何卓文

摘要：通過在預算績效管理方面開展實地調(diào)研，學習先進地區(qū)在財政支出績效評價體系建設方面的經(jīng)驗，分析當前績效評價體系和結(jié)果應用等方面存在的問題，研究提出通過建立合理的財政支出績效評價指標體系、完善績效評估機制、績效評估關口前移等措施規(guī)范財政支出管理，將全面實施預算管理落到實處。

關鍵詞：預算績效管理;財政支出績效;指標體系;主體責任;事前評估

近年來，我國各級黨委政府越來越重視財政支出績效，特別是2018年9月1日，黨中央、國務院聯(lián)合印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），提出“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果”，加強頂層設計，明確路徑目標，為全面實施預算績效管理打下堅實基礎。根據(jù)上級部門要求，各地市相繼出臺了預算績效管理相關制度文件，全面開展預算績效管理工作，基本實現(xiàn)了績效管理全覆蓋。但從實際執(zhí)行情況看，財政支出績效評價體系建設工作中還存在不少問題，需要進一步研究解決。

一、財政支出績效評價體系建設的先進經(jīng)驗

當前，全國范圍內(nèi)部分地市預算績效管理工作起步較早且取得良好成效，如蘇州市、上海市等地，通過大力開展制度建設、信息系統(tǒng)建設等各項工作，探索建立完善財政支出績效評價體系，全面評價財政資金使用績效，將結(jié)果運用到預算編制中去，優(yōu)化財政資金配置，提高預算管理水平。

2019年7月，寶安區(qū)財政局前往上海市和蘇州市開展預算績效管理調(diào)研，學習和借鑒預算績效管理方面的先進經(jīng)驗。以蘇州市為例，蘇州市財政局在財政支出績效評價體系建設中“凸顯專家評審機制”，注重績效管理質(zhì)量和評價結(jié)果應用，不斷優(yōu)化預算管理工作。

（一）依托“三庫一平臺”機制，推動全面實施預算績效管理。蘇州市財政局依托第三方機構(gòu)庫、專家?guī)?、指標庫和績效管理系統(tǒng)平臺的“三庫一平臺”體系，全面推開預算績效管理。目前第三方機構(gòu)庫中有21家供應商，專家?guī)煲钥冃＜覟橹?、行業(yè)專家為輔，囊括專家70名左右，為年度績效跟蹤、評價、培訓等工作奠定堅實的基礎。

（二）績效評價工作凸顯專家評審機制，將專家評審制度融入預算績效管理的各個環(huán)節(jié)。一是單位編報預算時同步編報績效目標，委托專家對預算單位編報的項目績效目標開展評審，評審結(jié)果作為部門預算項目績效目標的依據(jù);二是績效自評工作中，委托專家對第三方機構(gòu)的復核結(jié)果打分，保證業(yè)務流程的客觀性;三是預算項目的重點再評價報告應由專家進行評審，保證重點再評價報告的質(zhì)量和完整性。

（三）探索開展政策評價和前評價試點工作，積極實踐評價結(jié)果應用，提高績效工作的績效。一是蘇州市財政局積極探索開展政策評價及結(jié)果應用，實行項目前評價試點，同時在項目實施過程中開展政策效果的跟蹤，避免項目實施偏離預期目標;二是蘇州市財政局積極實踐績效評價結(jié)果應用，探索在事前和事中工作中應用績效評價結(jié)果，真正將績效工作作為優(yōu)化預算管理的手段和方法。

二、財政支出績效評價體系建設中存在的問題

（一）缺乏完善的績效評價體系方法和指標，各部門績效目標設置不規(guī)范、不合理。

績效評估指標體系是績效管理的核心和重點，但我國當前并沒有一套權(quán)威的、適用性廣的評價指標體系，尤其是政府各部門提供的公共產(chǎn)品及內(nèi)部管理行為涉及面廣，如何制定適合特定項目的正確的評價標準，是有效開展績效管理的難點。由于缺乏完善的績效評價體系方法和指標，以及缺乏專業(yè)理論知識、對評價的相關指標理解不透等多種原因，各部門制定的績效目標不夠規(guī)范合理，存在目標偏低、不全面、無法定量考核等問題，績效評價結(jié)果沒有足夠說服力、難以運用。

（二）部門對績效評價主體責任意識不足。

從當前績效評價實施情況看，相當一部分基層部門還未真正樹立預算績效管理的理念，對預算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務”上，對績效管理應付了事，特別在決策時，沒有對項目預期績效進行科學評估，導致有的項目在實施中效果不理想，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還普遍存在。

（三）第三方參與不足，績效評價客觀性不強。

當前部分地區(qū)的績效目標和評價以部門自主申報、財政審核為主，除個別重點評價項目外，較少引進第三方機構(gòu)或全面開展專家評審等，部門不管在績效目標申報還是自評上，均存在報喜不報憂的情況;財政審核存在項目過多、人力有限、對部門專業(yè)不夠了解等原因，難以審核把關到位，客觀性不強。

（四）事后績效評價結(jié)果運用意義不大。

當前部分地區(qū)的財政支出績效評價多以事后評價為主，但相關項目已經(jīng)實施，資金也已經(jīng)使用完畢，即便績效評價效果不好，也只能亡羊補牢，待單位下次申報類似項目時，再予以調(diào)整，事后績效評價結(jié)果運用的實際意義不大。

三、財政支出績效評價體系建設的主要建議

（一）建立合理的財政支出績效評價指標體系。

建立績效評價指標體系是科學合理衡量和評價財政支出效果的基礎性工作。由財政部門建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標體系和支出標準體系，各行業(yè)主管部門建立分行業(yè)、分領域、分層次的績效指標體系和支出標準體系，實現(xiàn)科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享。績效指標體系和支出標準體系要與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配，并且要建立績效指標體系和支出標準體系動態(tài)調(diào)整機制，定期或不定期予以調(diào)整，確保與工作實際保持相對一致。

（二）落實責任，強化部門主體意識。

部門是預算執(zhí)行的主體，落實部門主體責任，強化部門主體意識，才能真正把預算績效管理落到實處。一方面，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果，推動提高部門和單位整體績效水平。另一方面，財政部門要加強對部門整體和重大政策的預算績效管理，擴大再評價范圍，除了將評價結(jié)果運用到部門以后年度預算編制中去外，還要按程序向各級黨委政府、人大報告，并向公眾公開，加強監(jiān)督。

（三）大力引進第三方評審，完善績效評估機制。

目前預算績效管理工作在全國尚處于探索階段，上級文件規(guī)定多為原則性指引，實際可操作性不強，基層財政和各單位財務人員能力與開展預算績效管理要求差距較大。因此，對于支出金額較大、事項較為復雜的重點項目，不管是績效事前評估、目標設置還是事后評價，均可通過引進第三方、專家、社會調(diào)查等多種評審方式進行評價，提高績效目標設置和評價結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和公正性。

（四）關口前移，大力加強事前評估。

將績效管理工作由以事后評價為主、事前評估為輔，調(diào)整為以事前評估為主、事后評價為補充，所有新增項目均應開展事前績效評估，對于金額較大的，特別是重大政策出臺，還需要專門組織評估會，邀請專家、代表等，對項目可行性、績效目標和實施成本進行論證，對于項目可行性差的，或者投入產(chǎn)出效益不明顯的，在事前就予以壓減或者取消，避免浪費財政資金。

綜上所述，財政支出績效評價是目前基層財政管理中的重要組成部分，各地必須加強財政支出績效評價體系建設，在提高財政資金的使用效率的同時實現(xiàn)對資源的合理配置，推進政府治理現(xiàn)代化。