劉永林 楊小敏

學(xué)生在校托管教育，是一項(xiàng)便民、利民、惠民的重要工程，也是一個(gè)日益引起廣泛關(guān)注的公共話題。在我國，托管教育作為一種重要教育模式的出現(xiàn)是在20世紀(jì)90年代，它是各種社會因素和教育變革綜合影響的結(jié)果。2017年2月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求各地充分發(fā)揮中小學(xué)校課后服務(wù)主渠道作用，通過“政府購買服務(wù)”“財(cái)政補(bǔ)貼”等方式不斷完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，按照學(xué)生家長自愿原則，積極探索形成各具特色的課后服務(wù)工作模式?！兑庖姟奉C布后，各地高度重視，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有25個(gè)省份在思想、制度、實(shí)踐領(lǐng)域?qū)訉油七M(jìn)，初步實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、家長、社會共同治理的格局，探索形成政府支持、學(xué)校組織，家長主導(dǎo)、學(xué)校配合，青少年校外教育場所組織和社區(qū)組織等模式。

公平而有質(zhì)量的教育是人民日益增長的美好生活需要的重要內(nèi)容，是當(dāng)前家長和社會對學(xué)校和教育的期待，在校托管教育已經(jīng)從“重看護(hù)”轉(zhuǎn)變到“重輔導(dǎo)”、再轉(zhuǎn)變到“重教育”的新階段——不但要解決孩子的照看問題，同時(shí)還需要有效利用學(xué)生課后時(shí)間發(fā)展有質(zhì)量的教育。當(dāng)前，我國在校托管教育正面臨從“補(bǔ)短板”向“提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變的不均衡發(fā)展階段，中央和地方層面普遍以政府發(fā)布文件的形式明確在校托管教育的政府職責(zé)，比如教育部的《意見》、北京市的《通知》、長春市的“蓓蕾計(jì)劃”以及貴陽市的“樂童計(jì)劃”，但還均未上升到法律法規(guī)的層面，亟須借鑒美國、英國、法國、韓國等其他國家的成功做法，充分總結(jié)和吸收國內(nèi)實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化升級學(xué)生在校托管教育制度設(shè)計(jì)，全面實(shí)現(xiàn)在校托管教育從“政策治理”走向“法律治理”。

界定在校托管教育的基本內(nèi)涵

在校托管教育的機(jī)會保障、可獲得性、可支付性和質(zhì)量與一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會和文化等因素密切相關(guān)。美國于1919年建立兒童福利制度，在法律法規(guī)、資金投入、監(jiān)督評價(jià)以及課程內(nèi)容等方面形成了完備的制度體系，同時(shí)英國、法國、韓國等國家也將托管教育上升到國家立法、中央政府政策層面的高度，反映其對托管教育深層意義和功能的期待，凸顯構(gòu)建科學(xué)合理的在校托管制度體系的必要性。

當(dāng)前，關(guān)于我國在校托管教育的基本性質(zhì)理論上有“政府責(zé)任說”與“市場責(zé)任說”之爭，實(shí)踐中更傾向于政府責(zé)任說，但強(qiáng)調(diào)的責(zé)任程度不一，比如政府財(cái)政全包、補(bǔ)貼或購買服務(wù)等形式。在現(xiàn)有的法律框架下，我國現(xiàn)行《未成年人保護(hù)法》的立法宗旨與《教育法》的教育方針都強(qiáng)調(diào)為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。顯然，在未成年學(xué)生的學(xué)校教育、家庭教育之外，托管教育也是不可或缺的，尤其是在校托管教育與學(xué)校教育一道，對未成年學(xué)生的教育與保護(hù)承擔(dān)同樣的使命與責(zé)任。

