向運(yùn)華 王曉慧

摘 要：公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。改革開放40年以來，中國(guó)政府不斷提高對(duì)社會(huì)保障事業(yè)注意力強(qiáng)度，始終踐行公平理念，一系列政策法規(guī)陸續(xù)頒布并實(shí)施，逐步推進(jìn)社會(huì)保障內(nèi)容從單一到多元的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障覆蓋范圍從城市到農(nóng)村的延伸，社會(huì)保障質(zhì)量從低水平到高層次的提升。根據(jù)斯塔西·亞當(dāng)斯提出的公平理論，地區(qū)間的社會(huì)保障支出是否存在差異，顯著影響人們的公平感知，通過起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平10個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)分析，結(jié)果顯示中國(guó)31個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）的社會(huì)保障支出不斷增加，然而地區(qū)間資金供給并不均衡，但多數(shù)指標(biāo)相對(duì)差異在縮小。進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，規(guī)范社會(huì)保障資金籌集和支出，補(bǔ)齊短板，是十三五期間推進(jìn)社會(huì)保障制度公平可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

關(guān)鍵詞：公平;社會(huì)保障;改革開放;注意力

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1005-6378（2019）03-0121-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.03.018

一、引言與文獻(xiàn)回顧

改革開放40年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，人均GDP從385元提高到59 660元。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，貧富差距不容忽視，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2017年基尼系數(shù)為0.467，基本公共服務(wù)均等化問題常年來也飽受爭(zhēng)議。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，如何將做大的“蛋糕”公平合理地分配給每個(gè)社會(huì)成員，讓廣大群眾共享改革發(fā)展成果，不斷增進(jìn)民生福祉，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)。

社會(huì)保障制度是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度，是公共服務(wù)體系的重要組成部分。公平是現(xiàn)代社會(huì)保障的基本及首要價(jià)值取向，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的基本依據(jù)[1]。健全的社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效途徑之一，國(guó)外的諸多研究顯示，社會(huì)保障有效縮小了收入分配差距，而且社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用要遠(yuǎn)高于稅費(fèi)。Vincent Mahler、David Jesuit和Jean-Yves Hocquet的研究發(fā)現(xiàn)，歐洲國(guó)家特別是北歐和西歐國(guó)家，社會(huì)保障制度對(duì)縮小收入差距效應(yīng)為80%，其中轉(zhuǎn)移性收入的影響大于社保繳費(fèi)的影響，即使是在社會(huì)保障對(duì)基尼系數(shù)降低效應(yīng)較小的美國(guó)，效應(yīng)也有55%（稅收的效應(yīng)占45%）[2-3]。公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、民生和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是“安全網(wǎng)”與“減震閥”[4]。改革開放40年以來，中國(guó)社會(huì)保障制度在改革中發(fā)展，在發(fā)展中完善，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障內(nèi)容從單一到多元的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障覆蓋范圍從城市到農(nóng)村的延伸，社會(huì)保障質(zhì)量從低水平到高層次的提升，初步建成了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，內(nèi)含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置的社會(huì)保障體系。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社會(huì)保障的研究伴隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展也日益豐富，涉及到公平可持續(xù)的研究大致可以分為兩類。一是社會(huì)保障地區(qū)差異研究。劉萍萍、時(shí)濤、李瓊等學(xué)者采用不同的方法和數(shù)據(jù)，研究結(jié)果均表明中國(guó)社會(huì)保障水平存在明顯的區(qū)域差異性，東部地區(qū)的社會(huì)保障水平總體上高于中西地區(qū)[5-7]。楊林、薛琪琪指出城鄉(xiāng)社會(huì)保障在制度建設(shè)的時(shí)效性、規(guī)范性、系統(tǒng)性、權(quán)威性方面存在較大差異，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平差距依然明顯[8]。二是社會(huì)保障水平與城鄉(xiāng)居民收入差距研究。不同于國(guó)外的研究結(jié)果，關(guān)于社會(huì)保障制度對(duì)收入分配調(diào)節(jié)作用存在爭(zhēng)議。部分研究認(rèn)為不健全的社會(huì)保障制度對(duì)收入分配有消極影響。宋曉梧、王茂福，以及謝勇才認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)保障對(duì)收入分配存在“逆向調(diào)節(jié)”[9-10]。陶紀(jì)坤、孫文基、黃文正等采用對(duì)比城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目、保障水平和VAR模型，結(jié)果顯示社會(huì)保障制度擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入分配差距[11-13]。與此同時(shí)，一些研究則認(rèn)為社會(huì)保障縮小了收入差距。何立新、佐藤宏通過社會(huì)科學(xué)院城鎮(zhèn)居民住戶調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度縮小了個(gè)人收入差距，但這種調(diào)節(jié)效果是通過代際間的收入再分配實(shí)現(xiàn)的而非收入階層間的再分配，而且調(diào)節(jié)作用在縮小[14]。楊風(fēng)壽、沈默運(yùn)用自回歸VAR模型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示社會(huì)保障水平對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響經(jīng)歷了“逆向調(diào)節(jié)”到“正向調(diào)節(jié)”的路徑[15]。王延中等利用社會(huì)科學(xué)院課題組2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)，研究表明中國(guó)社會(huì)保障收入已經(jīng)成為城鄉(xiāng)居民收入的重要組成部分，總體上社會(huì)保險(xiǎn)制度縮小了收入差距，但效果亟待提高[16]。李實(shí)等人利用CHIP數(shù)據(jù)研究結(jié)果顯示經(jīng)過稅費(fèi)和各社會(huì)保障項(xiàng)目的調(diào)節(jié)后，2013年全國(guó)居民市場(chǎng)收入差距下降了約11%，這一調(diào)節(jié)作用在城市地區(qū)更為明顯，但與其他國(guó)家相比作用相當(dāng)有限[17]。

