范克

摘 要：殯葬行業(yè)的發(fā)展與每個(gè)人息息相關(guān)。但是我國(guó)的殯葬行業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范化管理起步晚，即使是發(fā)展到現(xiàn)在也仍然存在著很過問題。殯葬改革事業(yè)的發(fā)展關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。簡(jiǎn)要的分析我國(guó)殯葬行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題并提出建議。

關(guān)鍵詞：殯葬;殯葬發(fā)展;問題及對(duì)策

一、殯葬管理概念

縱觀各國(guó)我們可以發(fā)現(xiàn)，殯葬管理主要包括兩部分，即政府的監(jiān)管和社會(huì)的推動(dòng)。政府運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，對(duì)殯葬行業(yè)進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整和監(jiān)管，合理的配置社會(huì)資源;社會(huì)是一代代的傳承，因此殯葬管理中還包括了對(duì)社會(huì)的殯葬引導(dǎo)使其健康發(fā)展?；诖丝梢哉f殯葬管理的一項(xiàng)國(guó)家的民政事務(wù)和改變民風(fēng)民俗的社會(huì)文化工程。殯葬管理的主體是各級(jí)人民政府。殯葬管理是需要政府進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理時(shí)發(fā)揮主觀能動(dòng)性的一種政府行為。殯葬管理的客體是參與殯葬實(shí)施行為的當(dāng)事人，殯葬管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是使得殯葬有利于社會(huì)、國(guó)家、人民的發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)。

二、殯葬管理的現(xiàn)狀

殯葬行業(yè)的本質(zhì)是具有公益性的，是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，目前基本都掌握在民政單位;民間企業(yè)的參與較少且較為分散，主要集中于殯葬用品及殯葬禮儀產(chǎn)業(yè)。全國(guó)“火葬”目前在我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，各地也相繼推出惠民服務(wù)，加大補(bǔ)貼力度，滿足人民基本的殯葬需求。我國(guó)目前面臨人口老齡化的現(xiàn)狀，在此國(guó)情的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)2020年指導(dǎo)21世紀(jì)末，殯葬行業(yè)都將保持快速發(fā)展。隨著我國(guó)相關(guān)政策的出臺(tái)，對(duì)殯葬的重視，殯葬行業(yè)的現(xiàn)狀必將受到?jīng)_擊和改革。

（一）殯葬管理行業(yè)目前成就

1.殯葬法規(guī)體系逐步完善

殯葬是民生中十分重要的組成部分，所以殯葬管理需要法規(guī)的保障。新中國(guó)成立后國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)殯葬管理進(jìn)入法制規(guī)范的范圍。隨后在1992年，民政部頒布了《公墓管理暫行辦法》。1997年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《殯葬管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著我國(guó)的殯葬法制進(jìn)入了較為成熟的階段。根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》的精神，我國(guó)有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)出臺(tái)了地方性《殯葬管理?xiàng)l例》或者《殯葬管理辦法》。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出地位后，2016年民政部、發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、等9個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)節(jié)地生態(tài)安葬的指導(dǎo)意見》。2018年為推進(jìn)殯葬改革的深入和發(fā)展，民政部等16個(gè)部門聯(lián)合制定了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以進(jìn)一步的指導(dǎo)生態(tài)安葬的相關(guān)工作。由此，我國(guó)的殯葬法律體系逐步完善。

