文|

香港經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的現(xiàn)代化城市進(jìn)程，取得了舉世矚目的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理成就。香港綜合交通的發(fā)展背景、交通運(yùn)輸研究及政策制定歷程、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究等值得分析梳理。通過(guò)探討香港綜合交通發(fā)展模式，進(jìn)一步探索大灣區(qū)交通可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)方向。

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式公布，明確粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位為：充滿活力的世界級(jí)城市群、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈等，并制定了兩階段的發(fā)展目標(biāo)——2022年達(dá)到綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)、粵港澳合作更加深入廣泛、區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力進(jìn)一步提升、發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素流動(dòng)順暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群框架基本形成；到2035年，大灣區(qū)形成以創(chuàng)新為主要支撐的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式、大灣區(qū)內(nèi)市場(chǎng)高水平互聯(lián)互通基本實(shí)現(xiàn)，各類資源要素高效便捷流動(dòng)、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)、引領(lǐng)帶動(dòng)周邊地區(qū)的能力進(jìn)一步提升等。

粵港澳大灣區(qū)要構(gòu)建“9+2”城市群高效連接的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。打造一個(gè)綠色、高效和可持續(xù)的交通體系，必須超越傳統(tǒng)的單一“城市”格局規(guī)劃框架和思維，實(shí)現(xiàn)交通和城市資源（包括土地資源）的最佳匹配融合關(guān)系，以基礎(chǔ)設(shè)施引領(lǐng)城市群的可持續(xù)發(fā)展，支撐城市群的協(xié)同效應(yīng)。

粵港澳大灣區(qū)城市（圖片來(lái)源：香港政制及內(nèi)地事務(wù)局）

放眼全球，不同地區(qū)城市群發(fā)展面臨的互聯(lián)互通問(wèn)題，均非常突出。世界級(jí)大灣區(qū)都在探索針對(duì)性的解決方案，比如紐約灣區(qū)設(shè)立了跨越兩個(gè)州的獨(dú)立治理機(jī)構(gòu)推進(jìn)港口群及部分腹地協(xié)同發(fā)展，舊金山灣區(qū)以專項(xiàng)委員會(huì)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域的發(fā)展和合作，東京灣區(qū)由政府主導(dǎo)規(guī)劃并以國(guó)家主導(dǎo)型港口管理和合作模式實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

研究粵港澳大灣區(qū)未來(lái)的發(fā)展，應(yīng)重視讓既有的交通系統(tǒng)在繼續(xù)包容傳統(tǒng)需求的同時(shí)，又有遠(yuǎn)見(jiàn)地滿足不同時(shí)期的需求。也就是以策略性概念規(guī)劃框架實(shí)現(xiàn)迭代交通。同時(shí)，將進(jìn)一步探討如何規(guī)劃綜合交通和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，引領(lǐng)大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，讓城際和城市便捷交通成為支持高質(zhì)量人居環(huán)境與公共空間的骨干，從而達(dá)到總體城市群最大效益。

交通發(fā)展背景

香港特別行政區(qū)位處中國(guó)東南沿海，北靠廣東省，西鄰澳門特別行政區(qū)，由香港島、九龍半島、新界和260余座離島組成。香港全境陸地面積約1106.7平方公里，截至2018年年底，人口高達(dá)748.25萬(wàn)人，是全球人口密度最高的城市之一。然而，由于香港境內(nèi)山多平地少，約41.7%的土地面積屬于郊野公園、米埔拉姆薩爾濕地和特別地區(qū)，已建設(shè)土地面積僅約24.9%。

據(jù)政府統(tǒng)計(jì)處2017年頒布的《香港人口推算（2017-2066）》顯示，香港的人口數(shù)量將持續(xù)攀升，并于2040年超過(guò)820萬(wàn)人。此外，自1980年，香港的私家車擁有量每年平均增長(zhǎng)率約3.3%，并于2018年達(dá)到56.5萬(wàn)輛。由于稀缺的土地資源和快速增長(zhǎng)的私家車擁有量，香港一直在應(yīng)對(duì)道路交通擁堵的問(wèn)題。2017年，香港，九龍和新界的平均道路行車時(shí)速分別為21.0公里、20.9公里和37.9公里。

隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)布，香港與澳門及中國(guó)內(nèi)地在科技創(chuàng)新、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、運(yùn)輸物流等各方面的聯(lián)系日趨緊密，三地的跨境客運(yùn)量持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查，2017年平均每日跨境客運(yùn)量高達(dá)72萬(wàn)人次，較10年前增長(zhǎng)超過(guò)30%，且其中超過(guò)92%為往來(lái)香港與內(nèi)地的行程。

