帥曉娟

[摘 要]多年的行政事業(yè)單位內(nèi)控審計(jì)工作的推行和深化，暴露出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中的諸多問(wèn)題。筆者結(jié)合多年內(nèi)審工作經(jīng)驗(yàn)，參考相關(guān)內(nèi)部控制審計(jì)文獻(xiàn)資料，總結(jié)分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)出的諸多問(wèn)題，并在對(duì)重大共性問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)闡述的同時(shí)給出了相應(yīng)的改善措施。希望更好地幫助行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平提高。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制;審計(jì);專項(xiàng)資金

[中圖分類號(hào)]F239.4

1 內(nèi)控審計(jì)查出的問(wèn)題項(xiàng)點(diǎn)

1.1 “三重一大”管控有待加強(qiáng)

①多數(shù)單位對(duì)“三重一大”制度內(nèi)容只做了原則性、概括性的界定，細(xì)化、量化不夠，對(duì)具體事項(xiàng)的界定不清晰。②部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于哪些具體事項(xiàng)屬于“三重一大”范疇還未能準(zhǔn)確區(qū)分，未能明確和清楚需要集體決策的內(nèi)容、范圍、權(quán)限、項(xiàng)目安排、資金性質(zhì)和數(shù)量及其重要崗位的界定。③部分單位的“三重一大”議題僅停留在決策環(huán)節(jié)，而決策是否執(zhí)行、執(zhí)行狀況和效果等情況很少反饋和通報(bào)。④部分單位“三重一大”事項(xiàng)在執(zhí)行階段可能會(huì)發(fā)生變更，但調(diào)整變更的集體決策過(guò)程很容易被忽略。

1.2 存在以撥作支、虛列支出等情況

①部分單位出于逃避監(jiān)督檢查的目的，采用虛假列支撥款的明目在專項(xiàng)項(xiàng)目中列支支出，這部分支出實(shí)際未真正予以撥付，而是直接被單位自己消耗，且主要用于不好處理的各類開(kāi)支。②部分主管部分直接將款項(xiàng)下?lián)芙o下屬二級(jí)單位或所屬的協(xié)會(huì)、工會(huì)、食堂等，待資金下?lián)芎?，下屬單位要么將資金再原路予以返回，要么在所屬單位或所屬下?lián)苜~戶中直接列支各類的支出項(xiàng)目，比如各類招待費(fèi)、公務(wù)車輛運(yùn)行費(fèi)用、職工各類補(bǔ)助津貼等開(kāi)支。

1.3 財(cái)政專項(xiàng)資金未專款專用，存在違規(guī)挪用專項(xiàng)資金

①部分單位專項(xiàng)資金支出未按照指定的用途使用，存在改變用途挪作他用的情況。②部分單位專項(xiàng)資金支出未按實(shí)際支出數(shù)列表支出，存在撥出單位以撥作支、用款單位以領(lǐng)代報(bào)的情況。③部分單位未根據(jù)撥款單位的要求，及時(shí)報(bào)送資金使用情況和事業(yè)成果報(bào)表。④項(xiàng)目結(jié)算后，部分單位未及時(shí)專項(xiàng)辦理報(bào)銷手續(xù)，將余款交回或由用款單位按撥款單位的規(guī)定處理。

1.4 固定資產(chǎn)核算和管理混亂，造成賬實(shí)不符

①部分單位固定資產(chǎn)購(gòu)建審批手續(xù)制度不健全、不完善、缺乏計(jì)劃性，存在一定隨意性，不能做到物盡其用。②部分單位執(zhí)行固定資產(chǎn)管理制度法規(guī)不嚴(yán)格，固定資產(chǎn)調(diào)撥不按規(guī)定辦理調(diào)撥手續(xù)。③部分單位對(duì)新購(gòu)固定資產(chǎn)未及時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)固處理，特別是在專項(xiàng)項(xiàng)目中列支新購(gòu)固定資產(chǎn)未及時(shí)轉(zhuǎn)固的情況較為普遍，影響了單位固定資產(chǎn)的完整性。④部分單位固定資產(chǎn)長(zhǎng)期被內(nèi)部職工個(gè)人占用，未發(fā)揮其公用的使用效果。

