楊雨豐

1.政府購買公共體育服務(wù)的理論概述

隨著政府購買公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)開展，政府購買公共體育服務(wù)也逐漸盛行。我國第一次將政府購買公共服務(wù)上升到國家改革的層面，是隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》的出臺。該決定指出，要凡屬于事務(wù)性管理和服務(wù)，原則上都可以通過委托、合同等方式向社會購買，要積極推廣政府購買公共服務(wù)。隨著頂層設(shè)計的逐步推進，我國各地區(qū)也先后展開了實跋性探索。

關(guān)于政府購買公共服務(wù)內(nèi)涵的界定，不同學者也給出了不同界定。美國學者戴斯認為，政府購買公共服務(wù)是一種政府出資、契約管理及評估兌現(xiàn)的過程。英國學者庫伯則認為政府購買公共服務(wù)的重要指標是其回應性、經(jīng)濟眭、有效性。國內(nèi)學者虞維華將其定義為政府和非政府組織簽訂合同，由政府部口規(guī)定產(chǎn)品服務(wù)的范疇，通過支付費用向受托方購買全部或部分公共服務(wù)的行為。學者李軍鵬則指出，政府購買公共服務(wù)是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的一種有效途徑。

綜上，政府購買公共體育服務(wù)可以定義為：政府以社會公眾的體育需求為導向，將原本由自身承擔的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)為向體育社會組織購買，雙方通過訂立契約的方式，由政府界定購買體育產(chǎn)品和服務(wù)的種類和品質(zhì)，政府按照一定標準進行評估后付費。簡而言之，這是一種”政府出資、契約管理、定向購買、評估兌現(xiàn)”的供給側(cè)方式。（如圖1所示）

政府購買公共體育服務(wù)是解決當下單元供給側(cè)主體與社會公眾日益多樣化體育需求之間矛盾的重要手段。送種方式有利于整合、優(yōu)化社會體育資源;有利于提高服務(wù)提供方的供給側(cè)能為和水平;有利于緩解政府的供給側(cè)壓力，發(fā)揮體育社會組織的積極性;有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化體育事業(yè)改革：有利于滿足社會公眾的利益訴求。

2.政府購買公共體育服務(wù)的基本方式

通過對國內(nèi)外關(guān)于政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)內(nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)多數(shù)研究更多的是將服務(wù)作為一個整體來論述，以常量的形式納入購買模式之中，并未考慮所購買的服務(wù)差異對購買的基本方式所產(chǎn)生的影響。然而任何領(lǐng)域的公共服務(wù)都可能是由多種次級服務(wù)所姐成，這些次級服務(wù)大多存在對服務(wù)標準、質(zhì)量、規(guī)格方面的差異。根據(jù)目前我國政府購買公共體育服務(wù)的具體實施情況來看，由于購買服務(wù)在公共體育服務(wù)領(lǐng)域剛剛興起，多數(shù)地區(qū)甚至還未施行該政策，同時作為賣方市場的企業(yè)及體育社會組織數(shù)量有限，同時需求又較大，因此政府部門只能暫時擱置企業(yè)與體育社會組織的供給側(cè)差異，擴大選擇范圍。綜合來看，有以下購買方式：

（1）采取合同外包的形式

合同外包分為競爭性購買與非競爭性購買兩種方式。在競爭性購買中，是通過設(shè)定明確的公共體育購買目標，進行公開的招標，遽選符合標準的公共體育服務(wù)提供主體，以最低的價格獲得最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”為中標準則，可以降低政府的購買成本。非競爭性購買主要是通過訂立契約以委托方式得以實現(xiàn)，政府與提供方共同研巧合同的具體內(nèi)容及服務(wù)的方式。合同外包有如下幾個特點：第一，通過合同外包的方式，將生產(chǎn)者與安排者相分離，通過合同的方式形成明確的契約形式，有利于供給側(cè)效率和質(zhì)量的提高。第二，通過合同外包的方式，可使政府購買到更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。一方面能夠及時回應多樣的體育需求，另外也有利于調(diào)動體育社會組織的積極性。第三，通過購買體育服務(wù)，可減少政府的投資風險，同時社會組織也在購買過程中獲得了穩(wěn)定的收入回報，形成”雙贏”的局面。

（2）公私合作，公開招標的方式

這種方式是政府、市場及第三部門聯(lián)合提供公共體育服務(wù)的模式。主要有BOT模式（建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓）、BBO模式（購買一建設(shè)一經(jīng)營）及TOT模式（移交一運營一移交）等形式運作。如我國大型體育場館的建設(shè)，己經(jīng)開始采取送樣的方式。

與合同外包的區(qū)別就在于政府開始不必直接出資，而是以特許經(jīng)營、公開招標的方式讓私人企業(yè)參與到公共體育設(shè)施的建設(shè)或者提供某項具體的公共體育服務(wù)。其中的典型案例就是常州市政府對全民健身賽事活動的購買，通過公開招標的方式公布政府購買的項目，通過引進第三方評審的方式對申報的體育類企業(yè)及體育社會組織進行審核，最終確定承接單位。

（3）憑單制

又稱消費服務(wù)券，是指政府發(fā)給社會公眾的公共體育服務(wù)消費憑證，政府購買時段可免費使用或者政府補貼低價開放。例如湖北省體育局政府購買游泳服務(wù)其使用的就是憑單制，在游泳館內(nèi)直接向群眾發(fā)放免費入場券。這種形式的優(yōu)點在于可以鼓勵更多的社會公眾更加主動的參與到體育健身的行列中來，同時還能更好的幫助那些弱勢群體，使其體育需求也得以最大限度的滿足。