為了應(yīng)對(duì)人口的不斷膨脹，配合經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及促進(jìn)香港與周邊城市日益密切的交流，香港政府持續(xù)開(kāi)展運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。截至2018年年底，香港的道路總長(zhǎng)度約2123公里，鐵路路線總長(zhǎng)度超過(guò)257公里，并有約13.5公里的新建道路工程和17公里的新建鐵路工程在建，以及約29公里的道路新建或改善工程處于規(guī)劃階段。鑒于土地資源愈加有限，香港政府早在20世紀(jì)70年代已制定以軌道交通為骨干，發(fā)展高效公共運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展策略，并且通過(guò)持之以恒地進(jìn)行綜合交通系統(tǒng)調(diào)查、研究與規(guī)劃，有效整合交通發(fā)展、土地發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和新市鎮(zhèn)發(fā)展等資源，不斷檢討和調(diào)整交通發(fā)展策略，并創(chuàng)新性地提出了站城一體化的城市發(fā)展理念。如今，香港不僅是國(guó)際大都會(huì)和全球最主要的金融中心之一，而且擁有全球最高的公共交通出行比例。截至2018年年底，香港公共交通系統(tǒng)日均載客量高達(dá)1286.8萬(wàn)人次，約占出行總量的90%。

香港公共交通出行分擔(dān)占比

香港交通運(yùn)輸研究及交通政策發(fā)展歷程

回顧過(guò)去，為應(yīng)對(duì)香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和對(duì)交通運(yùn)輸需求的不斷增長(zhǎng)，自20世紀(jì)80年代起，香港政府約每10年進(jìn)行一次整體運(yùn)輸研究，制定未來(lái)的整體運(yùn)輸發(fā)展策略和交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展藍(lán)圖。

香港三次整體運(yùn)輸研究和三本交通政策白皮書(shū)(圖片來(lái)源：香港特別行政區(qū)運(yùn)輸署)

香港地鐵首班載客列車于1979年10月1日自石硤尾站開(kāi)出 (圖片來(lái)源：九廣鐵路公司及香港鐵路有限公司)

香港政府于1976年展開(kāi)第一次整體運(yùn)輸研究，并于1979年頒布了香港第一本交通政策白皮書(shū)《香港內(nèi)部交通政策白皮書(shū)——保持香港運(yùn)輸暢通》。該白皮書(shū)建議改善道路系統(tǒng)，擴(kuò)展和改善公共交通網(wǎng)絡(luò)，并更經(jīng)濟(jì)地使用道路系統(tǒng)。政府基于研究建議和白皮書(shū)的政策綱領(lǐng)，決定興建地下鐵路系統(tǒng)，并明確控制私家車的增長(zhǎng)以減少對(duì)整體交通系統(tǒng)的影響。

香港政府于1986年至1989年展開(kāi)第二次整體運(yùn)輸研究。研究基于對(duì)交通需求管理的需要，原啟德機(jī)場(chǎng)的搬遷規(guī)劃及新市鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，為香港制定了適用至2001年的運(yùn)輸發(fā)展綱領(lǐng)。該研究結(jié)合土地利用和交通規(guī)劃，明確了發(fā)展軌道交通作為高效的集體運(yùn)輸方式，規(guī)劃了新機(jī)場(chǎng)的道路網(wǎng)絡(luò)，建議了包括實(shí)施車輛首次登記稅和牌照服務(wù)費(fèi)在內(nèi)的多項(xiàng)交通管制措施，以及一系列需要實(shí)施的交通項(xiàng)目?；诘诙握w運(yùn)輸研究的成果，香港政府于1990年頒布了第二本交通政策白皮書(shū)《香港政策白皮書(shū)——邁向二十一世紀(jì)》，為香港的長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)輸策略奠定了基礎(chǔ)。政府其后在1990年至1993年的第二次整體運(yùn)輸研究修訂中，確定興建北大嶼山公路和青嶼干線等道路工程，以及機(jī)場(chǎng)快線、東涌線、將軍澳線及西鐵線等鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，配合赤鱲角國(guó)際機(jī)場(chǎng)、都會(huì)計(jì)劃和多項(xiàng)填海研究項(xiàng)目的落實(shí)。