1.5 往來(lái)科目較為混亂

①部分單位將非常規(guī)明目的收入直接計(jì)入往來(lái)核算貸方項(xiàng)目中，而直接在往來(lái)核算借方項(xiàng)目中列支各類支出，這樣就避開(kāi)了預(yù)算收支管控系統(tǒng)。②部分單位將應(yīng)通過(guò)“撥入經(jīng)費(fèi)”“上級(jí)補(bǔ)助收入”科目列支的上級(jí)主管單位的專項(xiàng)資金，直接掛在往來(lái)科目。③部分單位以采購(gòu)設(shè)備和材料或者建設(shè)項(xiàng)目等各類名義，以預(yù)付或者其他應(yīng)收賬款的方式將資金長(zhǎng)期轉(zhuǎn)出賬外使用。④部分單位未及時(shí)對(duì)出借備用金進(jìn)行催繳，致使單位部分出借資金形成壞賬。具體而言，有的單位內(nèi)部職工或干部，以“因公出差”或“學(xué)習(xí)”等各類明目借支了單位備用金，待借支明目結(jié)束后未及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)結(jié)算處理，單位財(cái)務(wù)人員也未定期對(duì)外借資金進(jìn)行清理，一旦單位人員發(fā)生變動(dòng)后，借出的備用金就自然形成了壞賬。有的單位關(guān)聯(lián)部門之間相互借支款項(xiàng)，主要顯示在上下級(jí)單位借支款項(xiàng)，下級(jí)各部門之間相互借支資金，這部分資金一旦借支后歸還可能性較小，極易形成壞賬、呆賬。

2 重大共性問(wèn)題的剖析

2.1 內(nèi)部控制制度設(shè)立不完善

（1）問(wèn)題描述。在內(nèi)控審計(jì)中發(fā)現(xiàn)多數(shù)單位制定的內(nèi)部控制的初衷是為了應(yīng)付相關(guān)檢查，有的是從網(wǎng)上謄抄下來(lái)的，有的是從其他單位部門照搬的，稍用心點(diǎn)的加以增改刪減，這樣的內(nèi)部控制制度根本未曾考慮單位內(nèi)部實(shí)際情況，其無(wú)法用以規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作，避免權(quán)利行使不當(dāng)帶來(lái)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）建議改善措施。一是單位應(yīng)科學(xué)運(yùn)用內(nèi)控原理，參考單位自身的執(zhí)業(yè)性質(zhì)、執(zhí)業(yè)范圍、內(nèi)部管理框架，科學(xué)地明晰各崗位的職責(zé)、內(nèi)部各執(zhí)業(yè)流程和責(zé)權(quán)運(yùn)行情況，建立健全單位內(nèi)部制度體系，將約束內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管控嵌入內(nèi)部控制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。二是針對(duì)內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，科學(xué)分配權(quán)責(zé)利，明確權(quán)力運(yùn)行流程及管控程序，確定關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求，更好地完善單位內(nèi)部控制制度體系建立健全工作。

2.2 內(nèi)部控制制度未得到有效執(zhí)行

（1）問(wèn)題描述。隨著內(nèi)控體系推進(jìn)工作深入，各種版本的內(nèi)部控制制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則層出不窮，這些模板式的出現(xiàn)似乎解決了內(nèi)控體系如何建立問(wèn)題，但隨之開(kāi)展的內(nèi)控體系專項(xiàng)檢查中，都爆出多數(shù)單位的內(nèi)控制度未執(zhí)行或未有效全面執(zhí)行的問(wèn)題，部分單位把制度建設(shè)和執(zhí)行制度當(dāng)成兩回事，即制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行，導(dǎo)致把制度當(dāng)成擺設(shè)而執(zhí)行不力的現(xiàn)象頻頻被查出。

（2）建議改善措施。一是對(duì)內(nèi)部執(zhí)行的各辦法和制度進(jìn)行梳理，對(duì)缺乏實(shí)操性的辦法或制度加以修訂;具有操作意義的辦法或條例予以保留，并強(qiáng)化辦法或條例的日常執(zhí)行。二是組織制度執(zhí)行的專項(xiàng)或定期自查和檢查工作，督促和規(guī)范各部門對(duì)其主管項(xiàng)目過(guò)程痕跡資料的保管活動(dòng)。三是制度建立完善后，各級(jí)管理人員要率先垂范。高管在制度上要以身作則、敢當(dāng)表率，形成無(wú)聲號(hào)召力;中層隊(duì)伍，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)中層的管理、教育、激勵(lì)和約束，有效提升中層人員的綜合素質(zhì)，能使其真正成為制度執(zhí)行的中堅(jiān)、骨干力量;基礎(chǔ)隊(duì)伍，需要加強(qiáng)對(duì)其培訓(xùn)，強(qiáng)化基層人員執(zhí)行意識(shí)。