我們認(rèn)為，在校托管教育指的是未成年學(xué)生的父母（法定監(jiān)護(hù)人）或代理監(jiān)護(hù)人作為委托人，學(xué)校作為受托人（托管機(jī)構(gòu)），在未成年學(xué)生的課后、周末、假期以及其他期間，委托人將“脫管”或需要托管的未成年學(xué)生的保護(hù)、看管、輔導(dǎo)、教育的管理權(quán)與責(zé)任轉(zhuǎn)移給學(xué)校的一種活動(dòng)。從公共選擇理論的視角看，在校托管教育的公共性程度與義務(wù)教育顯然存在明顯的差異，在校托管教育具有社會公益性和個(gè)人權(quán)利性雙重屬性，根據(jù)現(xiàn)階段我國教育財(cái)政投入的實(shí)際，可將在校托管教育的性質(zhì)界定為部分由市場配置資源的準(zhǔn)公共服務(wù)，突出其介于家庭教育與學(xué)校教育之間的中間地帶，獨(dú)立承擔(dān)一定的社會教育職責(zé)，形成具有互補(bǔ)性、獨(dú)立性、特色性的“保護(hù)、看管、輔導(dǎo)和教育”功能定位，實(shí)行以政府投入為主、學(xué)生合理分擔(dān)托管教育成本和學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。

強(qiáng)化在校托管教育的政府責(zé)任

在校托管教育與校外的公益性組織托管教育、營利性機(jī)構(gòu)托管教育等一起共同組成托管教育主要類型，是整個(gè)托管教育的重要組成部分。在當(dāng)前在校托管教育的基本內(nèi)涵下，地方各級政府舉辦者和監(jiān)管者的角色還不清晰，政府在立法規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息服務(wù)、經(jīng)費(fèi)投入、評估監(jiān)管等方面的職責(zé)尚不明確，亟待加快構(gòu)建在校托管教育法律法規(guī)制度體系。

在宏觀層面以《未成年人保護(hù)法》作為在校托管教育的法律依據(jù)，制定中央層面的行政法規(guī)、規(guī)章或地方層面的地方性法規(guī)、規(guī)章等，建構(gòu)涵蓋在校托管教育法律性質(zhì)、法律主體、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源和法律責(zé)任等內(nèi)容，分層次、分等級的在校托管教育法律框架性體系，并以法治思維和法治方式建構(gòu)具體制度體系，明確政府、學(xué)校、社會、學(xué)生及其家長各方的權(quán)責(zé)，在校托管教育的主體、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、價(jià)格等方面應(yīng)體系化、制度化，凸顯在校托管教育的安全性、穩(wěn)定性、持久性和可預(yù)期性的公眾訴求。

與此同時(shí)，進(jìn)一步完善在校托管教育監(jiān)管體系。通過“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，明確列舉法律法規(guī)授予有關(guān)政府或其相關(guān)部門管理托管服務(wù)的相關(guān)權(quán)力和要求有關(guān)政府或其相關(guān)部門管理托管服務(wù)“應(yīng)當(dāng)”或“必須”作為的事項(xiàng)，清晰界定縱向不同層級政府及其部門之間的權(quán)責(zé)劃分和橫向同一政府層級中各部門之間的權(quán)責(zé)劃分。地方各級政府應(yīng)將在校托管教育納入學(xué)校教育監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管模式、內(nèi)容、方法，建立常態(tài)化“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)督檢查機(jī)制和監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，在托管服務(wù)資質(zhì)、師資配備、安全防護(hù)、衛(wèi)生消防等方面協(xié)同監(jiān)管，形成分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互配合的監(jiān)管工作格局。

厘清在校托管教育的學(xué)校權(quán)責(zé)

在校托管教育作為發(fā)展中的一種教育新模式，必須明確界定其與學(xué)校教育、家庭教育之間的關(guān)系，在校托管教育基于家庭教育的委托而產(chǎn)生，與學(xué)校教育在無縫銜接和融合中完成。