3.政府購買公共體育服務(wù)的限制性障礙

（1）缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督評價機制，制度建設(shè)還有待完善

政府購買公共體育服務(wù)是公共體育服務(wù)供給側(cè)的一種創(chuàng)新模式，由于目前正處于初探階段，因此沒有一套完整系統(tǒng)的制度規(guī)范可遵循，也缺少相應的配套措施加以輔助，使得在購買服務(wù)的過程中缺乏制度性的指導意見。同時，目前沒有一套系統(tǒng)的監(jiān)督評價機制，來規(guī)范和監(jiān)督購買過程，使得購買方和提供方在供給側(cè)方式及運作方式上無章可循，管理上缺乏規(guī)范。

（2）存在“供給側(cè)方”以及“需求方”的雙重缺陷

“供給側(cè)方缺陷”是指在現(xiàn)實中也許并沒有預先存在的市場，競爭中標也許只是理想狀態(tài)下的假設(shè)，同時市場會產(chǎn)生額外的成本。而“需求方缺陷”則是由于公共部門無法準確的界定所需要購買服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量，難以避免的會出現(xiàn)信息不對稱的問題，同時也會受到官僚政治的影響。而這個突出的雙重矛盾，會對整個購買過程產(chǎn)生不良的影響甚至會出現(xiàn)負效果。

（3）我國體育社會組織的隊伍亟待培養(yǎng)

我國體育社會組織由于其自身發(fā)展的體制性缺陷，相對依賴于政府，組織獨立性不強，因此供給側(cè)能力與水平較弱，也成為制約政府購買公共體育服務(wù)的重要因素。同時體育社會組織在數(shù)量上也不占優(yōu)勢，體育社會組織的發(fā)育程度明顯落后于社會公眾體育需求的增長，缺乏實踐經(jīng)驗。

4.政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展路徑選擇

政府購買公共體育服務(wù)在目前的體育領(lǐng)域中還屬于新生事物，無論在理論的深人性還是實踐的廣泛性上都處于起步狀態(tài)。根據(jù)上述分析，政府購買公共體育服務(wù)的創(chuàng)新方式，有利于多元化供給側(cè)格局的更快實現(xiàn)，是一種有發(fā)展前景的供給側(cè)方式，因此在發(fā)展路徑選擇上值得我們深入思考。

（1）完善相關(guān)的制度保障建設(shè)，均衡各方利益以實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)目標

對于政府而言，出臺相應的法律法規(guī)來規(guī)范政府購買公共體育服務(wù)的具體過程及運行程序是十分必要的，也是路徑選擇的首要任務(wù)。沒有制度保障下的運行，只會是一盤散沙。作為契約雙方，權(quán)利和義務(wù)都是對等的，雙方的地位更是平等的。而嚴格的監(jiān)督評價機制即包括對體育社會組織的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和評估，也包括對政府行為進行監(jiān)督，政府不能依靠行政手段來回避責任和拒絕接受監(jiān)督。因此，只有在制度保障下運作，政府和體育社會組織的關(guān)系才能得到更好的維護，在互相監(jiān)督中得良好而規(guī)范的運行，使公共體育服務(wù)目標得以達成。

同時，在政府購買公共體育服務(wù)過程中引入第三方評估機制，客觀衡量和評價服務(wù)的質(zhì)量和水平，當既定目標未能達成時，不僅要追究承接方的責任，同時也要追究購買方的責任。這樣就會使得整個購買的過程透明度增加，實現(xiàn)購買信息的及時公開和公布。

（2）培育和發(fā)展體育社會組織，創(chuàng)造政府購買的社會土壤

體育社會沮織實際上是政府購買過程中最主要的供應方，由于其自身的“非營利性”屬性，更容易取信于民。近年來，我國的體育社會組織雖然在數(shù)量和規(guī)模上有了一定的發(fā)展，但其獨立性較差，供給側(cè)公共體育服務(wù)的水平也較低。這就需要通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，提高自身承接服務(wù)的能力。同時，要準確定位體育社會組織，不能以模糊的身份來提供公共體育服務(wù)，在與政府的合作中保持自身的獨立性，不能產(chǎn)生心理和制度上的依賴。

從政府角度來看，政府要有更加開放的態(tài)度，鼓勵更多的民間團體來嘗試提供服務(wù)，從中挑選一些能力強的社會組織加以培育和發(fā)展。從而引導體育社會組織探索創(chuàng)新性服務(wù)，不斷提升服務(wù)的質(zhì)量和水平，贏得社會公信力。

（3）完善契約制度，規(guī)避“負效應”

公共體育服務(wù)購買的主體既包括非營利性體育組織，又包括營利性的私人部門。而無論哪種主體在提供服務(wù)的同時都可能會出現(xiàn)自身利益最大化的問題，而這是和社會公眾的體育需求相背離的，因此在追求利益的同時如果忽視了供給側(cè)的公益性，則會導致“負效應”的局面。因此，要完善嚴格而有力的契約制度，通過合同或者協(xié)議的簽訂，用法規(guī)的約束力來規(guī)范和控制供給側(cè)主體的行為，約束供給側(cè)主體的“私利性”行為，有效的規(guī)避“負效應”局面的出現(xiàn)。