張向宇
摘 要:劉劍文教授在《落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑》一文中指出,“稅收法定原則的實(shí)質(zhì),就是通過(guò)民主控制和程序規(guī)范來(lái)限制課稅權(quán)的行使空間與方式,進(jìn)而保護(hù)納稅人權(quán)利,維護(hù)人的尊嚴(yán)和主體性?!眹?guó)家治理的現(xiàn)代化要求建立與此相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅制度。在“落實(shí)稅收法定原則”的大背景下,有必要認(rèn)真探討地方稅收立法權(quán)的落實(shí)。賦予地方稅收立法權(quán)不僅必要,而且具有現(xiàn)實(shí)和法律上的可行性。
關(guān)鍵詞:財(cái)稅制度;稅收法定;立法權(quán)
一、我國(guó)地方稅收立法權(quán)的法律依據(jù)(合法性)
從我國(guó)現(xiàn)有法律條款的內(nèi)容來(lái)看,賦予省級(jí)人大稅收立法權(quán)是有法可循的。我國(guó)憲法第一百條規(guī)定,“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?!薄读⒎ǚā返谑龡l規(guī)定,“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要,決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?!薄读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。”可見(jiàn),《憲法》和《立法法》均賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)一定范圍內(nèi)的立法權(quán),且并沒(méi)有明確說(shuō)明省級(jí)人大“不得”制定地方性稅收法規(guī)的有關(guān)條款。
我國(guó)新修訂的《立法法》第八條明確規(guī)定,“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于只能制定法律的事項(xiàng)。按照這一規(guī)定,賦予地方稅收立法權(quán),也必須通過(guò)制定法律的途徑來(lái)實(shí)施。在稅收法定原則下,對(duì)于地方稅立法權(quán)的下放,可根據(jù)實(shí)際情況,選擇合適的時(shí)機(jī),由全國(guó)人大頒布授權(quán)令,授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)行使一定地方稅收立法權(quán),或者由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布類似于日本《地方稅法》的《地方稅通則》,賦予地方稅收立法權(quán),還可以通過(guò)修訂現(xiàn)有相關(guān)法律以增加賦予地方稅收立法權(quán)的條款。需要說(shuō)明的是,此處的“授權(quán)”本質(zhì)上不同于目前稅收立法中普遍存在的授權(quán)立法。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)憲法規(guī)定,省級(jí)人大有權(quán)制定地方性法規(guī),只是由于稅收立法的特殊性需要全國(guó)人大進(jìn)行授權(quán)立法;此外,省級(jí)人大在授權(quán)的情況下制定適用于本地區(qū)的稅收地方性法規(guī)也是合理合法的,而國(guó)務(wù)院作為行政機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)稅收立法則屬越位。按照這一思路,我們認(rèn)為,依據(jù)稅收法定原則的要求,賦予地方“適度”的稅收立法權(quán)是可行性的。
二、落實(shí)地方稅收立法權(quán)具有多重深遠(yuǎn)意義(合理性)
(一)落實(shí)地方稅收立法權(quán),有利于推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化
在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中,關(guān)于“落實(shí)稅收法定原則”的表述并未在“深化財(cái)稅體制改革”部分出現(xiàn),而是作為“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”的內(nèi)容,凸顯了稅收法定原則在民主政治制度建設(shè)過(guò)程中的重要作用??紤]到“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”以及我國(guó)地區(qū)間的現(xiàn)實(shí)差異,需要在中央和地方兩個(gè)層面分別來(lái)落實(shí)稅收法定原則?!盁o(wú)代表不納稅”的思想,也要求按照“稅”的覆蓋范圍來(lái)加以區(qū)分“代表”,中央稅和共享稅應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)立法,而地方稅的立法權(quán)理應(yīng)由地方代表組成的地方人大來(lái)行使,讓地方居民掌握地方公共產(chǎn)品質(zhì)與量上的選擇權(quán)和成本負(fù)擔(dān)的決定權(quán),有助于民主參與和現(xiàn)代治理方式在地區(qū)層面的執(zhí)行和落實(shí)。
(二)落實(shí)地方稅收立法權(quán),有利于理順中央與地方的關(guān)系
我國(guó)地域廣闊,各省經(jīng)濟(jì)資源各具特色,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,地方經(jīng)濟(jì)資源和稅源存在顯著差異,稅收與其對(duì)應(yīng)的公共支出具有明顯的地域性特征,需要由各地民眾根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)通盤考慮稅收和支出。如果地方稅法由全國(guó)人大集中制定,就很難適應(yīng)各地的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)要求。因此,稅收立法權(quán)完全集中在中央,不利于發(fā)揮稅收的基本功能。另一方面,如果地方?jīng)]有稅收立法權(quán),就不能通過(guò)稅收這種規(guī)范性的方式來(lái)有效籌集財(cái)政收入和合理安排財(cái)政支出。在地方財(cái)政支出壓力不斷加大的情況下,地方政府及其有關(guān)部門就會(huì)通過(guò)設(shè)立各種名目的基金、收費(fèi)、罰款等非稅收入項(xiàng)目或者設(shè)立各種經(jīng)營(yíng)性實(shí)體來(lái)獲取財(cái)政資源,這不僅會(huì)增加地方民眾負(fù)擔(dān)、侵害國(guó)家稅基,還會(huì)導(dǎo)致各地惡性競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)實(shí)中,由于我國(guó)地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán),一些地方在新興產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等過(guò)程中,不得不通過(guò)先征后返、核定征收甚至包稅等方式來(lái)變通稅法的執(zhí)行,違背了公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收原則。因此,在堅(jiān)持統(tǒng)一稅法的前提下,賦予地方適度的稅收立法權(quán),因地制宜地制定地方性稅收法規(guī),有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性,進(jìn)而發(fā)揮稅收對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。
(三)落實(shí)地方稅收立法權(quán),有利于完善地方稅體系
自2016年5月1日起,“營(yíng)改增”全面實(shí)施,以營(yíng)業(yè)稅為地方稅主體稅種的地方稅體系已成歷史。盡管已出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案的通知》,規(guī)定在過(guò)渡期2至3年內(nèi)所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍,中央與地方對(duì)增值稅收入實(shí)行“五五”分成。但是,“營(yíng)改增”之后,地方主體稅種及自主財(cái)源的缺失,不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性,也不利于整個(gè)稅收體系的健康發(fā)展。此外,長(zhǎng)期以來(lái),地方財(cái)源不規(guī)范現(xiàn)象仍未得到根本改變,基金和收費(fèi)普遍且大規(guī)模的存在,侵蝕著地方稅基。通過(guò)賦予地方稅收立法權(quán),可以推動(dòng)各地因地制宜地培育地方主體稅種,有序引導(dǎo)和規(guī)范地方財(cái)源的綜合改革??紤]到我國(guó)地方財(cái)源存在的差異性特征,賦予地方稅收立法權(quán),讓地方人大選擇開(kāi)征適合本地區(qū)稅源特征的稅種,可以充實(shí)地方稅收,降低征納成本,提高征管效率,還可以為非稅收入的規(guī)范提供必要的條件,進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)改革,重建和擴(kuò)大地方稅基。
參考文獻(xiàn):
[1]劉劍文,落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑[J],政法論壇,2015,(03):14-25
[2]褚敏、靳濤,分稅制后的中央轉(zhuǎn)移支付有效率嗎?——基于中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間增長(zhǎng)公平與效率的檢驗(yàn)[J],上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2013,(2):71-79