劉璐瑤，胡興球，康 凱

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

國際河流在歷史上是各國人民進(jìn)行交往、開展經(jīng)濟(jì)交流的通道，長期的往來形成了相對聯(lián)系緊密的區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)體。區(qū)域?qū)用娴乃Y源開發(fā)主要是以水資源利用為主體的經(jīng)濟(jì)活動，它以國際河流為紐帶，以水為基本資源，以水利、水電、航運、農(nóng)業(yè)漁業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)為基本內(nèi)容[1]。在以國際河流流域為基本范圍的區(qū)域空間中，各國之間存在水資源經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動的競爭與合作，水資源的合作開發(fā)雖然能促進(jìn)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時也會對流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和居民生活產(chǎn)生負(fù)面影響，從而造成流域國政府、流域內(nèi)群眾以及非政府組織等各方力量對于水資源開發(fā)的反對和爭議[2]，這就需要在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建合作機(jī)制，并通過該機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。

1 水資源合作開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

1.1 國際河流跨境涉水經(jīng)濟(jì)合作

在國際河流流域內(nèi)，各國間的跨境涉水經(jīng)濟(jì)合作強(qiáng)調(diào)參與國通過雙邊或多邊協(xié)商共同合作開發(fā)，使得生產(chǎn)要素在國際河流“次區(qū)域”范圍內(nèi)趨于自由化流動，從而帶來資源的有效配置，主要表現(xiàn)在該地區(qū)范圍內(nèi)貿(mào)易和投資的便利化、自由化等。因此，國際河流跨境涉水經(jīng)濟(jì)合作是屬于經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的范疇，是流域國家通過雙邊或多邊的政策協(xié)調(diào)和共同協(xié)議，在邊境城市及流域地區(qū)或劃定的特定區(qū)域范圍內(nèi)，開展貿(mào)易、投資、技術(shù)、勞務(wù)以及旅游等的經(jīng)濟(jì)合作方式[3]。

1.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以一定地理區(qū)位范圍為地域邊界，與經(jīng)濟(jì)因素的分布密切結(jié)合的區(qū)域?qū)嶓w的發(fā)展過程[4]。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和全球經(jīng)濟(jì)一體化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有利于提升成員國的經(jīng)濟(jì)增長、合理配置資源、合理分工、抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和金融風(fēng)險，是國家經(jīng)濟(jì)合作的重要形式[5]。區(qū)域內(nèi)的分工與合作是根據(jù)不同的治理結(jié)構(gòu)來選擇不同的交易方式，實現(xiàn)節(jié)約成本有效制度安排，通過構(gòu)建統(tǒng)一市場體系、優(yōu)化資源配置，節(jié)約了交易成本，從而提高經(jīng)濟(jì)增長的效率[6]。傳統(tǒng)意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是以國家或單獨關(guān)稅區(qū)作為整體參與的，而跨境區(qū)域合作是毗鄰國家邊境地區(qū)的局部區(qū)域合作。

跨境涉水經(jīng)濟(jì)合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一種形式，國際河流流域自發(fā)的跨境經(jīng)濟(jì)活動一直普遍存在且歷史久遠(yuǎn)。全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程推動流域內(nèi)生產(chǎn)要素和商品趨于自由流動，實現(xiàn)資源的有效配置，從而提高參與主體的利益，是一個從低級階段向高級階段發(fā)展的過程?？缇成嫠?jīng)濟(jì)合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展階段中較為初級的經(jīng)濟(jì)合作形式，也是一種符合我國國際河流流域國家現(xiàn)階段特點的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

基于跨境涉水合作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作則主要著眼于流域區(qū)國家比較優(yōu)勢的發(fā)揮，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展為目標(biāo)，合作內(nèi)容以水資源及其相關(guān)資源開發(fā)為主。如，大湄公河次區(qū)域合作以瀾滄江-湄公河為紐帶，將河流流經(jīng)的地區(qū)連接起來，展開跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，并努力向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方向發(fā)展。

1.3 水資源合作開發(fā)促進(jìn)國際河流次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展

水資源對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有支撐作用。充分考慮流域各國的水資源條件，按照水資源狀況籌劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局是流域經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的基本要求。河流上下游因自然條件的差別所帶來的產(chǎn)出多樣化，從而形成優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，需要通過流域內(nèi)不同區(qū)域之間的水資源合作來帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展和優(yōu)化布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)深入合作和一體化進(jìn)程。