2.殯葬業(yè)服務(wù)體系逐步健全

在黨和政府的大力支持下，我國(guó)的殯葬服務(wù)體系逐步健全，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善。首先是基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。由于殯葬管理于民生息息相關(guān)，所以隨著國(guó)家對(duì)殯葬的重視力度的逐步加大，對(duì)殯葬業(yè)的財(cái)政投入也不斷增加，我國(guó)當(dāng)前的殯葬網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋到了城鄉(xiāng)的各個(gè)地方，基本可以滿足消費(fèi)者的殯葬需求。其次是殯葬服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的完善。在進(jìn)一步提升殯葬服務(wù)水平方面，我國(guó)借鑒了西方的相關(guān)規(guī)定，在立足國(guó)情的基礎(chǔ)之上先后出臺(tái)了《殯葬服務(wù)術(shù)語》、《殯儀接待服務(wù)》、《遺體告別服務(wù)》等服務(wù)規(guī)范。民政部為了規(guī)范殯葬行為，陸續(xù)出臺(tái)了《殯儀服務(wù)員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》、《墓園管理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》、《遺體火化師國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等一系列準(zhǔn)則，逐步完善我國(guó)的殯葬服務(wù)體系。其次是殯葬服務(wù)的質(zhì)量在逐步提高。殯葬行業(yè)作為十大暴利行業(yè)之首，價(jià)格高服務(wù)差一直是其給公眾的印象。為了保護(hù)公眾利益，改善服務(wù)質(zhì)量，各地政府和民政部門都陸續(xù)出臺(tái)了一系列的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，通過對(duì)殯葬市場(chǎng)秩序的監(jiān)管、提升服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)人民的滿意度。

3.殯葬業(yè)的政府扶持保障力度的逐步加大

為了保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，在滿足當(dāng)事人基本的喪葬要求的基礎(chǔ)上防止其因貧改葬，因葬返貧，各級(jí)政府和民政部門出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策和規(guī)整以加大政府的扶持力度和擴(kuò)大社會(huì)保障范圍。

實(shí)施了低收入殯葬補(bǔ)貼政策對(duì)于減少殯葬的費(fèi)用、改善因葬返貧的現(xiàn)象有了很大的改善。在北京市、遷安市等地區(qū)政府部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有市民群眾的基本喪葬服務(wù)費(fèi)進(jìn)行免除或者補(bǔ)貼。在長(zhǎng)沙市、眉山市等地區(qū)政府對(duì)農(nóng)村居民的喪葬服務(wù)費(fèi)用也進(jìn)行了免除或補(bǔ)貼。在很多城市，甚至對(duì)于外來務(wù)工人員也都有一定的補(bǔ)貼保障。

對(duì)生態(tài)安葬進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)生態(tài)安葬進(jìn)行補(bǔ)貼對(duì)于我國(guó)推進(jìn)節(jié)能、搞笑的綠色殯葬具有良好的促進(jìn)作用。實(shí)行生態(tài)安葬不僅對(duì)于殯葬服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行免除，而且還有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。如上海市對(duì)于實(shí)行海葬的居民，不僅進(jìn)行免費(fèi)政策還能獲得一定的物質(zhì)補(bǔ)償。

（二）殯葬管理存在的問題

1.殯葬業(yè)法律不夠健全

我國(guó)目前并沒有一部真正意義上的殯葬法。目前我國(guó)有關(guān)殯葬的具有最高法律效力的是1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《殯葬管理?xiàng)l例》。雖然隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)于《殯葬管理?xiàng)l例》也對(duì)一直在進(jìn)行著修改，但是其中對(duì)于殯葬業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、懲罰機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等都沒有一個(gè)明確的規(guī)定。這就極易導(dǎo)致出現(xiàn)一些本可以避免的問題。

首先是殯葬市場(chǎng)的無序發(fā)展，由于《殯葬管理?xiàng)l例》對(duì)于殯葬行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)未進(jìn)行明文規(guī)定，所以殯葬市場(chǎng)就處于相當(dāng)混亂的狀態(tài)。目前，我國(guó)許多城市都存在跨行業(yè)殯葬服務(wù)，醫(yī)院、養(yǎng)老院等都可以為逝者進(jìn)行舉辦追悼會(huì)、出售殯葬物品等;有的殯儀館為了得到利益甚至可以在未拿到死亡證明時(shí)就對(duì)死者進(jìn)行火葬等。這些無序的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)對(duì)于殯葬業(yè)的發(fā)展有極大的危害。

其次極易滋生腐敗。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不明確，而民政部門在殯葬領(lǐng)域既是管理機(jī)構(gòu)也是與殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)存在合作關(guān)系的部門。在殯葬館等殯葬管理部門出現(xiàn)問題時(shí)，民政部門出于利益共同體或利益需求，總是會(huì)不可避免的出現(xiàn)偏差，執(zhí)法不公不僅可能會(huì)導(dǎo)致殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)宏泰物價(jià)也造成了政府部門的公信力下降。