2.3 重大經(jīng)濟(jì)決策事前報(bào)批有待強(qiáng)化

（1）問(wèn)題描述。在內(nèi)部控制審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)部分重大事項(xiàng)內(nèi)部報(bào)審報(bào)批機(jī)制或流程不明細(xì)，致使某些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，部分重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)未按規(guī)定執(zhí)行內(nèi)部報(bào)審報(bào)批程序就予以執(zhí)行。部分實(shí)權(quán)人員在缺乏有效監(jiān)督管控機(jī)制的約束下，容易心存僥幸，特別是在初嘗“甜頭”而未被揭發(fā)的僥幸心理趨勢(shì)下會(huì)進(jìn)而大肆以權(quán)謀私，進(jìn)而走向犯罪深淵。

（2）建議改善措施。一是按照單位內(nèi)部執(zhí)業(yè)規(guī)律和業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，高效地整理內(nèi)部現(xiàn)有的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，定義各流程的控制關(guān)鍵點(diǎn)，分析各流程潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，針對(duì)診斷出的問(wèn)題項(xiàng)點(diǎn)，有針對(duì)性地完善內(nèi)部控制制度體系建立健全工作。二是完善單位內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，定期或不定期組織內(nèi)部或外部?jī)?nèi)部控制檢查審計(jì)工作，通過(guò)內(nèi)外部有效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)責(zé)利有效運(yùn)行。三是健全完善單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核制度，各單位應(yīng)該按照“責(zé)、權(quán)、利”和“事權(quán)和財(cái)權(quán)”統(tǒng)一原則，明晰單位各部門和各層級(jí)人員的責(zé)權(quán)利情況，根據(jù)各層級(jí)人員責(zé)權(quán)利重大程度，分類簽訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任書。同時(shí)，針對(duì)簽訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任書內(nèi)容執(zhí)行情況，定期組織力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制審查工作，將審查出的結(jié)果進(jìn)行整理納入到年度考核和相關(guān)人員任免的參考依據(jù)。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算管理管控有待加強(qiáng)

（1）問(wèn)題描述。部分單位存在超額列支預(yù)算支出;部分單位未按要求完成預(yù)算支出;部分單位預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加;部分單位實(shí)際支出類別與預(yù)算核定差異較大。

（2）建議改善措施。一是強(qiáng)化預(yù)算編制宣傳培訓(xùn)工作，單位應(yīng)固定預(yù)算主要編制人員，定期或不定期組織預(yù)算編制培訓(xùn)班，對(duì)預(yù)算主要編制人員進(jìn)行培訓(xùn)教育，強(qiáng)化預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算編制人員的編制工作。二是建立健全預(yù)算內(nèi)部執(zhí)行調(diào)整程序，單位預(yù)算主管人員應(yīng)主動(dòng)管控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與開(kāi)支金額;單位主動(dòng)規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，將預(yù)算執(zhí)行偏差控制在合理的范圍內(nèi);明確預(yù)算支出按核定的用途和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。三是完善預(yù)算支出日常管控。單位應(yīng)強(qiáng)化對(duì)支出預(yù)算的管控，每筆支出應(yīng)該按照核定預(yù)算要求進(jìn)行合理列支，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算或超預(yù)算列支問(wèn)題出現(xiàn)，確保預(yù)算調(diào)整按規(guī)定和程序予以報(bào)批后執(zhí)行。四是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)工作。單位應(yīng)建立健全內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作，按照“誰(shuí)申請(qǐng)，誰(shuí)負(fù)責(zé)使用，誰(shuí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”和“花錢必問(wèn)效”“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的機(jī)制，對(duì)大額預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)不達(dá)標(biāo)預(yù)算支出的主管責(zé)任人或部門進(jìn)行考核，以使得預(yù)算管理真正達(dá)到閉環(huán)管控的目標(biāo)。