如何把握中國(guó)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)初衷及發(fā)展歷程？公平理念如何在政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐中體現(xiàn)？中國(guó)地區(qū)間社會(huì)保障支出是否存在差異？研究這些問題，對(duì)于準(zhǔn)確把握中國(guó)社會(huì)保障制度的內(nèi)涵，促進(jìn)社會(huì)保障制度更加公平可持續(xù)發(fā)展，有效發(fā)揮其收入分配調(diào)節(jié)作用有重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而已有文獻(xiàn)在這方面尚有不足。本文通過追溯改革開放40年來中國(guó)特色社會(huì)保障制度體系的發(fā)展歷程，梳理中國(guó)社會(huì)保障的政策實(shí)踐過程中內(nèi)涵的公平理念，基于31個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）的數(shù)據(jù)分析，評(píng)價(jià)公平理念在中國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)實(shí)踐現(xiàn)狀，為公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的進(jìn)一步發(fā)展提出建議。

二、公平理念在中國(guó)社會(huì)保障的政策實(shí)踐

（一）社會(huì)保障注意力強(qiáng)度及其變化

注意力起源于心理學(xué)，指人們將意識(shí)集中于特定活動(dòng)的心理活動(dòng)和心理過程。1947年赫伯特·西蒙在《行政行為——行政組織決策過程的研究》（Administrative Behavior： A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization）將“注意力”引入到管理學(xué)領(lǐng)域，指出注意力是管理者選擇性的關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過程[18]。布萊恩·瓊斯進(jìn)一步將注意力引入政府決策領(lǐng)域，提出“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”，所有的決策都涉及到選擇性，即當(dāng)政策制定者們的注意力變換時(shí)，政府的政策也緊跟著發(fā)生變化[19]。瓊斯的注意力理論開辟了政策研究的新路徑。

政策文本是反映政府注意力分配或者變化的重要載體，對(duì)政策文本進(jìn)行分析是社會(huì)科學(xué)研究的重要方法之一。中國(guó)的政府工作報(bào)告用主要事實(shí)和數(shù)據(jù)反應(yīng)各方面取得的成績(jī)和所作的主要工作，體現(xiàn)著政府在哪些領(lǐng)域進(jìn)行了重點(diǎn)建設(shè)，又將要重點(diǎn)投入哪些領(lǐng)域，是資源配置的風(fēng)向標(biāo)。通過1979-2018年政府工作報(bào)告梳理，用涉及社會(huì)保障的文字量占該年度工作報(bào)告總字?jǐn)?shù)的比例反映國(guó)務(wù)院對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的注意力強(qiáng)度（圖1）?？梢钥闯?，40年來中國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的注意力強(qiáng)度呈上升趨勢(shì)。

進(jìn)一步通過不同時(shí)期政府工作報(bào)告中描述社會(huì)保障所使用的高頻關(guān)鍵詞來觀察社會(huì)保障的注意力指向，政府對(duì)社會(huì)保障的關(guān)注點(diǎn)在變化，公平理念逐漸萌發(fā)并越來越受重視，具體可以分為三個(gè)階段。

