黃林煌

引言：受經(jīng)濟大環(huán)境的影響，政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)很快異化成為地方政府違規(guī)舉債的主要手段，隨著中央整治地方政府違規(guī)舉債問題的深入，政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)逐步回歸本源，本文試圖通過對政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)的發(fā)展過程與主要政策進行分析，為內(nèi)部審計人員開展該類業(yè)務(wù)的審計奠定政策基礎(chǔ)。

政府購買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)，是指金融機構(gòu)向承接主體提供的、用于解決其履行政府購買服務(wù)協(xié)議過程中所需資金的各類信用業(yè)務(wù)。

受經(jīng)濟大環(huán)境的影響，地方政府“借道”政府購買服務(wù)融資違法違規(guī)或變相舉債，異化成地方隱性債務(wù)，隱藏了巨大風(fēng)險，在不到三年半的時間內(nèi)，該業(yè)務(wù)就經(jīng)歷了發(fā)展、異化到叫停（清理和整改）、規(guī)范的過程，作為內(nèi)部審計人員，有必要對其發(fā)展過程做一個審視，為審計業(yè)務(wù)奠定政策基礎(chǔ)。

1 政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)的背景

黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，為進一步強化政府公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，2013年9月26日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），正式啟動政府購買服務(wù)。隨后國務(wù)院、財政部及相關(guān)部委以一系列文件明確了政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)則、制度、辦法，各級政府（財政部門）先后出臺實施意見、實施方案，編制《政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》，開展政府購買服務(wù)。

隨著《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）和2015年新的《預(yù)算法》實施，地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，唯一合法舉債方式是發(fā)行限額管理下的地方政府債券。在此背景下，一些地方政府進行違規(guī)融資的沖動較為強烈，再加上金融機構(gòu)具有主動借貸的意愿，通過多種方式提供融資服務(wù)，造成地方政府負(fù)有償還責(zé)任的隱性債務(wù)快速增長，與此相關(guān)的風(fēng)險不容忽視。地方政府隱性舉債主要通過融資平臺公司、政府與社會資本合作（PPP）、政府信用類產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)等方式進行，而政府購買服務(wù)成本低、限制少、時間快、程序簡單，很快異化為地方政府違法違規(guī)或變相舉債的主要工具。

為防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，2017年以來，財政部相繼發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，積極采取多種措施進一步規(guī)范地方政府融資行為。

2 政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)的發(fā)展過程與主要政策分析

政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)的政策基本上可分為綜合性政策、承接主體類政策和實施領(lǐng)域類政策三類，綜合性政策以國務(wù)院、財政部及相關(guān)部委下發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）為主。承接主體類政策有3個，分別是《關(guān)于做好行業(yè)商會協(xié)會承接政府購買服務(wù)有關(guān)工作的通知》（財綜〔2015〕73號）、《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》（財綜〔2014〕87號）和《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）。實施領(lǐng)域類政策涵蓋政府購買殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共文化服務(wù)、交通運輸領(lǐng)域服務(wù)、棚戶區(qū)改造、土地儲備、海綿城市建設(shè)、城市地下綜合管廊建設(shè)和深化水利改革方面。

2.1 起于轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的需要。

2.1.1 以《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，政府購買服務(wù)正式啟動，這是一個綱領(lǐng)性文件，確定了政府購買服務(wù)的基本原則、基本制度、基本方向和工作機制。2013年12月4日，財政部于印發(fā)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜〔2013〕111號），對指導(dǎo)意見作進一步解讀。

2.1.2 此后，財政部單獨或聯(lián)合各部委陸續(xù)出臺通知、意見，對政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理、購買殘疾人服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)、社會組織承接政府購買服務(wù)、購買公共文化服務(wù)、行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)和購買交通運輸服務(wù)等進行規(guī)定。

2.1.3 2014年12月15日，財政部會同民政部、工商總局出臺《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》推廣和規(guī)范政府購買業(yè)務(wù)，辦法對“政府購買服務(wù)”進行了定義，對“購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理”進行規(guī)定，提出了誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買的值五方面內(nèi)容。主要體現(xiàn)在：

