黃榮華 姚圣梅 曾裕華

摘 要：二胎政策對改善人口結(jié)構，構建和諧社會，緩解老年人口數(shù)量增加和改善養(yǎng)老問題有重大意義。但在政策實施過程中效果卻不符合預期，沒有顯著地發(fā)揮作用。想改善這種局面，不僅需要從國家法律、政策與制度等宏觀層面進行研究與工作，還需要從微觀層面如社會工作等方面進行探討與承接。本課題通過問卷和訪問等調(diào)查方式收集有關研究數(shù)據(jù)，以人的角度和社會的角度兩方面的變量來研究它們與二胎生育意愿的關系，且以廣東省韶關市為研究重點，獲得相關數(shù)據(jù)，通過利用社會工作視角與思路為該地區(qū)實施及發(fā)展二胎政策提供了有效的參考。

關鍵詞：全面二胎;政策實施;問題;策略;社會工作

自新中國建立以來，我國的人口政策經(jīng)過了多次的變化，其中計劃生育政策的作用是顯著的，它控制了我國的人口增長率，減少了社會的不穩(wěn)定因素。然而，隨著計劃生育政策的實施，用工荒、性別比例失衡以及人口老齡化嚴重等問題也隨之而來。在結(jié)合社會現(xiàn)實的基礎上，我國計劃生育政策不斷進行調(diào)整，經(jīng)歷了“一對夫婦只生育一個孩子”到“雙獨二胎”再到“單獨二胎”政策的過程，直至2016年推出了實施全面二孩政策。[1]

2015年12月30日 廣東省十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《廣東省人口與計劃生育條例（修訂草案）》，宣布我省將于2016年起與國家新修訂的《人口與計劃生育法》同步施行，對中央政策的擁護，同時韶關市在全面放開二胎政策上保持與國家和省同步推進。

一、韶關市全面二胎政策實施后的現(xiàn)狀

全面二胎政策實施后，全國各地相繼中止了30多年之久的獨生子女政策歷史，對所有適齡夫婦開放生育兩個孩子。但是，韶關市在全面二胎政策實施后并沒有達到預先的期望，實施的成效與預期有一定的差距。

通過查閱韶關市政府網(wǎng)上公開的2018年最新人口數(shù)量統(tǒng)計，韶關市常住人口297.92萬人，比上年增加2.31萬人，增長7.8‰。城鎮(zhèn)常住人口比重為55.5%，比上年提高0.7個百分點。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，韶關市2016年至2018年生育率和二胎生育情況經(jīng)歷了一個先升后降的發(fā)展過程。

根據(jù)韶關市衛(wèi)計局的數(shù)據(jù)，我們可以得出結(jié)論，在二胎政策實行的幾年以來，韶關地區(qū)的二孩夫婦數(shù)并沒有如預料一般增長，甚至有些“遇冷”，且2018年出生率相較于2017年還有所下降，韶關市婦女二胎生育意愿不但沒有得到提高，還有所下降。

二、韶關市全面二胎政策實施過程中存在的問題

在本課題的調(diào)查中，通過分析文獻、法規(guī)、制度與問卷，我們可以把韶關市全面二胎政策實施過程中存在問題主要分為兩個層面，一個是政府層面，另一個是家庭層面。

首先要闡述政府層面的問題。政府的福利保障范圍與水平不均，不同職業(yè)與行業(yè)間的經(jīng)濟收入、休假時間、福利保障、政策制度差距較大;生育二胎婦女的就業(yè)權利得不到重視，既有直接由工作企業(yè)造成的侵害，也有因缺少社會公共托幼服務造成的間接侵害;基層計劃生育部門的公共服務不足和服務質(zhì)量較差，同時關于生育的醫(yī)療資源總體緊張和城鄉(xiāng)不均。

家庭層面的問題，個人生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)資源缺少、精神支持缺乏和社會角色認同較低;生育年齡與生育二胎時間錯位，有意愿生時政策條件不符合，政策符合時年齡卻不合。這些因素都影響了家庭對于二胎政策的反應程度。

三、韶關市全面二胎政策實施問題的原因分析

（一）社會福利保障的范圍小水平低

1、正式社會網(wǎng)絡資源支持不足

正式的社會網(wǎng)絡資源是個人可以通過正規(guī)的渠道申請得到的資源。在我國，大部分正式的社會網(wǎng)絡資源是與個人所在的職業(yè)或單位掛鉤的，從事不同的職業(yè)決定了其經(jīng)濟收入、休假時間、福利保障、政策制度等的不同。[2]一般來說，社會網(wǎng)絡資源穩(wěn)定且豐富的個人，生育二胎意愿更高。