極易滋生犯罪。2017年4月四川省德陽市發(fā)生一件案子，中江殯儀館的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)室主任收受他人紅包，為他人虛開火化證，致使160多萬的殯葬補(bǔ)助費(fèi)被騙領(lǐng)。由于殯葬領(lǐng)域監(jiān)管缺位，信息不能及時(shí)有效的共享的現(xiàn)狀極易導(dǎo)致貪污、受賄等職業(yè)犯罪。而作為殯葬行業(yè)參與者的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)由于沒有相關(guān)具體明確的懲處標(biāo)準(zhǔn)，利用法律漏洞哄抬物價(jià)，造成殯葬行業(yè)的混亂。

2.民政壟斷現(xiàn)象普遍存在

近年來，我國(guó)在殯葬體制改革方面做了許多工作。例如在2018年的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中對(duì)于殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理就提出來管辦分離、鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資本參加等措施。但殯葬業(yè)壟斷的堅(jiān)冰仍未打破。根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》的規(guī)定，民政部門是殯葬業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，但是民政部門設(shè)立殯葬管理處，殯葬給管理處內(nèi)設(shè)置殯儀館。民政部門在殯葬市場(chǎng)中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的行為，經(jīng)營(yíng)者管理者基于一身，不僅不能發(fā)揮市場(chǎng)配置的優(yōu)越性而且加重了政府調(diào)控的不利因素，使得殯葬行業(yè)出現(xiàn)的問題不能得到有效的解決。

3.殯葬設(shè)施空間的不合理

殯葬設(shè)施包括殯儀設(shè)施和安葬設(shè)施。殯儀設(shè)施包括殯儀館和殯儀服務(wù)中心。安葬設(shè)施包括火葬的公墓、骨灰存放點(diǎn)以及生態(tài)安葬的坪葬、壁葬、樹葬等地方。

隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，我國(guó)的殯葬地點(diǎn)原本位于城郊的地區(qū)也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄行母浇?，出現(xiàn)了活人與死人爭(zhēng)地的現(xiàn)象。而這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因不僅包括原本的土葬火葬占地空間大還包括殯葬設(shè)施的規(guī)劃不夠完善。出于我國(guó)傳統(tǒng)殯葬理念以及城市化發(fā)展的前景，對(duì)于殯葬設(shè)施用地在城市規(guī)劃中已經(jīng)是相當(dāng)重要的問題。生態(tài)安葬的措施上雖然可以一定程度上改善土地糾紛，但是在此基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)更好的對(duì)殯葬用地進(jìn)行規(guī)劃以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和安葬的心理需求。

三、生態(tài)安葬的行業(yè)規(guī)范

（一）規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制

在我國(guó)的殯葬行業(yè)中對(duì)于火葬場(chǎng)、殯儀館、公墓、骨灰堂是需要經(jīng)審批才能設(shè)立的。但是對(duì)于相關(guān)的殯葬產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售的準(zhǔn)入規(guī)定卻由于沒有強(qiáng)制的審批規(guī)定和手續(xù)導(dǎo)致其市場(chǎng)準(zhǔn)入較為籠統(tǒng)。

針對(duì)此種情形，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)殯葬行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入緩解進(jìn)行有限的監(jiān)管，實(shí)施行政許可制度。對(duì)于要進(jìn)入殯葬行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者的資格進(jìn)行嚴(yán)格的審查，詳細(xì)的根據(jù)各地的實(shí)際情況對(duì)于準(zhǔn)入這個(gè)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，統(tǒng)一申請(qǐng)準(zhǔn)入的證明材料、程序、審核標(biāo)準(zhǔn)。民政部門在接到申請(qǐng)后，對(duì)資料進(jìn)行核實(shí)，確定符合標(biāo)準(zhǔn)后頒發(fā)資格證。將其經(jīng)營(yíng)范圍、服務(wù)內(nèi)容、法人代表、有效期限、監(jiān)管部門進(jìn)行明確標(biāo)明。懲處措施可以包括罰款、扣押許可證、吊銷許可證、終生禁入殯葬行業(yè)等以對(duì)經(jīng)營(yíng)者形成足夠的威懾。