（1）購買的是服務(wù)。辦法第一條明確制定依據(jù)，一是根據(jù)《預(yù)算法》，我們國家的預(yù)算是年度預(yù)算，同時《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》規(guī)定“中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制”，因此，政府府購買服務(wù)協(xié)議最長時間只有3年。二是根據(jù)《政府采購法》第二條第六款規(guī)定服務(wù)“是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。

（2）第七條承接主體需關(guān)注的幾個條件：“治理結(jié)構(gòu)健全”、“具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力”、“符合國家有關(guān)政事分開、政社分開、政企分開的要求”。實際操作中，地方政府為購買服務(wù)融資而成立的新公司，明顯符合地方政府融資平臺的定義特征，治理上受政府控制，不具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力，常常是承接服務(wù)融資后再進行轉(zhuǎn)包，不符合政企分開的要求，需作好識別。

（3）第十三條規(guī)定各級財政部門負(fù)責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。第十四條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)納入目錄的六大類服務(wù)事項，賦予地方政府（財政部門）以權(quán)限，但對于禁止納入的范圍比較模糊，實際中會為融資需要而增加納入范圍的事項。

（4）第四章對政府購買服務(wù)的方式和程序進行約定，從第十八條“購買主體應(yīng)當(dāng)在購買預(yù)算下達(dá)后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動”和第二十三條“政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”，結(jié)合第五章“預(yù)算及財務(wù)管理”，可以看出政府購買服務(wù)是“先有預(yù)算，后有購買”。

綜合以上內(nèi)容，可以看出，政府購買服務(wù)是先有預(yù)算，后有購買的一種行為，購買期限為一年（最長不得超過3年），購買的是服務(wù)，不能是貨物和工程。

2.1.4 各省市自治區(qū)、地級、縣級政府先后出臺實施意見、實施方案，編制《指導(dǎo)目錄》，我們主要關(guān)注實施意見、實施方案中是否存在當(dāng)?shù)靥厥鈼l款，如個別省、市會對購買服務(wù)的期限進行約定，明確不得超過3年，但更多的是在《指導(dǎo)目錄》中模糊購買的范圍，設(shè)定了其他事項，為此后利用政府購買服務(wù)進行融資埋下伏筆。

2.1.5 購買主體確定承接主體后，承接主體為履行政府購買服務(wù)協(xié)議存在資金需求，金融機構(gòu)向承接主體提供用于解決其資金需求的各類信用業(yè)務(wù)就是“政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)”。

2.2 快速異化成違法違規(guī)或變相舉債的工具。

受大環(huán)境的影響，地方經(jīng)濟增長乏力，出口、消費增長緩慢，民間投資不活躍，更多地依賴于政府投資，隨著地方債管理逐步收緊，在平臺公司融資受限后，地方政府通過PPP、政府信用類產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)等方式隱性舉債日益突出。

政府購買服務(wù)成本低、限制少，可以規(guī)避PPP物有所值評價和財政可承受力論證，時間快，程序簡單，正在異化為地方政府違法違規(guī)或變相舉債的重要工具。

同時，一些金融機構(gòu)推波助瀾，認(rèn)為地方政府不會破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴(yán)格評估政府背景項目風(fēng)險，放松風(fēng)險管控要求，突破《預(yù)算法》和《政府采購法》對于政府購買服務(wù)的法律限定，大量違規(guī)提供融資。

地方政府利用財政部門制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄的權(quán)限，模糊禁止納入服務(wù)的范圍，違法違規(guī)將工程納入政府購買服務(wù)范圍，又利用各級人大批準(zhǔn)年度預(yù)算的權(quán)力，超權(quán)限延長購買服務(wù)期限，將購買期限有意延長至三、五年不等，甚至十幾、二十年;更是在無預(yù)算的情況下，以虛假政府購買服務(wù)協(xié)議向承接主體購買服務(wù)，然后由其進行融資;甚至直接購買融資服務(wù)。