2.5 物資采購(gòu)管理方面的問(wèn)題

（1）問(wèn)題描述。在對(duì)物資采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)物資采購(gòu)存在問(wèn)題：一是個(gè)別大額物資采購(gòu)未按規(guī)定程序進(jìn)行招標(biāo);二是部分采購(gòu)項(xiàng)目存在拆分購(gòu)置避免履行招投標(biāo)采購(gòu)程序的情況;三是一定金額以上的物資采購(gòu)未按規(guī)定履行購(gòu)置計(jì)劃審批手續(xù);四是部分物資采購(gòu)未按規(guī)定執(zhí)行內(nèi)部的自行驗(yàn)收程序;五是部分采購(gòu)項(xiàng)目明顯實(shí)施在前而驗(yàn)收在后，驗(yàn)收相關(guān)資料只是形式上的補(bǔ)審批或補(bǔ)驗(yàn)收。

（2）建議改善措施。一是完善物資采購(gòu)審計(jì)管控，建立健全物資采購(gòu)審計(jì)組織體系，單位應(yīng)明確一定金額以上的單件或批量物資的采購(gòu)需報(bào)批后才執(zhí)行采購(gòu)。二是強(qiáng)化物資采購(gòu)報(bào)銷工作，財(cái)務(wù)部分對(duì)每筆采購(gòu)業(yè)務(wù)，應(yīng)該檢查物資采購(gòu)項(xiàng)目審批表、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、招投標(biāo)采購(gòu)表和合同書等證明相關(guān)報(bào)銷附件是否齊備，如若不齊備，財(cái)務(wù)部門一律不能予以報(bào)銷。三是定義單位采購(gòu)部門的權(quán)責(zé)利，單位應(yīng)定義內(nèi)部物資采購(gòu)部門的責(zé)權(quán)利，一旦采購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都可以較為明確追溯到各責(zé)任部門及人員。

2.6 發(fā)票合規(guī)性管控有待加強(qiáng)

（1）問(wèn)題描述。在對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行檢查過(guò)程中，目前查出虛假開(kāi)具發(fā)票的情況有：一是改變發(fā)票品名，把不符合報(bào)銷規(guī)定的支出“靈活”改變成符合報(bào)銷規(guī)定的支出。如將購(gòu)買禮品變更為“辦公用品”，致使無(wú)銷售清單或者附有假明細(xì)清單的大額“辦公用品”發(fā)票比比皆是，有的單位甚至一年中“購(gòu)買”的打印紙和墨盒好幾年也用不完。二是高開(kāi)發(fā)票套現(xiàn)，為小團(tuán)體謀利。如多開(kāi)“會(huì)議費(fèi)”“辦公設(shè)備”等，將多開(kāi)的金額套現(xiàn)變換成貨幣資金存入賬外。三是虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，購(gòu)買發(fā)票取代不能取得正式發(fā)票的支出。如過(guò)年禮金、利益輸送，或?yàn)橥瓿杀炯?jí)政府指定的拆遷任務(wù)發(fā)生的支出等，這些費(fèi)用就不能取得正式發(fā)票并在賬上列支。為了彌補(bǔ)這個(gè)漏洞，只好虛構(gòu)其他經(jīng)費(fèi)支出。

（2）建議改善措施。一是加強(qiáng)發(fā)票管理。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)嚴(yán)格審批報(bào)銷單據(jù)，審查各報(bào)銷單據(jù)的經(jīng)辦人、報(bào)銷實(shí)現(xiàn)背景情況、報(bào)銷審批簽章、發(fā)票真實(shí)性、發(fā)票支出內(nèi)容及附件的明細(xì)流程，對(duì)不符合報(bào)銷要求或報(bào)銷各要素不齊備的票據(jù)，一律不準(zhǔn)報(bào)銷入賬。二是大額資金的發(fā)票需要財(cái)務(wù)人員在公共平臺(tái)上驗(yàn)證其真?zhèn)?，如若公共平臺(tái)無(wú)法查詢到此發(fā)票，或查詢的發(fā)票顯示的開(kāi)票單位、開(kāi)票內(nèi)容、領(lǐng)票單位與紙質(zhì)發(fā)票存在差異，那發(fā)票真實(shí)性就存在問(wèn)題，就不能納入報(bào)銷范圍。三是對(duì)實(shí)物或合同進(jìn)行校對(duì)，根據(jù)發(fā)票數(shù)據(jù)核對(duì)是否有實(shí)物存在，包括核對(duì)商品名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單位、單價(jià)、金額及商鋪狀況，根據(jù)購(gòu)買約定各參數(shù)與實(shí)際購(gòu)置驗(yàn)收參數(shù)進(jìn)行必要對(duì)比分析，判斷發(fā)票的真?zhèn)巍?/p>

參考文獻(xiàn)：

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