調(diào)查顯示，被調(diào)查人群中愿意生育二胎的，事業(yè)單位人員占比最大達到43.5%。因較其他職業(yè)，其保障制度更加的完善。就拿單位福利保障制度來說，每個勞動者作為單位員工，他的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等得到其所屬單位足夠的支持與保障，即單位對員工承擔起相應責任。[3]調(diào)查顯示，人們生育孩子最大的壓力來自基本生活開支、教育開支與醫(yī)療開支三個方面，而這些方面又與福利保障制度重合。

2、生育婦女就業(yè)保障的缺失

在調(diào)查中，對“你不想生二胎原因”這一問題，有46.48%的人認為生育二胎對女方職業(yè)生涯影響較大。懷孕、分娩、育嬰等各個生育過程，都對女性的就業(yè)產(chǎn)生影響，具體的有用人單位不愿承擔生育成本而克扣工資，或者通過各種方法迫使懷孕女職工“主動”辭職，女性在懷孕階段辭職或被辭退后，難以在孕期找到新工作，從而導致收入減少[4]。另外，在職婦女由于缺少必要的社會公共托幼服務，生育與就業(yè)的關系失衡而被動辭職的情況也不少。

3、政府的公共服務質(zhì)量以及醫(yī)療資源設施存在的問題

基層計劃生育部門的公共服務質(zhì)量差，也導致了居民的二胎生育意愿下降。全面二胎政策開放后，適齡人數(shù)大量增加，原有的服務對象范圍突然擴大，公共服務出現(xiàn)了供不應求的現(xiàn)象;[5]比如，未完全統(tǒng)一的醫(yī)院，社保，稅務，公安等生育服務體系，使得婦女在完成生育程序和手續(xù)的辦理時負擔較重。同時，社會現(xiàn)實的變化使基層計劃生育部門原有的服務理念難以完全適應需求。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出，當前全國符合二胎政策的夫妻超過9000萬對。[6]這個群體如此龐大，以至于對現(xiàn)有醫(yī)療資源存在著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。我國政府十三五報告中提到到2020年，為了保障二胎女性的生育權利，我國的醫(yī)院需要增加產(chǎn)床8.9萬張，才能基本滿足屆時高齡女性的生育需求。[7]產(chǎn)科門診，病房，床位，人員資源稀缺，不能與相應的符合要求的夫妻相匹配。無論是城市還是農(nóng)村，醫(yī)療資源作為最基礎的生活保障，如果不能夠得到完善和優(yōu)化，人們的生活水平就不可能得到提高，直接降低人們對二胎的生育意愿。

從上圖分析得出：全面二孩政策實施后，人們普遍比較擔心教育、醫(yī)療設施、及社會保障和社會福利的問題，可見，當前政府對于婦女權利的保障制度還存在缺陷，不能很好的維護婦女職工的權利，如產(chǎn)假問題;其次，人們也迫切的希望醫(yī)療設施資源可以更加豐富，以滿足最基本的生育保障和婦幼保健的需求。

（二）生態(tài)系統(tǒng)因素發(fā)揮不完全

人的生態(tài)系統(tǒng)是影響其生育意愿的又一重要因素，在生態(tài)系統(tǒng)理論視角下，社會工作實務的分析框架有兩部分，其一是“棲息地”--人生活的物理環(huán)境與社會環(huán)境，其二是“生存空間”--人在這個社會所處的地位和扮演的社會角色。[8]當人的棲息地缺乏資源時，其生理、心理、社會等功能的發(fā)展就會受阻，其中家庭收入是最主要的資源來源之一。許多研究已經(jīng)表明家庭收入和生育意愿呈U字型的頻率波動。即收入處于中等水平的家庭其一般生育意愿較低，而家庭收入水平較低或較高的兩部分則生育意愿較高。發(fā)展中國家收入增加對生育率的影響是非線性的，處在以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家，家庭收入的增加在短期內(nèi)會使生育率增長，但在長期內(nèi)，收入的持續(xù)增長將降低生育率。[9]

本課題對調(diào)查對象的“家庭年收入”做了調(diào)查，根據(jù)結(jié)果顯示，家庭年收入在3萬以下的比例占7%，3-7萬和7萬以上的比例分別占36%和57%。家庭的可運用資源較少，直接致使生育意愿不高。