第一，1979—1995年社會(huì)保障制度前期探索階段。該階段涉及社會(huì)保障的表述較少且分散，公共福利、待業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)是高頻詞，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有企業(yè)職工的失業(yè)和養(yǎng)老問題。1979—1982年重點(diǎn)在建設(shè)公共福利設(shè)施、妥善安排城鎮(zhèn)待業(yè)人員就業(yè)，1983年提出社會(huì)保障概念，此時(shí)與社會(huì)福利并列，“社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)有較大的發(fā)展”，開始重視養(yǎng)老事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。1987年，首次提出建立職工待業(yè)保險(xiǎn)制度，推行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金;1988年“要加快社會(huì)保障制度的改革，建立和健全各類社會(huì)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，繼續(xù)做好優(yōu)撫和救濟(jì)工作，逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度”，自此社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救濟(jì)四部分組成的社會(huì)保障體系萌發(fā);1991年開始研究解決其他經(jīng)濟(jì)成分職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

第二，1996—2003年社會(huì)保障體系框架確立與發(fā)展階段。對(duì)社會(huì)保障的敘述開始獨(dú)立成段，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、擴(kuò)大覆蓋面、提高征繳率等成為高頻詞語，這一階段明確發(fā)展社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、個(gè)人積累等多層次的社會(huì)保障，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的關(guān)注側(cè)重職工和城鎮(zhèn)居民。1997年強(qiáng)調(diào)要實(shí)行統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，抓好醫(yī)療保障制度改革試點(diǎn)工作;1998年為給國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)、建立城市居民最低生活保障制度，初步建立起統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;2000年后，強(qiáng)調(diào)加快形成獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面和提高保險(xiǎn)費(fèi)征繳率，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理和服務(wù)成為著力點(diǎn)。2001年推進(jìn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)并軌工作，開始關(guān)注做實(shí)個(gè)人賬戶，全國(guó)社會(huì)保障基金建立，“社會(huì)保障體系框架基本確立”。

第三，2004—2018年社會(huì)保障制度完善與改革階段。擴(kuò)大覆蓋面、提高保障水平、完善制度、做實(shí)個(gè)人賬戶、提高統(tǒng)籌層次、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、大病保險(xiǎn)試點(diǎn)、低保與社會(huì)救助、慈善事業(yè)發(fā)展等成為高頻詞語，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的公平字眼開始出現(xiàn)并反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2004—2007年，重點(diǎn)關(guān)注“完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“做實(shí)個(gè)人賬戶”，“擴(kuò)大養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋”，“加快建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度”，“逐步提高統(tǒng)籌層次”等。2007年提出“在全國(guó)城鄉(xiāng)建立最低生活保障制度，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大而深遠(yuǎn)的意義”，社會(huì)保障領(lǐng)域明確提出“公平”二字。2009年之后改革步伐加快，2013年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，重大疾病保障試點(diǎn)工作開始展開，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)各項(xiàng)制度的完善和銜接，增強(qiáng)公平性”;2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式提上日程，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)，重視老齡事業(yè)的發(fā)展;2015年城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度全面實(shí)施;2016年提出“建立健全更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”;2018年積極應(yīng)對(duì)老齡化，強(qiáng)調(diào)發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

（二）社會(huì)保障的公平理念與政策制度建構(gòu)

除了關(guān)注政府工作報(bào)告對(duì)社會(huì)保障的表述外，40年來中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展歷程更深刻地踐行著公平理念，逐步形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋各類群體、內(nèi)容豐富的社會(huì)保障體系。

黨的十三屆四中全會(huì)會(huì)議決定建立與中國(guó)目前生產(chǎn)力相適應(yīng)的多層次的社會(huì)保障體系[20]。1992年，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。1993年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次肯定了建立多層次的社會(huì)保障體系對(duì)于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會(huì)穩(wěn)定，順利建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大意義，明確了社會(huì)保障體系內(nèi)容、保障水平、資金來源、保障方式與管理機(jī)構(gòu)，為建設(shè)公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度奠定了基礎(chǔ)。之后，1994年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》專門用一章“第九章社會(huì)保險(xiǎn)和福利”規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展目標(biāo)、保險(xiǎn)水平、國(guó)家和用人單位的責(zé)任與勞動(dòng)者的權(quán)利;《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（1994）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》（1995）、《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（1996）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（1997）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（1998）、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1998）、《城市居民最低生活保障條例》（1999）、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（1999）等陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障的制度模式、繳費(fèi)與計(jì)發(fā)辦法、基金管理進(jìn)行了闡釋，促進(jìn)社會(huì)保障制度的規(guī)范化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、涉及多方面的社會(huì)保障制度體系愈發(fā)明晰。