2.3 地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險不容忽視。

政府購買服務(wù)融資設(shè)計上屬于承接主體的自身債務(wù)，地方政府負(fù)有實際償付責(zé)任的違法違規(guī)政府購買服務(wù)融資形成政府的一種新型隱性債務(wù)，但財政部門未統(tǒng)計其數(shù)據(jù)，具體債務(wù)數(shù)據(jù)不明。若考慮銀行和其他金融機構(gòu)及影子銀行的各種違法違規(guī)政府購買服務(wù)融資是十分巨量的，所造成的政府隱性債務(wù)風(fēng)險不容忽視。

《中國金融穩(wěn)定報告2018》指出，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在：供需兩方面因素導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)?？刂齐y度大;隱性債務(wù)底數(shù)不清，增長較快，規(guī)模較大;債務(wù)期限錯配風(fēng)險較大，且存在擔(dān)保鏈風(fēng)險;市縣級政府隱性債務(wù)風(fēng)險突出;財政風(fēng)險有可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險。

2.4 化解地方政府隱性債務(wù)是防范化解重大風(fēng)險的重要組成部分。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會于2017年4月26日發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），重申了地方政府不得利用PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，并對違規(guī)擔(dān)保進行清理整頓。

針對地方政府違法違規(guī)購買服務(wù)所造成的財政金融風(fēng)險，2017年5月28日，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號，下稱87號文），進一步明確政府購買服務(wù)的禁區(qū)，并重申了預(yù)算先行的制度，主要體現(xiàn)在：

在此前已嚴(yán)格限制地方政府和平臺公司融資的情況下，針對政府購買服務(wù)越來越泛濫的趨勢，以負(fù)面清單的形式，對政府購買服務(wù)變形走樣的重災(zāi)區(qū)做了明確禁止，明確了政府購買服務(wù)受《政府采購法》的全面約束，政府購買服務(wù)的范疇僅限于貨物和建設(shè)工程以外的采購對象，而原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等屬于政府采購貨物，建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程屬于政府采購工程，均不能納入政府采購服務(wù)的范疇。87號文嚴(yán)格限定購買服務(wù)的范圍，將“工程設(shè)施建設(shè)”等七大類內(nèi)容排除在外。

在預(yù)算管理上，遵循先有預(yù)算后購買的原則，年度預(yù)算未安排資金的不得實施政府購買服務(wù)，同時還要與中期財政規(guī)劃相銜接，服務(wù)期限應(yīng)限定在三年以內(nèi)。在棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項上給予例外條款。

嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。地方政府以政府購買服務(wù)違法融資、變相舉債，實質(zhì)上是隱性增加政府債務(wù)，其違規(guī)行為主要有：一是無預(yù)算的情況下，以虛假政府購買服務(wù)協(xié)議向承接主體購買服務(wù)，然后承接主體再以該協(xié)議中對政府的應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)融資;二是將建設(shè)工程納入政府購買服務(wù)范圍;三是工程一次性做完，但納入預(yù)算的只是當(dāng)年實際購買的范圍，從而變相融資（相當(dāng)于分期付款）;四是虛構(gòu)項目進行購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)等。

2.5 對違法違規(guī)或變相舉債進行清理和整改，回歸政府購買服務(wù)融資的本源。

87號文要求，各省級財政部門要組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。從其要求可以看出，對于整改的要求是沒有新老劃段的，即違法違規(guī)就要整改！但87號文中缺乏整改合規(guī)的具體標(biāo)準(zhǔn)，銀行配合整改難度較大。

隨后，各省、市、自治區(qū)財政廳下發(fā)排查整改工作方案，基本按87號文的要求進行重點排查，但從各縣、地級市上報的排查報告上看，能真正承認(rèn)變相融資、違規(guī)舉債的極少，部分地方政府通過收回承諾函、擔(dān)保函或單方面撤銷政府購買服務(wù)協(xié)議等方式進行了整改，其余基本上持觀望態(tài)度。而金融機構(gòu)受地方政府整改進程的影響，在整改上基本處于被動等待的狀態(tài)。更為遺憾的是，某些金融機構(gòu)還在87號文發(fā)文后繼續(xù)發(fā)放負(fù)面清單類貸款，存在巨大的監(jiān)管風(fēng)險。

