征地程序管理辦法，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否需要參與，以及如何參與，切實(shí)減少項(xiàng)目用地遇阻節(jié)點(diǎn)，進(jìn)而保證項(xiàng)目用地手續(xù)能夠順暢辦理。

（三）及時(shí)解決爭(zhēng)議土地權(quán)益歸屬

土地確權(quán)登記是農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實(shí)現(xiàn)的前提，若存在土地爭(zhēng)議，既不利于貫徹國(guó)家農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策，也不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的正常生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。油氣項(xiàng)目用地時(shí)，因存在爭(zhēng)議，也將導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利落地建設(shè)投產(chǎn)。因此，建議政府主管部門(mén)能夠抓住農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的契機(jī)，建立爭(zhēng)議土地解決機(jī)制，并成立專(zhuān)項(xiàng)工作組，解決爭(zhēng)議土地確權(quán)問(wèn)題，為今后土地三權(quán)分置政策落地和油氣項(xiàng)目建設(shè)掃清障礙。

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