（二）規(guī)控殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的總量

其次對(duì)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的總體數(shù)量進(jìn)行有效控制。目前通過我國(guó)的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，殯葬行業(yè)是我國(guó)十大暴利行業(yè)之首，由此可見殯葬行業(yè)的利潤(rùn)之高。如果不在總量上進(jìn)行控制，極有可能有圖突然的市場(chǎng)準(zhǔn)入一時(shí)間在殯葬行業(yè)涌入大量的經(jīng)營(yíng)者，直接使得相關(guān)市場(chǎng)失去控制。在總量上進(jìn)行控制，防止其過快增長(zhǎng)發(fā)展，保障殯葬行業(yè)在市場(chǎng)有序良好競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，通過改變以往的行政服務(wù)狀態(tài)和經(jīng)營(yíng)概念，更好的發(fā)展和壯大。在實(shí)施總量控制時(shí)，要根據(jù)各地的常住人口和流動(dòng)人口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、殯葬消費(fèi)習(xí)慣、殯葬風(fēng)俗以及我國(guó)推進(jìn)實(shí)施生態(tài)安葬的政策等相關(guān)因素進(jìn)行分配和制定，否則極易造成制度失衡，損害消費(fèi)者利益。

（三）保障國(guó)有殯葬機(jī)構(gòu)的比例。

我國(guó)的殯葬是具有公益性的，要推行生態(tài)安葬，實(shí)施殯葬改革，必須通過國(guó)有殯葬事業(yè)單位在殯葬行業(yè)中進(jìn)行引導(dǎo)。不同于一般的殯葬企業(yè)，由國(guó)家出資設(shè)立的殯葬機(jī)構(gòu)會(huì)更加注重社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益，以保證殯葬行業(yè)的公益性和民主性。但與此同時(shí)，民政部門作為殯葬行業(yè)的管理者就必須一定程度的與經(jīng)營(yíng)者的角色相分離。一方面通過一定程度上的分離以達(dá)到在殯葬行業(yè)中對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者更加公平的效果，另一方面通過政府的規(guī)制和引導(dǎo)以保障行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及殯葬行業(yè)的公益性。

四、系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)體系

正如上文提到的，我國(guó)的殯葬法制建設(shè)目前存在著起步晚、法律位階低、規(guī)定零散等情況。那么或者將現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行整合，形成一部較為完整的法律法規(guī)，或者重新出臺(tái)一部《殯葬法》，在法律位階上進(jìn)行提升，在內(nèi)容上進(jìn)行系統(tǒng)化。個(gè)人比較認(rèn)可將現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行整合，將其列為《民法》由人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院進(jìn)行修訂頒布。主要是因?yàn)?，現(xiàn)行的最適合推進(jìn)生態(tài)安葬的相關(guān)法條是《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并且《指導(dǎo)意見》中對(duì)于生態(tài)安葬的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了較為細(xì)致的描述，但是仍存在一些問題。首先《指導(dǎo)意見》部門規(guī)章，其行政效力于政府規(guī)章是一樣的，即政府規(guī)章可以與部門規(guī)章有沖突，需要國(guó)務(wù)院進(jìn)行裁決。其次，由于部門規(guī)章的效力較低，并不能在全國(guó)起到較好的引導(dǎo)、指導(dǎo)作用，并且很難有效的對(duì)于局部地區(qū)的殯葬領(lǐng)域亂收費(fèi)、服務(wù)差、行業(yè)壟斷、政府監(jiān)督力度不足等現(xiàn)狀進(jìn)行明顯的規(guī)制。最后，形成系統(tǒng)化、體系化的《殯葬法》更有助于生態(tài)安葬的實(shí)施和后續(xù)的主體權(quán)利的保障，也更有助于提高生態(tài)安葬的社會(huì)接受度和認(rèn)可度。

“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”。生態(tài)安葬符合我們黨的十九大報(bào)告之中建設(shè)生態(tài)文明的要求，同時(shí)也符合回歸自然、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約土地的實(shí)際情況。實(shí)施可持續(xù)的生態(tài)安葬既是時(shí)代的要求也是社會(huì)的需求。

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