學(xué)校作為在校托管教育的實(shí)施主體，其法律地位主要體現(xiàn)在學(xué)校與政府之間的法律關(guān)系以及學(xué)校與學(xué)生及其家長之間的法律關(guān)系中。當(dāng)前，關(guān)于在校托管教育的各利益相關(guān)主體，比如政府、學(xué)校、教師、學(xué)生及家長等方面，其法律關(guān)系中的權(quán)責(zé)利等似乎“理所當(dāng)然”地歸入到了學(xué)校教育法律關(guān)系。但是，在校托管教育中學(xué)校與學(xué)生及其家長之間的法律關(guān)系，與學(xué)校教育中學(xué)校與學(xué)生及其家長之間的法律關(guān)系，在主體、內(nèi)容、形式等方面均存在較大的區(qū)別。實(shí)踐中，各級地方政府要求中小學(xué)提供在校托管教育是在不影響學(xué)校教育實(shí)施目標(biāo)的前提下，由學(xué)校適度利用自身的資源向本校自愿選擇參加的學(xué)生有償?shù)菭I利提供課后在校基本托管教育，以滿足家長和社會對基本托管教育的需求，但是對于學(xué)校與各相關(guān)主體之間在校托管教育的權(quán)責(zé)亟待進(jìn)一步明確。

總體上，學(xué)校必須遵循實(shí)施在校托管教育必備條件和本校學(xué)生托管教育適度需求兩個(gè)原則，以實(shí)現(xiàn)在校托管教育“保護(hù)、看管、輔導(dǎo)和教育”為中心，根據(jù)托管需求、條件和規(guī)模，在托管招生、教學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、教師選聘、教學(xué)評價(jià)、費(fèi)用收取等方面，切實(shí)依法依規(guī)開展托管教育活動(dòng)，充分保證在校托管教育達(dá)到國家規(guī)定的基本質(zhì)量要求。

保障在校托管教育的師生權(quán)益

教師由于在校托管教育的“增負(fù)”所導(dǎo)致的待遇等一系列問題，以及如何保證在校托管學(xué)生的托管教育質(zhì)量與學(xué)校教育“減負(fù)”相融合，在校托管教育中師生的權(quán)益需要制度化、體系化保障。

在校托管教育教師及其輔助人員接受學(xué)校的職務(wù)委托從事托管教育工作，必須確立與學(xué)校教育教師具有同等但有區(qū)別的法律地位，享有法定和約定的權(quán)利與義務(wù)。在校托管教育教師與學(xué)校教育教師統(tǒng)一于人才培養(yǎng)目標(biāo)的責(zé)任與使命上，而且必須區(qū)別于人才培養(yǎng)過程的具體職責(zé)與任務(wù)上。在統(tǒng)一的教師法律法規(guī)體系下，凸顯與學(xué)校教育之間的教育教學(xué)“殊途同歸”的教師資格與條件等要求，參照學(xué)校教師資格條件，建立與學(xué)校教育教師相統(tǒng)一但有區(qū)別的托管教育教師資格、職務(wù)、聘任、考核、培養(yǎng)、培訓(xùn)、工資以及解聘、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或者處分等管理制度，其中還需要建立健全一系列管理與服務(wù)人員以及兼職教師、志愿者等人員的相關(guān)辦法，重點(diǎn)突出薪酬分配、社會保障、專業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)扶持等權(quán)益保障，切實(shí)保證托管教育教師的同等地位、同等權(quán)利、同等待遇。

在校托管學(xué)生的合法權(quán)益受法律保護(hù)，原則上具有本校學(xué)籍，基于托管合約、遵循自愿原則，在校托管學(xué)生與學(xué)校教育學(xué)生具有同等但有區(qū)別的法律地位，享有法定和約定的權(quán)利與義務(wù)。在校托管教育不等同于學(xué)校教育，必須以學(xué)生發(fā)展為目標(biāo)，以個(gè)性化需求為方向，有效形成區(qū)別于學(xué)校教育的獨(dú)特內(nèi)容和形式，主要培養(yǎng)和激發(fā)學(xué)生社會性、創(chuàng)新性、協(xié)作性和合作性等方面的潛能，充分保證在校托管學(xué)生同等但有區(qū)別的法律地位與權(quán)益保障。此外，學(xué)生應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納托管費(fèi)用，家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，可以申請相應(yīng)補(bǔ)助或者減免費(fèi)用。

（劉永林系北京信息科技大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院副教授;楊小敏系北京師范大學(xué)中國教育與社會發(fā)展研究院智庫研究人員）

責(zé)任編輯 任國平