孫靜靜

摘要：城管執(zhí)法體制改革是基于相對集中行政處罰權(quán)而開展的綜合執(zhí)法的試驗，旨在解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法等問題決了部分重點難點問題。城市管理行政執(zhí)法依然存在一些不足厘清城市管理中的央地關(guān)系以及不同層級政府間的權(quán)責關(guān)系，構(gòu)建與其職責匹配的行政協(xié)調(diào)機制，并通過統(tǒng)一立法，固化城管體制改革的成果，引導綜合執(zhí)法體制發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 城市管理;體制改革;執(zhí)法

一、研究目的及背景

隨著中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，城市的功能和結(jié)構(gòu)越來越復雜，出現(xiàn)了一系列的人口爆炸、環(huán)境污染、交通擁堵等現(xiàn)象。現(xiàn)代城市經(jīng)濟、人口、建筑、生活設(shè)施高度集中，各種利益需求矛盾日益突出，給城市管理帶來諸多問題。各地從城市管理執(zhí)法體制上進行研究，分析城市管理行政執(zhí)法過程中遇到的一系列各種矛盾和問題。

城管執(zhí)法在中國通過實踐和超過十年的發(fā)展，城市管理形成了基本的制度框架，也取得了一些創(chuàng)新性成果。然而，我國沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范可以遵循，全國范圍內(nèi)城管執(zhí)法機構(gòu)的法律地位不明確，執(zhí)法依據(jù)存在矛盾和沖突，執(zhí)法程序不規(guī)范，在執(zhí)法體制、運行機制、法律制度等方面各地各行其是等。因此，有效改善城市管理行政執(zhí)法就成為當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。

2012年，黨的十八屆三中全會作出的《全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交義、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制;減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平。[1]2014年，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務水平。

二、研究意義

（一）理論價值

第一，通過對城管行政執(zhí)法體制運行中的問題研究，可以更好地揭示和挖掘其存在的理論問題和邏輯矛盾，從而找到制約城管行政執(zhí)法體制發(fā)展的瓶頸。第二，通過對城管行政執(zhí)法體制改革與發(fā)展的對策研究，可以為我國城管行政執(zhí)法體制的改革提供一定理論上的幫助。第三，開展城市管理行政執(zhí)法的問題與對策研究，有利于將理論與實踐相結(jié)合，進一步豐富城市管理行政執(zhí)法的理論研究。[2]

（二）現(xiàn)實意義

第一，城市管理行政執(zhí)法的體制改革將會對我國城市發(fā)展起到重要的推動作用，通過體制的變革，剔除不合理的法律制度，避免多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民的問題，切實維護好公民的合法權(quán)益。第二，通過對城管行政執(zhí)法體制的變革，可以達到城管行政執(zhí)法部門的精簡、統(tǒng)一、效能的效果，精簡城管行政執(zhí)法機構(gòu)，合理配置城管行政執(zhí)法權(quán)力，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。第三，通過對城管行政執(zhí)法體制的改革可以更好地推動我國依法治國的進程，城管行政執(zhí)法部門是直接與公民打交道的政府機關(guān)，與公民聯(lián)系密切。[3]

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理政策的研究

阿姆農(nóng)·弗蘭克爾和丹尼爾E.奧倫斯坦對以色列超過36年的國家增長管理政策進行了回顧，依據(jù)長期的土地發(fā)展趨勢來評估政策的有效性。結(jié)果表明，盡管人口和經(jīng)濟增長，但在20世紀70年代和80年代，開放的空間被保留下來，其中主要是由于農(nóng)業(yè)保護政策。到了90年代，城市成長管理政策的啟動恰逢深刻的增值發(fā)展以及人口向低密度郊區(qū)流動。因此，他們認為城市成長管理政策及其影響必須置于所處的歷史背景進行考慮。以色列改變土地使用政策反映社會經(jīng)濟和政治的變化;當政策沒有適應社會的變化，結(jié)果是不可取的。

2.關(guān)于城市管理主體的研究

城市的主體是公民，城市管理的主體也應是公民。但城市管理的主體在不同地區(qū)有不同的表現(xiàn)，而且也并非一塵不變。由于中國和歐洲城市在起源階段的主要功能不同，其主要管理者也不同。有學者認為，中國古代城市主要承擔政治和軍事功能，因而其管理者主要是政府;而歐洲城市主要興起于商業(yè)活動，主要承擔承擔貿(mào)易功能，因而其主要管理者是商人、手工業(yè)者或行會等。

3.關(guān)于行政執(zhí)法的研究

早在1961年就有學者關(guān)注了每個人在美國反歧視立法中行政執(zhí)法中獲得平等待遇的權(quán)利，包括司法過程和程序、法律和司法命令的執(zhí)行、反歧視委員會的權(quán)力范圍以及該委員會的結(jié)構(gòu)和功能。還有學者討論了美國如何實現(xiàn)司法與行政執(zhí)法之間的平衡，描述了美國普通法中隱私的侵權(quán)現(xiàn)象。他們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)力應當分配給美國法院和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會，以保護法律所保障的個人隱私。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的問題的研究

近年來國內(nèi)關(guān)于城市管理行政執(zhí)法成為各類社會焦點新聞的核心，國內(nèi)學者也對其中所暴露的各類問題進行了較為廣泛的研究分析。田芳從執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍和執(zhí)法方式三個方面對問題進行了分析，并認為目前執(zhí)法主體的地位不明確、人員組成混亂，執(zhí)法范圍模糊，執(zhí)法方式有待改進。王一品在對城市管理行政執(zhí)法的問題進行綜合分析的基礎(chǔ)上，著重關(guān)注的了城管暴力執(zhí)法的問題。

2.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的對策的研究

為推進城市管理行政執(zhí)法工作，解決城管執(zhí)法中存在的突出問題，我國學者從各個角度提出了對策。王博文建議從轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，強化人本導向，重視規(guī)劃與管理，推進城市管理行政執(zhí)法法治化，提高城管執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)以及完善社會保障體系等方面綜合推進城管執(zhí)法。其中，完善社會保障體系的相關(guān)論述對于維護社會穩(wěn)定、降低城管執(zhí)法中的沖突概率具有較為重要的意義。蔡志敏所提出的對策，除了涉及健全法律、加強管理和監(jiān)督外，還重視對城管執(zhí)法環(huán)境的建設(shè)。

3.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的改革的研究

要使城市管理執(zhí)法工作持續(xù)有效的推薦，必須全面深化城市管理行政執(zhí)法改革，提高城市治理能力和治理水平。唐鈞指出了城管執(zhí)法的“三無”缺陷，即無上級主管單位，無法律依據(jù)，無服務職責。城管執(zhí)法就很容易成為矛盾的焦點，要變“城市管理行政執(zhí)法”為“城市管理服務”，彌補城管執(zhí)法的缺陷，從根本上改革城管執(zhí)法體制。

參考文獻

[1] 王敬波.論我國城管執(zhí)法體制改革及其法治保障[J].行政法學研究，2015（2）：16.

[2] 虞瑞凱.城市管理行政執(zhí)法存在的問題與對策研究[D].湘潭大學，2014：10.

[3] 劉學學.城市管理行政執(zhí)法體制改革研究[D].揚州大學，2012：5.