（三）生育年齡與生育二胎時間錯位

在生育年齡的政策上，全面放開二胎政策實行前，全國各地并不是統(tǒng)一的。原則上有二條規(guī)定：1、如果女方未滿28周歲的，兩胎相隔必須4年以上;2、如果女方已滿28周歲的，沒有時間間隔上的要求。全面二胎政策實行后，取消了對于生育年齡和間隔的規(guī)定，人們可以自行決定生育第二胎。在本次問卷調(diào)查中，已經(jīng)有一個小孩且愿意生育二胎的被調(diào)查者比例達64.5%，年齡區(qū)間在28歲至35歲，相較于最佳生育年齡23-30歲來說偏大。不少人因錯過最佳年齡后而擔心，對婦女身體負擔增大且早產(chǎn)、畸形兒和癡呆兒的發(fā)生率增大，一些遺傳疾病發(fā)生的機會增加等問題有較多顧慮。

四、改善韶關市二胎政策實施現(xiàn)狀策略

（一）拓寬二胎政策宣傳渠道

政府除了可利用自身的資源積極進行二胎政策的推廣外，還應發(fā)揮社會上可利用的資源，從多種途徑進行有效宣傳。比如與社會工作服務機構合作，社會工作是社會政策施行的動態(tài)過程，其獨特的親民性、個性化和科學性都對政府宣傳二胎政策十分有幫助。廣東地區(qū)作為我國社會工作發(fā)展的先行者，社會工作服務機構基本已經(jīng)遍及城市以及農(nóng)村。以韶關為例，在韶關市區(qū)有海鄰社會工作服務中心、春暉社會工作服務中心和恒福社會工作服務中心等，服務的范圍十分廣。政府與社會工作服務機構合作，利用社會工作者扎根群眾的基礎，對宣傳群體做好劃分，有條件地選擇低生育意愿的人群，如高齡可育夫婦、高收入人群、受高等教育人群以及雙獨家庭進行個別化的和專門化的宣傳，也可以在社會工作服務機構處張貼海報等，利用社會工作服務機構的人氣進行廣泛的宣傳。

（二）完善二胎政策配套政策與設施

若只一味地宣傳推行全面二胎政策，而不顧及與生育息息相關的配套設施建設，會欲速則不達，甚至可能會因為二胎的開放引發(fā)一系列的公共問題，如孕婦與孩童就醫(yī)難和幼兒上學難等，讓人們更加不愿意生育二胎。尤其是學前教育的配套，學前教育是我國基礎教育中必不可少的環(huán)節(jié)，但還未被納入義務教育的范疇。[10]隨著雙職家庭的不斷增加，人們越來越少時間照顧孩子，在城市里許多人更是會選擇早早地把孩子送到幼兒園或是托管所。但幼兒園費用較為昂貴，一般的家庭難以承受，如果義務教育能夠囊括學前教育那自然最好不過，但就目前我國國情而言還存在許多阻礙，因此政府可以興辦一些公辦幼兒園，讓生育二胎的夫婦的孩子可以通過符合條件的申請，獲得費用較低的學前教育機會;政府還可以聯(lián)合社工機構為服務范圍內(nèi)的兒童提供類似“四點半課堂”等的實惠型托管服務，不僅可以給予兒童照顧也可以減輕雙職父母在帶小孩上的擔憂。另外，政府也可以給生育二胎的家庭一定的經(jīng)濟補貼以支持二胎生育，如生育二胎的家庭可以通過申請獲得一定的個人所得稅的減免，抑或是可以向政府申請領取一定的財政補貼或用品，如此完善配套政策與設施可以大大促進二胎生育政策的落實。