國際河流水資源合作在推動各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，首先加速了各國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并促進(jìn)各國在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，一些大型水資源開發(fā)項目能夠起到增長極作用，推動區(qū)域內(nèi)各國的產(chǎn)業(yè)升級和調(diào)整，加快經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。再次，水資源開發(fā)合作能夠改善區(qū)域各國基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升區(qū)域整體競爭力。區(qū)域競爭力主要體現(xiàn)在一個地區(qū)集散資源、創(chuàng)造財富、提供服務(wù)以帶動輻射周邊地區(qū)的能力，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、科技、文化環(huán)境綜合能力的體現(xiàn)[7]。區(qū)域整體競爭力的提高有助于鞏固區(qū)域各國的政治地位，提升各國在全球化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)競爭力。

2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下我國面對的水資源合作開發(fā)問題

國際河流的水資源合作開發(fā)可以促進(jìn)流域范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，但是如果水資源合作本身的難題解決不了，就會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來負(fù)面影響。我國因國際河流的紐帶聯(lián)系本來具有很好的參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化優(yōu)勢，但由于面臨的問題，水資源合作并沒有成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的強(qiáng)大動力。

2.1 水資源基礎(chǔ)設(shè)施合作滯后

湄公河下游四國經(jīng)濟(jì)對該河流資源的依賴性大，各國大多謹(jǐn)慎保護(hù)自己的利益，同時域外力量紛紛介入湄公河水資源保護(hù)，使得國際河流水資源開發(fā)項目舉步維艱，因此，流域水資源基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。這說明，水資源基礎(chǔ)設(shè)施問題可能拖累整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)一體化缺乏堅實的能力基礎(chǔ)。我國應(yīng)重視東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中水資源合作的重要性，雖然各國利益訴求相差很大，但我國仍應(yīng)積極向下游提出水資源合作開發(fā)計劃。

2.2 國際河流各國缺乏政治互信

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化必然存在主導(dǎo)權(quán)之爭，水資源開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項目往往涉及各國基本國家利益，各國之間的政治互信非常重要，否則都希望優(yōu)先保障自己的水安全，下游國會阻止上游國水電開發(fā)項目，將這一類合作排除在市場合作之外。此外，由于流域國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，開發(fā)能力薄弱，我國水電企業(yè)成為流域水電建設(shè)的主要投資者，加劇了下游國家對我國區(qū)域影響力過大的擔(dān)憂[8]。各國之間如果缺乏合作開發(fā)的政治基礎(chǔ)，相關(guān)國家間的安全和信任機(jī)制尚未建立，則區(qū)域內(nèi)的水資源合作往往會遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他市場一體化進(jìn)程。

2.3 外部力量的介入

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是開放的，出于政治和戰(zhàn)略考慮，美國等域外大國往往希望參與其中，或以水資源問題作為炒作對象，刻意夸大矛盾，制造分歧，使得中國與周邊國家的水資源合作開發(fā)環(huán)境復(fù)雜，形勢更為嚴(yán)峻[9]。如東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程是典型的國際化進(jìn)程，美、日、歐洲各國都希望在這一區(qū)域發(fā)揮影響力。但是，由于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)意識和水平的差異，域外力量對水資源基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的態(tài)度卻大不相同。各種價值觀會影響國際河流的水資源合作開發(fā)，域外各國的介入也促使在水資源開發(fā)這樣的戰(zhàn)略資源合作上摻雜更多的國際政治較量。

3 區(qū)域?qū)用鎳H河流水資源合作開發(fā)機(jī)制構(gòu)建

區(qū)域?qū)用鎳H河流水資源合作開發(fā)機(jī)制體現(xiàn)在流域所在的區(qū)域，地方政府以水資源開發(fā)為著力點開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，通過推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過在國家層面機(jī)制的框架下以及中央政府的授權(quán)下，不同國家地方政府之間通過合作協(xié)議建立的一套激勵和約束各方行為、協(xié)調(diào)各國地方政府水資源合作開發(fā)的長期、穩(wěn)定的管理體系。區(qū)域?qū)用娴暮献髦饕巧嫠?jīng)濟(jì)合作，國際河流流域各地方政府直接應(yīng)對各類跨境市場、開發(fā)活動。水資源直接利用者或經(jīng)濟(jì)開發(fā)受益者直接影響水資源保護(hù)和跨境水資源糾紛形成。