鑒于香港的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較第二次整體運(yùn)輸研究所預(yù)測(cè)的更為迅速，跨境交通需求日益顯著，以及對(duì)環(huán)境問(wèn)題日趨關(guān)注，香港政府于1997年至1999年展開(kāi)第三次整體運(yùn)輸研究，制定一套適用至2016年的運(yùn)輸發(fā)展計(jì)劃。該研究建議將鐵路建設(shè)成為未來(lái)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的骨干，并且結(jié)合土地用途、運(yùn)輸和環(huán)境規(guī)劃，創(chuàng)新性地提出了站城一體化的城市發(fā)展理念，即將主要人口和就業(yè)中心布置在鄰近的鐵路車站，配合便捷的行人設(shè)施和其他運(yùn)輸接駁服務(wù)，以降低市民對(duì)道路交通的需求，并使鐵路發(fā)揮最大的運(yùn)輸效用?；诘谌握w運(yùn)輸研究的成果，政府于1999年頒布了第三本交通政策白皮書(shū)《邁步前進(jìn)：香港長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)輸策略》，提出了五項(xiàng)政策綱領(lǐng)：更妥善融合運(yùn)輸與城市規(guī)劃；更充分運(yùn)用鐵路，讓鐵路成為客運(yùn)系統(tǒng)的骨干；更完善的公共交通服務(wù)和設(shè)施；更廣泛運(yùn)用新科技來(lái)管理交通；更環(huán)保的運(yùn)輸措施。

自2015年，香港政府推進(jìn)《香港2030+：跨越2030年的規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》，采取了前瞻、進(jìn)取、務(wù)實(shí)和以行動(dòng)為本的方針，審視及指導(dǎo)香港跨越2030年的區(qū)域發(fā)展策略和規(guī)劃方向。該研究針對(duì)土地供應(yīng)、運(yùn)輸基建、交通系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等各個(gè)方面進(jìn)行了專題研究。研究重申了以鐵路運(yùn)輸為骨干的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，制定了長(zhǎng)遠(yuǎn)交通及運(yùn)輸策略方針，并提出了一系列可能的交通運(yùn)輸安排。研究強(qiáng)調(diào)了平衡運(yùn)輸和土地利用以善用資源的重要性，嚴(yán)格控制私家車的增長(zhǎng)，建議推廣步行和單車出行，并利用新型科技加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)的管理，實(shí)現(xiàn)智慧出行。

基于第三次整體運(yùn)輸研究的成果和《鐵路發(fā)展策略2014》中構(gòu)建的未來(lái)香港鐵路發(fā)展藍(lán)圖，香港政府于2014年展開(kāi)《公共交通策略研究》，對(duì)鐵路以外的各項(xiàng)公共交通方式的角色和定位進(jìn)行了一次系統(tǒng)的檢討，以期促進(jìn)不同公共交通服務(wù)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為市民提供多元化的公共交通方式選擇，方便快捷出行。

香港特別行政區(qū)運(yùn)輸署“香港出行易”手機(jī)應(yīng)用程序

基于運(yùn)輸研究所制定的整體交通發(fā)展、管理及政策框架，香港政府亦定期開(kāi)展一系列交通規(guī)劃專題技術(shù)研究。香港主要的顧問(wèn)工程公司近年亦積極參與相關(guān)專題研究，例如2017年開(kāi)展的《三條過(guò)海隧道和三條連接九龍及沙田的路上隧道交通流量合理分布研究——可行性研究》，考慮相關(guān)策略性車輛隧道及其連接道路網(wǎng)絡(luò)的容量等因素，針對(duì)如何更好地分配隧道交通流量并減少財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)提出建議。

此外，為體現(xiàn)集體運(yùn)輸優(yōu)先的整體策略及提升市區(qū)道路使用效率，以改善空氣質(zhì)素和舒緩交通擁堵，香港運(yùn)輸署開(kāi)展《中環(huán)核心區(qū)電子道路收費(fèi)先導(dǎo)計(jì)劃研究》,擬定率先實(shí)行電子道路收費(fèi)的區(qū)域、收費(fèi)機(jī)制、收費(fèi)時(shí)段及應(yīng)用的科技，以推進(jìn)后續(xù)的詳細(xì)設(shè)計(jì)和實(shí)施。研究提出多項(xiàng)建議，包括人行優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)措施，停車位選址等，并充分考慮對(duì)市民隱私的保護(hù)。政府希望通過(guò)實(shí)施電子道路收費(fèi)計(jì)劃，將中環(huán)核心區(qū)域的車流量減少10%至15%，從而提高行車速度和路網(wǎng)效率，并減少?gòu)U氣排放，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