2002年中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告進(jìn)一步明確健全社會(huì)保障體系，指出“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證”，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度和城市居民最低生活保障制度，同時(shí)鼓勵(lì)地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。2007年中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告闡釋了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)保障是社會(huì)安定的重要保證”，指出“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)”，特別要求“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”?！豆ｋU(xiǎn)條例》（2003）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》（2003）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（2005）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（2006）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2007）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（2007）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2009）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》（2010）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》（2010）、《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2011）等文件發(fā)布與實(shí)施，促進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度更加完善，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度逐步健全，保障水平不斷提高。制度模式逐步成熟的、覆蓋城鄉(xiāng)居民的、保障人民基本生活、公平的社會(huì)保障制度進(jìn)一步發(fā)展。

2012年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開，大會(huì)報(bào)告首次明確指出“加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。同時(shí)指出通過“改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”等方式“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。2013年中共第十八屆三中全會(huì)審議通過的決定再次明確了社會(huì)保障是分配調(diào)節(jié)機(jī)制的主要手段，要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，并指出了多個(gè)具體社會(huì)保障改革領(lǐng)域。2017年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告指出貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)、共享等發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)“不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”，“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（2014）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》（2015）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》（2015）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（2016）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案的通知》（2017）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式改革的指導(dǎo)意見》（2017）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》（2017）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（2018）、《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉等七部法律的決定》（2018）、《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉的決定》（2018）等相繼出臺(tái)，使中國(guó)社會(huì)保障體系更加科學(xué)、更加公平、更加可持續(xù)。社會(huì)保障公平可持續(xù)的理念實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

三、公平理念在中國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)實(shí)踐

（一）資料來源與指標(biāo)選取

美國(guó)學(xué)者J. S. Adams主張公平感取決于一種社會(huì)比較，具體而言微觀主體不僅關(guān)注自己所獲報(bào)酬的多少，而且會(huì)自覺或不自覺地將自己付出的勞動(dòng)代價(jià)及其所得到的報(bào)酬與他人進(jìn)行比較，并對(duì)公平與否做出判斷[21]。該理論為研究公平提供了新視角，地區(qū)間的社會(huì)保障支出是否存在差異，顯著影響人們的公平感知。為進(jìn)一步分析改革開放以來社會(huì)保障政策的實(shí)踐效果，關(guān)注地區(qū)間社會(huì)保障支出是否公平，本文利用1979—2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒——中國(guó)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)資料》以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的其他資料。因時(shí)間跨度長(zhǎng)，鑒于數(shù)據(jù)的可得性和篇幅有限，選取1979年、1989年、1996年、1999年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年和2017年10年31個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）本文數(shù)據(jù)不包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省。的數(shù)據(jù)作為分析對(duì)象。

表1顯示，31個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）的社會(huì)保障支出都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，從1979年0.60億元不斷增長(zhǎng)至2017年的761.63億元，增幅巨大。從地區(qū)間的差距來看社會(huì)保障支出絕對(duì)差距在變大，但偏離均值的相對(duì)差距在縮小，1979年變異系數(shù)為0.64，2011年和2014年變異系數(shù)最低，僅為0.46，2017年增長(zhǎng)了0.01。集中度反映了社會(huì)保障資源在地域上的分配公平程度，數(shù)值越大意味著資源越集中，越不公平。表1顯示社會(huì)保障支出額的集中度指數(shù)高本文集中度指數(shù)是指社會(huì)保障支出排名前5的省份（自治區(qū)、直轄市）的支出總額占全國(guó)社會(huì)保障支出總額的比重。，省際差異大，但相對(duì)差異在縮小，不公平狀態(tài)在改變。