區(qū)域?qū)用嫠Y源合作的重點是涉水經(jīng)濟(jì)合作，主體是地方政府和涉水企業(yè)，市場機(jī)制在區(qū)域?qū)用嫠Y源合作開發(fā)過程中發(fā)揮重要作用，合作開發(fā)主要內(nèi)容包括涉水經(jīng)濟(jì)活動的合作、水資源社會與經(jīng)濟(jì)利用的合作。區(qū)域?qū)用婵缃缢Y源開發(fā)合作要求地方政府之間構(gòu)建流域全局觀，形成利益統(tǒng)一體，建立相互信任的良好關(guān)系，致力于長期的合作。區(qū)域地方政府需要在中央政府的授權(quán)下具備相對獨立參加國際活動的經(jīng)驗和權(quán)力，要求地方政府間的合作應(yīng)以國家合作協(xié)議為前提。

因此，從政府、市場和邊境貿(mào)易3個方面，融合主體協(xié)商、多主體參與等機(jī)制，納入公眾和非政府組織等外部力量參與，構(gòu)建綜合的水資源合作開發(fā)機(jī)制，如圖1所示。

圖1 區(qū)域水資源合作開發(fā)機(jī)制

水資源屬于公共資源，國際河流涉及國家邊界與水資源主權(quán)等問題，因此，水資源開發(fā)合作必須由政府批準(zhǔn)和管理，而不能完全由市場決定。在區(qū)域?qū)用婢哂锌缇秤绊懙墓嫘运Y源工程，包括其他水資源工程的公共服務(wù)，需要有各國政府的合作才能完成。從某種意義上，國際河流各國應(yīng)平等分?jǐn)偡篮榘踩裙卜?wù)，這種合作機(jī)制需要由各國政府進(jìn)行談判協(xié)商，通過某種協(xié)議來約定。這些協(xié)議減少了國際河流開發(fā)合作中的不確定性，并使各沿岸國的期望保持穩(wěn)定，在推動制定國際河流管理制度及建立合作機(jī)制中發(fā)揮了重要作用及影響。同時，由于河流經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為跨境交往頻繁的特殊區(qū)域，需要政府共同規(guī)劃，共同監(jiān)管，保證流域邊境的安全與穩(wěn)定，維護(hù)國家利益。

在政府通過規(guī)劃和審批進(jìn)行管控的基礎(chǔ)上，市場化運作已成為河流開發(fā)的主導(dǎo)方式[9]。國際涉水經(jīng)濟(jì)活動主要由進(jìn)行跨國貿(mào)易、跨國投資和跨國經(jīng)營的企業(yè)承擔(dān)，在政府間合作協(xié)議的框架下，這些企業(yè)進(jìn)行收益和所有權(quán)之間的交換合作，包括資本層面的投融資合作，水權(quán)交易以及排污交易，從而合理配置水資源并減少排污量，保護(hù)環(huán)境。

邊境貿(mào)易是照顧兩國邊界居民在經(jīng)濟(jì)生活上的方便和當(dāng)?shù)刭Q(mào)易的傳統(tǒng)習(xí)慣而特設(shè)的一種貿(mào)易形式。邊境貿(mào)易合作是國際河流流域微觀層面的經(jīng)濟(jì)合作，是國際河流流域經(jīng)濟(jì)合作的重要內(nèi)容，繁榮的邊境是國際河流合作的象征。我國與周邊各國都有國際河流通道，應(yīng)充分利用這些通道，建設(shè)邊境貿(mào)易口岸，而且在國家層面建立有吸引力的促進(jìn)政策，通過構(gòu)建國際河流區(qū)域自貿(mào)區(qū)，促進(jìn)邊境地區(qū)的貿(mào)易數(shù)量和質(zhì)量沿橫向、縱向兩個方向發(fā)展，同時推動雙邊的邊境貿(mào)易政策同步，用邊境的投資合作帶動邊境貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展，并有效銜接區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在區(qū)域水資源開發(fā)過程中，相關(guān)國家政府、非政府組織以及大型水電開發(fā)企業(yè)基于決策與實施構(gòu)成了一種協(xié)商結(jié)構(gòu)，而公眾、非政府組織基于意見表達(dá)與切身利益維護(hù)也構(gòu)成了一種協(xié)商結(jié)構(gòu)。協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建需要政治和社會環(huán)境的支撐。在水資源開發(fā)過程中，通過建立公眾和非政府組織有序參與決策、建設(shè)與管理的機(jī)制，形成多方參與的合作機(jī)制。同時，水資源開發(fā)企業(yè)投資時需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，主要是與當(dāng)?shù)卣?、民眾的合作機(jī)制。

除傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、社會福利與公共事業(yè)等責(zé)任外，還包括一些特殊的內(nèi)容。①對東道國生態(tài)環(huán)境的特殊責(zé)任。水資源開發(fā)直接作用于當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，對陸生生物與水生生物都會造成一定的影響。②綁定東道國的貢獻(xiàn)與自身利益的責(zé)任，以此形成環(huán)境利益保障機(jī)制。而在邊境貿(mào)易交易中，資源和產(chǎn)品的交易優(yōu)勢互補(bǔ)，利益互換共享，可以體現(xiàn)公平合理利用水資源，實現(xiàn)跨境補(bǔ)償，避免單目標(biāo)開發(fā)在狹隘范圍的矛盾沖突難以協(xié)調(diào)。

4 我國借助水資源合作開發(fā)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的策略

如何通過我國與國際河流流域國水資源合作，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是我國需要關(guān)注的戰(zhàn)略性問題。作為流域利益直接相關(guān)國和多數(shù)國際河流的上游國，我國在這方面具有主動性和優(yōu)勢。

a. 提供水資源合作公共服務(wù)，增強(qiáng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的話語權(quán)。國際河流各國都需要協(xié)調(diào)各自的水資源公共服務(wù)，包括防洪、抗旱、水污染治理以及其他災(zāi)害防治等，在各國政府就流域整體規(guī)劃和管理達(dá)成協(xié)議之前，這些公共服務(wù)往往是缺失的，只是在緊急災(zāi)害面前各國會采取協(xié)調(diào)一致的行動以應(yīng)對急需?？紤]到我國處于多數(shù)國際河流的上游，在具備一定的工程能力和經(jīng)濟(jì)實力的前提下，可以考慮逐步為整個流域提供一定的公共服務(wù)以加強(qiáng)我國在流域合作中的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程是參與各國戰(zhàn)略意圖和經(jīng)濟(jì)實力的較量過程，任何一體化都需要設(shè)立多邊談判、合作機(jī)構(gòu)并明確各國的參與地位，主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程可以獲得規(guī)則制定的話語權(quán)，但相應(yīng)地需要實力和為區(qū)域提供公共產(chǎn)品[10]。

b. 加強(qiáng)水資源基礎(chǔ)設(shè)施援助與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的相互配合。周邊國家因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)水平所限，水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要外部援助。我國在推進(jìn)與周邊國家經(jīng)濟(jì)合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，可考慮以水資源基礎(chǔ)設(shè)施援助方式推動與各國的合作，尤其是與地方政府的合作。借助資金、開發(fā)技術(shù)以及地緣位置等自身優(yōu)勢，以綜合開發(fā)水資源為主，將互贏作為合作開發(fā)水資源的主要原則，給河流下游國提供技術(shù)援助[11]。將水資源基礎(chǔ)設(shè)施援助與各種教育與醫(yī)療、技術(shù)服務(wù)援助結(jié)合起來形成整體計劃，從而成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的重要內(nèi)容。

c. 選擇優(yōu)先合作伙伴，形成水資源合作開發(fā)核心。面向東南半島的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是多邊合作，利益關(guān)系復(fù)雜，我國可以采取選擇優(yōu)先合作伙伴的方式，重點針對合作伙伴開展雙邊的水資源開發(fā)合作。湄公河下游各國成立的MRC盡管采取一致性決策原則，但是各國的水資源開發(fā)利益是不同的，在難以同MRC進(jìn)行整體談判的情況下，可以選擇優(yōu)先合作伙伴，如老撾，由于在水電開發(fā)上有更多的共同看法，完全可以成為我國在中南半島水資源合作的緊密伙伴。

d. 加強(qiáng)域內(nèi)外溝通，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的水資源合作共識。當(dāng)國際河流的流域水資源開發(fā)合作沒有達(dá)成一致時，水資源開發(fā)往往成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的障礙，成為各國利益競爭的輿論工具。國際河流流域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程需要形成水資源合作共識，流域各國應(yīng)以區(qū)域和平發(fā)展為目標(biāo)，以維護(hù)公共利益為準(zhǔn)則，加強(qiáng)合作，增強(qiáng)政治互信，明確國際河流水資源開發(fā)的權(quán)利與義務(wù)，建立水資源合作開發(fā)利用的專屬對話機(jī)制和高效統(tǒng)一的協(xié)商溝通機(jī)制[12]。需要加強(qiáng)對域內(nèi)政府和民眾的溝通，也需要加強(qiáng)與域外力量尤其是環(huán)境保護(hù)組織的溝通。