自20世紀(jì)80年代，香港所有的行車隧道和管制區(qū)域均部署有交通管制及監(jiān)察系統(tǒng)，通過(guò)一系列電子設(shè)備持續(xù)監(jiān)測(cè)交通狀況并實(shí)時(shí)發(fā)布交通信息，有助于交通系統(tǒng)從事故中快速恢復(fù)。交通及事故管理系統(tǒng)能夠自動(dòng)偵測(cè)事故，整合和建議交通運(yùn)輸應(yīng)變對(duì)策，向相關(guān)部門和市民發(fā)布實(shí)時(shí)交通運(yùn)輸資訊，建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，協(xié)調(diào)其他的交通管理系統(tǒng)，從而促進(jìn)高效的交通運(yùn)輸事故管理，加速交通的恢復(fù)，節(jié)省市民的出行時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。近年，香港還將于主要干道和市區(qū)安裝約1200組交通探測(cè)器，收集行車速度、流量等實(shí)時(shí)交通數(shù)據(jù)，協(xié)助運(yùn)輸署迅速應(yīng)對(duì)交通事故，輔助民眾更好地計(jì)劃行程和選擇合適的路線或交通工具，并建立香港運(yùn)輸?shù)拇髷?shù)據(jù)。

中環(huán)核心區(qū)交通擁堵現(xiàn)狀（圖片來(lái)源：香港公路學(xué)會(huì)）

中環(huán)灣仔繞道交通管制及監(jiān)察系統(tǒng)控制中心（圖片來(lái)源：香港公路學(xué)會(huì)）

對(duì)大灣區(qū)綜合交通可持續(xù)發(fā)展的借鑒意義

通過(guò)過(guò)去幾十年的實(shí)踐，香港逐步建立了從制定政策綱要到項(xiàng)目落實(shí)的自上而下的交通運(yùn)輸發(fā)展模式。政府通過(guò)可持續(xù)地開(kāi)展整體運(yùn)輸研究，不僅指引交通運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略發(fā)展方向，更基于政策指引展開(kāi)各類交通調(diào)查和專題性及地區(qū)性的交通研究和規(guī)劃，持續(xù)維護(hù)和更新多層級(jí)的交通需求預(yù)測(cè)模型。通過(guò)不斷檢討和更新交通發(fā)展策略和計(jì)劃，以期有效整合交通發(fā)展、土地發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和新市鎮(zhèn)發(fā)展等資源，并科學(xué)引導(dǎo)交通運(yùn)輸需求和市民的期望。

這一系統(tǒng)化綜合交通研究模式，全面促進(jìn)香港建立了科學(xué)、合理及健全的交通運(yùn)輸政策和規(guī)劃架構(gòu)。在宏觀層面，以大運(yùn)量、低污染的鐵路網(wǎng)絡(luò)為骨干，將港島、九龍及新界各個(gè)區(qū)域及新市鎮(zhèn)有效聯(lián)系在一起，在相當(dāng)有限的開(kāi)發(fā)用地上創(chuàng)造出一個(gè)集約化和高效運(yùn)營(yíng)的國(guó)際都會(huì)。而聚焦至微觀層面，香港積極推行站城一體化的理念，圍繞鐵路站點(diǎn)布局開(kāi)發(fā)用地，保證開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及兼容性，相應(yīng)配套接駁鐵路站點(diǎn)的多模式交通系統(tǒng)，創(chuàng)造出公交主導(dǎo)、以人為本且富有活力的城市節(jié)點(diǎn)。此外，該模式使政府能夠及時(shí)對(duì)政策和規(guī)劃作出檢討和更新，以滿足不斷變化的需求和期望，并反映最新的土地利用規(guī)劃、發(fā)展策略和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

除了商旅往來(lái)以外，大灣區(qū)內(nèi)如港澳、港深間的日常通勤交通量亦持續(xù)增多，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施和空間發(fā)展的需求提出了新的要求。同時(shí)，隨著港珠澳大橋的開(kāi)通，未來(lái)香港國(guó)際機(jī)場(chǎng)第三跑道投入運(yùn)營(yíng)，以及其他跨境、跨區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落成，香港作為連通全球、發(fā)展成熟的交通門戶，協(xié)同廣州和深圳形成大灣區(qū)交通樞紐群的格局日益明晰。面對(duì)這樣的變化，更有必要積極引導(dǎo)需求，以可持續(xù)發(fā)展的思維優(yōu)化大灣區(qū)未來(lái)。