衡量社會(huì)保障支出地區(qū)間是否不公平，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量等多因素的制約，不能單純關(guān)注社會(huì)保障支出額這一標(biāo)準(zhǔn)，更核心的是通過社會(huì)保障保障制度安排，創(chuàng)造并保證全體國(guó)民社會(huì)保障權(quán)的起點(diǎn)公平，維護(hù)過程公平，同時(shí)促進(jìn)結(jié)果公平。社會(huì)保障的起點(diǎn)公平是指公民都具有享有社會(huì)保障的權(quán)利，并有機(jī)會(huì)參與相應(yīng)的社會(huì)保障項(xiàng)目，包括覆蓋率、救助能力等;過程公平是指制度執(zhí)行是否有合適的增長(zhǎng)速度，是否順應(yīng)公平原則對(duì)低收入地區(qū)、弱勢(shì)群體給予適當(dāng)傾斜，包括社會(huì)保障人均支出增長(zhǎng)率、支出彈性等;結(jié)果公平是指在現(xiàn)有制度的框架下，參保人從社會(huì)保險(xiǎn)中的受益公平情況。具體指標(biāo)見表2。

（二）各地區(qū)社會(huì)保障支出公平評(píng)估

覆蓋率反映了社會(huì)保障制度公共屬性的全民共享性[22]。2008年以來，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)差在降低，變異系數(shù)也成下降趨勢(shì)，說明城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率省際差異在縮小。值得說明的是，如果計(jì)算加上時(shí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)，2014年養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率均值為0.58，標(biāo)準(zhǔn)差0.074，變異系數(shù)0.13，說明全體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)省際公平狀況更好。醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率逐年在提高，從2008年的0.73到2014年已經(jīng)達(dá)到0.92，標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)都在縮小，說明醫(yī)療保險(xiǎn)參保情況省際差異在逐年縮小。貧困救助能力體現(xiàn)社會(huì)保障制度對(duì)底層群眾的幫扶能力。2011年、2014年、2017年農(nóng)村貧困救助能力平均值均高于城鎮(zhèn)，2008—2014年城鎮(zhèn)和農(nóng)村救助能力的標(biāo)準(zhǔn)差都在增大，2017年有所下降。城鎮(zhèn)救助能力變異系數(shù)一直在0.2上下波動(dòng)，農(nóng)村救助能力變異系數(shù)則一直在下降，說明中國(guó)社會(huì)保障資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村地區(qū)省際救助能力差異在縮小。四個(gè)指標(biāo)的變化趨勢(shì)反映出隨著中國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和救助制度的完善，社會(huì)保障全民共享程度不斷提高，起點(diǎn)公平狀況向好。

社會(huì)保障支出年均增長(zhǎng)率反映社會(huì)保障事業(yè)投入力度。1989年以來，各地社會(huì)保障支出增速有階段性特征，標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)都呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)，以1999年為節(jié)點(diǎn)，這與社會(huì)保障制度的建設(shè)進(jìn)程有關(guān)，部分省份先行試點(diǎn)使得省際社會(huì)保障支出增速拉大，到全國(guó)普遍推行省際差異開始縮小。社會(huì)保障支出彈性反映了社會(huì)保障支出與地區(qū)生產(chǎn)總值的關(guān)系，一般認(rèn)為社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率約等于地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率為均衡的社會(huì)適應(yīng)狀態(tài)，即該指標(biāo)值在1附近。社會(huì)保障支出彈性先增大后減小，1999年社會(huì)保障支出彈性均值最大，為11.04，顯著偏離均衡狀態(tài)，但也說明1996—1999年間國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入有了大幅度的提升。整體來看社會(huì)保障支出彈性大于1，2017年達(dá)到2.06，說明相比經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，國(guó)家更加重視民生。社會(huì)保障支出彈性標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)都成上升的趨勢(shì)，說明省際間社會(huì)保障支出彈性在拉大，省份對(duì)社會(huì)保障的投入力度不一致。社會(huì)保障消費(fèi)彈性反映人均社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率與人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)率的關(guān)系，可以看出其均值也基本高于1，說明人均社會(huì)保障收入在消費(fèi)中發(fā)揮越來越重要的作用，標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)變化不具有明顯的規(guī)律性，1979年和2017年的標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)來看，省際絕對(duì)值差異變大但相對(duì)差異在縮小。三個(gè)指標(biāo)的變化趨勢(shì)說明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)政府更加關(guān)注民生，對(duì)社會(huì)保障的投入增速快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和消費(fèi)水平增長(zhǎng)速度，但地區(qū)間存在明顯的差距，社會(huì)保障不公平程度有所提高，過程公平狀況一般。

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【責(zé)任編輯 吳 姣】