（三）保障職工生育權利

除了國家層面的《女職工勞動保護特別規(guī)定》中規(guī)定女職工的生育享受98天的假期外，地方層面也有著自己的計劃生育條例。就廣東而言，《廣東省人口與計劃生育條例》第三十一條規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，女方享受八十日的獎勵假，男方享受十五日的陪產(chǎn)假。[11]規(guī)定假期內(nèi)工資需照發(fā)，且不能對福利待遇和全勤評獎產(chǎn)生影響。除此之外，隨著2019年2月21日由人力資源社會保障部聯(lián)合多部委共同頒布《關于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》[12]。政策層面日益明朗，該通知明確禁止企業(yè)單位搞性別歧視，對生育婦女進行限制。社會工作在可以在中微觀層面上積極配合國家的宏觀層面政策，致力減少性別歧視，幫助就業(yè)權益受損的案主溝通舉報渠道，鏈接司法救濟資源，加強政策宣傳提高婦女就業(yè)權益保護意識。但就算是產(chǎn)假得到了法律的保障，許多公司在招聘時更偏向選擇男性員工，或者把女性是否有較急迫的生育意愿認作是一個招聘的條件，畢竟女員工休產(chǎn)假不單單只是公司要給予員工相應的薪酬補貼，而且產(chǎn)假過程中崗位人員的缺失也會帶來更高的經(jīng)濟成本，所以企業(yè)公司這樣的選擇也是無可厚非的。但政府若能對于企業(yè)公司給予一定的補貼以緩解員工在職生育的窘境，相信這種情況也會得到一些緩解。

（四）開展社工服務

社會工作可以把政府的行政指令，通過專業(yè)化的手法和技巧轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男袆?，不僅促進了社會政策的貫徹，而且能夠?qū)⒄邎?zhí)行的情況及時的反饋。[13]社會工作的三大工作方法——個案工作、小組工作以及社區(qū)工作，對于二胎政策的宣傳推進落實以及反饋意見都是十分有效的。

通過個案工作，社會工作者實行個性化服務，對不同的服務對象的不同問題，制定不同的、高匹配性的服務計劃。比如對于頭胎孩子排斥二胎的，社會工作者可以幫助父母對頭胎孩子進行心理疏導，利用心理咨詢的技巧了解頭胎孩子排斥父母生育二胎的根本原因，使頭胎孩子與父母之間建立良性溝通互動，維持家庭系統(tǒng)的良性互動。

通過小組工作，社會工作者可以組織有類似生育困擾的服務對象共同解決問題。比如由于養(yǎng)育孩子成本過高而不愿意生育二胎，可以通過開展孩子養(yǎng)育分享小組、二胎家庭互助社，邀請有經(jīng)驗的人士進行分享，幫助人們了解雖然養(yǎng)育孩子的成本高，但是在付出的成本背后，其實也獲得更多收益，強調(diào)生育的好處，并讓小組持續(xù)地保持互動，以達到提高人們二胎生育意愿。

通過社區(qū)工作，社工可以依托街道提供的平臺和資源，在社區(qū)中開展專業(yè)社會工作服務活動，例如二胎家庭新認識宣傳、服務咨詢活動、二胎知識講座。在社區(qū)中進行大規(guī)模的、大范圍的二胎生育宣傳，切實影響到社區(qū)中的適齡生育群體。另外，社工也可以尋找社區(qū)中有威望、有影響力、愿意支持二胎政策活動的人，利用其影響力，由少帶多，使得二胎政策的宣傳在群眾中廣泛影響，形成積極生育二胎的群眾氛圍。

除此之外，社會服務機構還可以進行資源倡導。社工作為資源經(jīng)紀人可以將想生育二胎的夫婦和相應的資源建立橋梁，評估識別這些群體的需要，將服務對象的需要篩選整理表達出來，引起相關政府部門的重視，以更好的改進相關的政策。

（五）借鑒他國經(jīng)驗

世界范圍內(nèi)，俄羅斯作為人口減少速度最快的國家之一，俄羅斯烏里揚諾夫斯克州把每年的9月12號設為“懷孕日”以鼓勵生育，這天已婚夫婦放假一天，在家專心生育。

韓國則在托育服務上下功夫，1991 年通過了《嬰幼兒保育法案》，將保育事業(yè)從單純的“保育”發(fā)展為“保”“教”結(jié)合，將 0～3 歲嬰幼兒的教育納入到學前教育體系。[14]

澳大利亞政府為了鼓勵和支持家庭養(yǎng)育嬰兒，分擔新生嬰兒的成本，支付分娩或領養(yǎng)2歲以下兒童的家庭一定津貼。[15]

除此之外還有許多國家都存在相應的鼓勵生育政策，當然這些經(jīng)驗不見得適合我國國情，不得生搬照套的適用，但政府應充分利用其參考價值并取其精華去其糟粕來完善二胎政策。

參考文獻

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[15]楊翠迎，郭光芝.澳大利亞社會保障制度[M].上海：上海人民出版社，2012.

（作者單位：韶關學院法學院）