2018年6月26日，財政部就新的《政府購買服務(wù)管理辦法》進行征求意見，在征求意見稿里，并未延續(xù)87號文對棚改和易地扶貧搬遷工程項目采取政府購買服務(wù)運作的豁免規(guī)定，政府購買服務(wù)進一步回歸本源。

2.6 監(jiān)管部門的檢查情況與發(fā)現(xiàn)問題的整改方式。

以2017年1月9日財政部發(fā)函銀監(jiān)會《關(guān)于請依法處理部分金融機構(gòu)違法違規(guī)行為的函》（財預(yù)函〔2017〕7號）為標(biāo)志，財政部掀起對金融機構(gòu)“存在要求地方政府違法違規(guī)擔(dān)?；蚺浜系胤秸`法違規(guī)舉債行為”的問責(zé)，建議銀監(jiān)會進一步核實情況，“嚴(yán)肅追究相關(guān)金融機構(gòu)的責(zé)任，必要時督促金融機構(gòu)對有關(guān)責(zé)任人尤其是授信管理人員嚴(yán)肅問責(zé)”，其中建行駐馬店分行2015年9月向駐馬店市公共資產(chǎn)管理公司發(fā)放基建貸款6.4億元，駐馬店市人民政府通過政府會議紀(jì)要，承諾將貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，市財政局據(jù)此向建行駐馬店分行出具承諾函。2017年2月28日駐馬店銀監(jiān)局給予建行駐馬店分行“違規(guī)要求地方政府提供擔(dān)保”罰款30萬元。此后在審計署、財政部的多個對地方政府違規(guī)案例的通報上，政府購買服務(wù)融資多次出現(xiàn)。

從目前已經(jīng)公布的違規(guī)案例的整改來看，主要采取的整改方式是撤回出具的相關(guān)文件/承諾函/協(xié)調(diào)函，撤銷將融資資金納入本級財政公共預(yù)算的決議，明確有關(guān)貸款本息不納入中期財政規(guī)劃和政府購買服務(wù)年度預(yù)算，解除政府購買服務(wù)協(xié)議，變更擔(dān)保單位，償還債務(wù)/提前兌付借款本金及收益，處理責(zé)任人等等。

3 對政府購買服務(wù)融資業(yè)務(wù)的管理建議

3.1 認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央文件的精神，正確開展業(yè)務(wù)。政府購買服務(wù)肩負(fù)著轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)供給、推進現(xiàn)代財政建設(shè)的重要責(zé)任，要認(rèn)清政府購買服務(wù)的概念和初衷，厘清業(yè)務(wù)邊界，增強識別能力，有效防范實踐操作中的異化和套利，回歸政府購買服務(wù)本源，促進政府購買服務(wù)融資的健康發(fā)展。

3.2 充分理解高層整治地方政府違規(guī)舉債問題的堅定決心，積極整改，降低監(jiān)管風(fēng)險。金融機構(gòu)應(yīng)加強與當(dāng)?shù)卣臏贤?，及時掌握政府整改意向，落實融資的保障措施，針對地方政府消極整改和整改弱化保障等現(xiàn)象，應(yīng)研究制定對策，持續(xù)推進存量違規(guī)業(yè)務(wù)的清理整改工作，確保融資業(yè)務(wù)整改合規(guī)。對于87號文之后仍然發(fā)放的負(fù)面清單上的政府購買服務(wù)融資，要采取有效措施及時落實整改，降低監(jiān)管風(fēng)險。

3.3 對法律要有敬畏之心，要嚴(yán)格落實國家相關(guān)政策制度的規(guī)定，糾正違法違規(guī)信貸投放行為。未來凡是涉及到政府融資問題的業(yè)務(wù)，要更多以國發(fā)〔2014〕43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和2015年新預(yù)算法作為總體合規(guī)要求的框架，才會更加安全可靠。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行審計局廣州分局）